Эффективность бюджетно-налогового администрирования

А. Журавлев

Эффективность налогового администрирования характеризуется качеством, объективностью и обременительностью администрирования. Расшифровка содержания этих характеристик необходима для раскрытия сущности эффективности совершенствования механизма управления администрированием бюджетных доходов. Бюджетно-налоговое администрирование следует рассматривать как одно из направлений повышения эффективности бюджетно-налоговой политики и способ формирования финансовых ресурсов государства. Само понятие "бюджетно-налоговое администрирование" вводится нами впервые. Обычно используется другое понятие - "налоговое администрирование", т. е. деятельность налоговых органов (в соответствии с их полномочиями) по осуществлению контроля за соблюдением налогового законодательства РФ организациями и физическими лицами. Цель налогового администрирования -наиболее эффективное функционирование налогового механизма и системы налоговых органов. Нам представляется содержательным данное определение потому, что, во-первых, налоговое администрирование трактуется через деятельность финансовых институтов (налоговых органов) и, во-вторых, налоговое администрирование органически взаимодействует и направлено на эффективность налогового механизма. Таким образом, налоговое администрирование отражает не только сугубо административно-принудительную функцию налогового аппарата, а трактуется как инструмент государственной деятельности и государственной политики. Эти аспекты целесообразно развить и в понятии "бюджетно-налоговое администрирование".

Бюджетно-налоговое администрирование является более широким и системно более многообразными понятием, чем налоговое администрирование. Во-первых, бюджетно-налоговое администрирование отражает взаимодействие категории налогов и категории бюджета (бюджетной системы); во-вторых, указанное понятие расширяет сферу администрирования на всю доходную часть бюджетов, как федерального, так и территориальных; в-третьих, бюджетно-налоговое администрирование расширяет и конкретизирует целевую функцию, поскольку отражает не только задачу эффективного функционирования налоговых органов, но и эффективное функционирование всего механизма формирования бюджетно-налогового потенциала государства; в-четвертых, в понятии "бюджетно-налоговое администрирование" более содержательно раскрывается социальная направленность государственного администрирования доходов, поскольку налоги и доходы администрируются с целью формирования бюджета государства как социально-политического и экономического института гражданского общества, выражающего его интересы в их концентрированном, общем содержании. Таким образом, бюджетно-налоговое администрирование обеспечивает ресурсами реализацию всего комплекса функций государства, включая функции государственного управления и регулирования, обороны и безопасности, развития национальной экономики, социальные функции.

Финансово-экономическое содержание бюджетно-налогового администрирования является исходной основой раскрытия приоритетов и соответственно принципов бюджетно-налогового администрирования.

Основные национальные приоритеты бюджетно-налогового администрирования определяются условиями рыночной трансформации, экономическим ростом и необходимостью решать стратегические задачи обеспечения конкурентоспособности страны в условиях глобализации экономических, финансовых, торговых, демографических, политических отношений. К основным национальным приоритетам бюджетно-налогового администрирования, учитывая обозначенные объективные условия и стратегические задачи, относятся:

повышение эффективности бюджетно-налогового администрирования в формировании централизованного фонда финансовых ресурсов, аккумулируемых в казне государства и муниципальной бюджетной системе местного самоуправления;

сокращение масштабов уклонения от налогов субъектами хозяйствования так называемой ненаблюдаемой экономики;

достижение усиления стимулирующих эффектов налоговой политики в отношении законопослушных налогоплательщиков и содействие общему повышению согласования интересов государства и отечественного предпринимательства;

обеспечение в процессе администрирования эффективной реализации функций финансов, особенно контрольной, и соответственно эффективности бюджетного и налогового контроля на стадии формирования ресурсов государства;

реализация инструментами бюджетно-налогового администрирования социальной функции налогов в отношении физических лиц, активное содействие получения населением законодательно установленных налоговых льгот и социальных вычетов из налогооблагаемой базы с учетом социального положения, дифференциации, имущественного состояния и доходов граждан, новых направлений демографической политики;

защита средствами и инструментами бюджетно-налогового администрирования экспортно-импортных интересов государства, внутреннего рынка, отечественного производителя с учетом факторов и условий вступления России в ВТО;

выявление и обобщение в процессе практики бюджетно-налогового администрирования возможностей и конкретных рекомендаций по устранению недостатков и совершенствованию налогового и в целом бюджетно-финансового законодательства, правового механизма функционирования конкретных налогов, сборов, таможенных платежей, деятельности налоговых органов, администраторов бюджетных доходов, судебной системы.

Исследование проблемы бюджетно-налогового администрирования позволяет раскрыть многие сложные и специфические аспекты деятельности налоговых и финансовых органов, государственных и ведомственных структур, законодательных и исполнительных органов власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления.

В Бюджетной классификации Российской Федерации содержится новое определение - администраторы поступлений в бюджеты Российской Федерации (приложение 11 к Федеральному закону "О Бюджетной классификации Российской Федерации"). Администраторами поступлений в бюджеты Российской Федерации в 2007 г. являются 62 ведомства, министерства, службы, агентства, а также Центральный банк РФ, Генеральная прокуратура РФ, Пенсионный фонд РФ, территориальные фонды обязательного медицинского страхования и др. Таким образом, в нормативно-правовом отношении в понятии "администратор поступлений в бюджет" объединены как налоговые органы Федеральной налоговой службы, так и органы исполнительной власти принципиально иного функционального назначения, но которым также вменена функция администрирования бюджетных доходов (например, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Служба внешней разведки РФ, Министерство обороны РФ и т. д.). Так, Управление делами Президента РФ (федеральное агентство) администрировало в 2007 г. доходы от использования федерального имущества, расположенного за пределами страны; доходы от перечисления части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей федеральных государственных унитарных предприятий.

В развитие нормативно-правового регулирования администрирования доходов с 1 января 2008 г. в новой редакции Бюджетного кодекса РФ впервые вводятся понятия "администратор доходов бюджета", "главный администратор доходов бюджета", "администратор и главный администратор источников финансирования дефицита бюджета". Следует отметить, что в систему администраторов доходов бюджета включены не только органы государственной власти и местного самоуправления, но и бюджетные учреждения, осуществляющие в соответствии с законодательством РФ контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы страны.

В российских рыночных условиях нормативно-правовое включение бюджетных учреждений в систему администраторов бюджетных доходов и расходов имеет важное значение. Некоторые из этих учреждений являются наиболее значимыми бюджетными учреждениями науки, образования, культуры, здравоохранения и средств массовой информации, поэтому они обладают полномочиями главных администраторов и имеют в своем ведении просто администраторов доходов бюджета. Такие наиболее значимые учреждения относятся к главным администраторам доходов бюджетов и главным распорядителям бюджетных средств, а основная сеть бюджетных учреждений - к администраторам доходов бюджетов. Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2008 год" главными администраторами доходов бюджета, которые относятся к учреждениям, а не органам власти, утверждены Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова, Российская академия сельскохозяйственных наук, Сибирское отделение Российской академии наук, Российская академия художеств, Российская академия образования, Государственный Эрмитаж и другие ведущие учреждения науки, культуры, образования. При этом бюджетные учреждения являются одновременно администраторами доходов и распорядителями расходов бюджетных средств. Получение бюджетными учреждениями статуса администраторов бюджетных доходов имеет большое значение, поскольку в рыночных условиях большинство бюджетных учреждений науки, культуры, образования и здравоохранения имеют доходы от внебюджетной деятельности за счет предоставления платных услуг, по договорам от сдачи государственного и муниципального имущества в аренду.

В связи с этим на бюджетные учреждения, включая большую сеть муниципальных учреждений, возлагается ответственность за администрирование этих доходов и их использование в соответствии с бюджетным законодательством. Так, в Федеральном законе "О федеральных бюджетах на 2008-2010 годы" предусмотрено, что средства в валюте Российской Федерации, полученные федеральными бюджетными учреждениями от приносящей доход деятельности, учитываются на лицевых счетах, открытых им в территориальных органах Федерального казначейства, и расходуются федеральными бюджетными учреждениями в соответствии с генеральными разрешениями (разрешениями), оформленными главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета в установленном Министерством финансов РФ порядке, и сметами доходов и расходов по приносящей доход деятельности, утвержденными в порядке, определяемом главными распорядителями средств федерального бюджета в пределах остатков средств на их лицевых счетах. Средства, полученные от приносящей доход деятельности, не могут направляться федеральными бюджетными учреждениями на создание других организаций, покупку ценных бумаг и размещаться на депозиты в кредитных организациях.

В некоторых учреждениях отраслей социальной сферы (образование, наука, детские учреждения) внебюджетные источники обеспечивают до 80% расходов бюджетных учреждений, что указывает на значимость администрирования этого вида доходов бюджетной системы. В целях повышения эффективности бюджетно-налогового администрирования доходов бюджетных учреждений от предпринимательской и иной внебюджетной деятельности необходимо усилить методическое обеспечение деятельности бюджетных учреждений как администраторов доходов, определить их контрольные функции и ответственность, что вызывает необходимость внесения соответствующих поправок в бюджетное и налоговое законодательство.

Эффективность администрирования доходов бюджетной системы зависит от необходимости взаимодействия всех органов и участников бюджетного процесса - налоговых инспекций, органов МВД, таможенных органов, судов, прокуратуры. Так, в Арбитражном суде Москвы сосредоточены налоговые дела всех крупнейших компаний, состоящих на учете в специализированных межрегиональных налоговых инспекциях. В Москве, по определению экспертов, действует своего рода центральный налоговый суд для всей страны. Это способствует обсуждению предложения о выделении из системы общего арбитража гражданских дел специальной судебной системы, в ведении которой находились бы только дела о налоговых спорах и нарушениях налогового законодательства.

Повышение эффективности администрирования бюджетных доходов осуществляется как в масштабе системы администраторов доходов, так и в локальном аспекте, на уровне отдельных налоговых инспекций, органов власти субъектов Федерации, муниципальных образований, бюджетных учреждений.

Ведущим институтом, разрабатывающим и применяющим новации администрирования налоговых бюджетных доходов, является Федеральная налоговая служба. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. "Об утверждении положения о Федеральной налоговой службе" она является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, в случаях, предусмотренных законодательством страны, а также за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции, а также функции агента валютного контроля в пределах компетенции налоговых органов.

Федеральная налоговая служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, а также уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим представление в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам.

Согласно отчетным данным, Федеральная налоговая служба обеспечивает мобилизацию около 70% доходов консолидированного бюджета, 60% - федерального бюджета, а также практически все поступления в государственные внебюджетные фонды.

Современными направлениями совершенствования администрирования бюджетных доходов, которые будет реализовывать Федеральная налоговая служба, являются:

переход от проведения "тотального" налогового контроля к концепции управления рисками, а именно выявления как видов деятельности, так и налогоплательщиков, которые могут стать категориями повышенного риска совершения налоговых правонарушений;

создание мощного информационно-аналитического аппарата налоговых органов (информационные ресурсы, аналитическое, методическое и программное обеспечение и организационные структуры), способного исследовать и анализировать различные виды информации, поступающей в налоговые органы с минимальным привлечением налогоплательщиков к проведению налоговых процедур, обеспечивать формирование сигнальной информации и реализовывать процедуры поддержки принятия решений;

совершенствование функций прогнозирования вероятностной налоговой базы определенных налогоплательщиков и поступлений налогов и сборов на основе интегрированных информационных ресурсов комплексных налоговых сведений;

мониторинг деятельности и налоговых обязательств крупнейших и основных налогоплательщиков, включая организации в сфере естественных монополий, на основе формализованных результатов автоматизированного налогового контроля и системы планирования, организации и проведения единовременных налоговых проверок, синхронизированных по всем звеньям налоговой системы и включающих проверку как головных субъектов, так и вертикально интегрированных групп;

исполнение требований законодательства о налогах и сборах в части реализации функций камеральных и выездных налоговых проверок, реализация мероприятий, обеспечивающих функционирование камерального и выездного контроля (организационно-методических, информационных, программно-технических);

стимулирование субъектов предпринимательской деятельности к использованию бесконтактных способов представления документов для государственной регистрации с исключением в дальнейшем возможности непосредственного представления документов для государственной регистрации. Это позволит свести к минимуму непосредственные контакты с заявителями, оптимизировать работу регистрирующих подразделений налоговых органов, а также увеличить количество сотрудников налоговых органов, занимающихся анализом представленных документов для государственной регистрации, проведением контрольных мероприятий, как на этапе государственной регистрации, так и после осуществления регистрационных процедур;

повышение налоговой информированности субъектов предпринимательской деятельности и граждан, расширение спектра услуг, оказываемых налоговыми органами, в том числе налогоплательщикам. Внедрение во всех субъектах Федерации технологии организации доступа налогоплательщика к персональным данным информационных ресурсов налоговых органов и технологии бесконтактной сверки по расчетам с бюджетом, что позволит исключить нарекания на работу налоговых органов, уменьшить количество судебных исков со стороны налогоплательщиков, улучшить информационную работу по вопросам налогового законодательства и, как следствие, увеличить долю налогоплательщиков, удовлетворительно оценивающих качество налогового администрирования.

Общее направление совершенствования администрирования доходов бюджетной системы определяется Министерством финансов РФ, в ведении которого находятся Федеральная налоговая служба и Федеральное казначейство. В "Докладе о результатах и основных направлениях деятельности на 2008-2010 гг." (октябрь 2007 г.) Министерство финансов РФ определило, что администрирование налоговых платежей должно исходить из минимизации связанных с ним издержек хозяйства за счет совершенствования налогового учета и отчетности, устранения неопределенности, пробелов и внутренних противоречий налогового законодательства, регламентации, повышения прозрачности, упрощения процедур взаимодействия налогоплательщиков с налоговыми органами. Решение задачи повышения собираемости налогов обеспечивается как регулированием налоговой системы, так и администрированием налоговых отношений.

Регулятивная детальность Минфина РФ при решении задачи повышения собираемости налогов будет направлена на ликвидацию пробелов, создающих возможности ухода от налогообложения, снижение рисков, связанных с неоднозначной трактовкой налогового законодательства, четкое разграничение правомерной практики налоговой оптимизации от случаев противоправного уклонения от уплаты налогов, сближение систем налогового и бухгалтерского учета, сближение налоговой базы, указанной в декларациях налогоплательщиков, с налоговой базой, рассчитанной по уровню экономической активности, упрощение процедуры государственной регистрации организаций и индивидуальных предпринимателей.

Министерством финансов РФ определены функции администрирования Федеральной налоговой службой в соответствии с ее полномочиями, установленными законодательством Российской Федерации. При этом важной новацией, вводимой с 2008 г., является выполнение Федеральной налоговой службой полномочий главного администратора бюджетных доходов не только федерального бюджета, но и региональных и местных бюджетов.

Другим актуальным направлением повышения эффективности администрирования бюджетных доходов, которое находится под контролем Министерства финансов РФ и подведомственных ему федеральных служб, является обеспечение экономически обоснованной налоговой нагрузки. Это решается стабильностью налогового законодательства, предсказуемостью и открытостью подготовки предложений по его совершенствованию, участием Минфина РФ в подготовке проектов федеральных законов и нормативных актов правительства по вопросам налоговой политики и налогового администрирования, координацией деятельности ведомств и служб экономического блока, анализом и прогнозированием налоговой нагрузки на функционирование отраслей экономики. При этом необходимо снижать издержки, связанные с налоговым администрированием и неопределенностью трактовки налогового законодательства. Налоговое администрирование не должно являться барьером для развития предпринимательской деятельности. Конечным результатом решения данной задачи должно стать увеличение доли налогоплательщиков, положительно оценивающих работу налоговых органов.

При этом регулятивная и административная деятельность Министерства финансов РФ и Федеральной налоговой службы ориентирована непосредственно на экономические субъекты. Исходя из этого в качестве индикаторов для достижения цели могут использоваться результаты опросов, в частности рост на 10 процентных пунктов к 2010 г. доли налогоплательщиков, удовлетворительно оценивающих налоговое регулирование и администрирование.

Повышению эффективности бюджетно-налогового администрирования способствует формирование более благоприятного макроэкономического климата в стране: преодоление платежного кризиса, снижение инфляционного уровня, повышение насыщения экономического оборота денежной массой с 12,5% к ВВП в 2005 г. до 30% к ВВП в 2007 г., ослабление негативного влияния налоговой системы на экономический рост и инвестиционную активность, постепенное развитие финансовых и правовых инструментов, способствующих легализации доходов предпринимателей и выплаты заработной платы без "черной кассы" и т. д.

Конкретные направления повышения эффективности бюджетно-налогового администрирования разрабатываются и реализуются в отношении отдельных налогов и в их взаимосвязи и зависимости с целью увеличения доходного потенциала и оптимизации налоговой нагрузки на экономику с учетом отраслевой специфики. Так, темп развития промышленности ниже на 2-3% общего роста ВВП, однако именно промышленность обеспечивает 55% всех налоговых платежей в бюджетную систему страны.

Механизм налога на добавленную стоимость стимулирует экспорт стратегических товаров (нефти, газа, нефтепродуктов, удобрений, леса), поскольку применяется посредством возмещения НДС из бюджета нулевая ставка налогообложения. В 2006 г. общая сумма возмещений составила 706 млрд. руб., общая сумма НДС, начисленного по декларациям, 1452,4 млрд. руб. По нашему мнению, следует поддержать предложение ряда ученых об отказе стимулирования с помощью нулевой ставки НДС абсолютно конкурентоспособных товаров, к которым относятся энергоносители. Это позволит также уравнять заинтересованность производителей в более полном насыщении внутреннего рынка и сдерживать инфляционные тенденции.

Существуют, в том числе на нормативно-законодательном уровне, нерешенные вопросы с администрированием взимания акцизов с продукции винно-водочной промышленности; регулирования внутреннего трансфертного ценообразования в крупных холдингах и естественных монополиях; распределения налоговых поступлений между субъектами Федерации, муниципальными образованиями с учетом фактора территориальной регистрации налогоплательщиков и др.

Бюджетно-налоговое администрирование, таким образом, стало реальным инструментом реализации бюджетной и налоговой политики. Оно способствует повышению конкурентоспособности национальной экономики.