Регулирование деятельности микрофинансовых организаций на российском рынке

В качестве выхода из такого положения предлагается разработка профильных законов, которые бы совместно с существующими законами закрыли такие тематические блоки, как кредитная кооперация, общества взаимного кредита и, наконец, определили, что считать микрофинансовым институтом. По нашему мнению, речь должна идти не только о выявлении и установлении всех субъектов рынка микрофинансовых услуг, но, прежде всего, о выработке единых методологических основ деятельности такого рода организаций и их регуляторов.

Методологические аспекты функционирования рынка финансовых услуг. Один из существенных недостатков современной практики регулирования деятельности на рынке финансовых услуг заключается в том, что в России не только отсутствует четкое законодательное установление и классификация участников рынка микрофинансовых услуг, но и финансового рынка в целом. Сложилась весьма странная ситуация, когда в системе российского законодательства мы не находим четкого определения финансового рынка, финансовой услуги или финансового посредника. Авторы доклада "Совершенствование надзора на финансовом рынке России: европейский опыт и российские реалии" отмечают, что определение финансовой услуги можно найти лишь в ст. 4 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", где она характеризуется как деятельность, связанная с привлечением и использованием денежных средств юридических и физических лиц, а именно осуществление банковских операций и сделок, предоставление страховых услуг и услуг на рынке ценных бумаг, заключение договоров финансовой аренды (лизинга) и договоров по доверительному управлению денежными средствами или ценными бумагами, а также иные услуги финансового характера. В результате некоторые исследователи отождествляют понятия "финансовая услуга" и "финансовый рынок" (3), так как определения финансового рынка в нормативной базе нет.

Попытка вывести искомые понятия через определение финансово-кредитных институтов, оперирующих на финансовом рынке, скорее всего себя не оправдает. Мы никогда не сможем перечислить все возможные вариации институтов, являющихся участниками финансового рынка и оказывающих финансовые услуги. Современная динамичная практика непременно создаст такой институт, который мы еще не описали. Если же мы рассчитываем на то, что предлагаемые подходы должны стать основой будущей законодательной базы, то она однозначно будет обречена на регулярную корректировку. Итак, подход, по которому мы раз и навсегда пытаемся составить исчерпывающий список участников финансового рынка, не подойдет. Вместе с тем отмечаем, что в современной российской практике ведомственного регулирования, т.е. когда конкретный финансово-кредитный институт закреплен за конкретным регулятором, применяется именно этот подход. Так, если институт называется банком и планирует оказывать банковские услуги, то его надзорное ведомство - Центральный банк РФ, привлекать средства населения по договорам страхования жизни - Федеральная служба страхового надзора и т. д. Предположим, что возникает структура, привлекающая значительные средства населения в качестве паевых взносов в какой-нибудь кооператив, руководствуясь при этом Гражданским кодексом РФ и законом о потребительских кооперативах. В этом случае существующим ведомственным регуляторам формально до нее нет дела. В результате можно прийти к парадоксальным выводам, что эта структура вроде как и не участник финансового рынка, по крайней мере надзор за ее деятельностью не входит в компетенцию ни одного из известных регуляторов рынка финансово-банковских услуг.

По нашему мнению, с практической точки зрения определение круга участников финансового рынка должно основываться на экономической сути деятельности субъектов. Финансовая услуга - это привлечение в любой юридической форме денежных средств, ценных бумаг, иных активов и имущественных прав, имеющих денежную оценку, и их последующее размещение в любые виды активов на условиях возвратности с обеспечением выгоды в материальной, денежной форме либо ином полезном результате для лица, предоставившего указанные активы. В данной статье объектом нашего внимания будет являться сектор микрофинансовых услуг.

Понятие "микрофинансирование" и "микрофинансовая организация". Для выявления и идентификации участников данного рынка целесообразно пойти по трем направлениям. Во-первых, определиться с понятиями "микрофинансирование" и "микрофинансовая организация". Во-вторых, рассмотреть действующие формы таких организаций в соответствии с российским законодательством. В-третьих, обратиться к содержательной стороне вопроса, а именно - к определению субъекта рынка микрофинансовых услуг не с точки зрения попадания в ту или иную установленную законом форму, а с позиции содержания проводимой операции как финансовой.

Как отмечают авторы исследования "Правовое пространство для микрофинансовой деятельности в России", в качестве микрофинансовых организаций могут выступать как коммерческие, так и некоммерческие организации, имеющие специальные разрешения (лицензии) на осуществление финансовых операций, так и не подлежащие лицензированию. Под микрофинансированием исследователи понимают "...деятельность по предоставлению займов субъектам малого предпринимательства (индивидуальным предпринимателям и организациям), имеющим ограниченный доступ к банковским кредитным ресурсам в силу небольшого размера требуемых сумм, недостаточности обеспечения, отсутствия кредитной истории или других ограничений" (4). Например, Маргарита Робинсон в работе "Стратегические вопросы микрофинансирования" отмечает, что "микрофинансирование представляет собой мелкие финансовые услуги, связанные с выдачей кредитов и приемом депозитов, которые оказываются людям, занимающимся выращиванием сельскохозяйственной продукции или скотоводством; имеющим малые или микропредприятия, на которых производится или перерабатывается продукция, осуществляется ремонт или торговая деятельность; которые оказывают услуги; являются наемными работниками или работают на комиссионных началах; имеют доход от сдачи в аренду небольших участков земли, транспортных средств, рабочего скота, машин и инструментов, а также другим лицам и группам местных жителей в странах с развивающейся экономикой, как в городе, так и в сельской местности..." (5). В такой версии микрофинансирование сводится к микрокредитованию, что стоит признать его узким определением.

По нашему мнению, необходимо принять во внимание более широкое определение микрофинансирования, предложенное авторами работы "Принципы, опыт и перспективы взаимодействия банков и небанковских микрофинансовых организаций в России": "...микрофинансирование представляет собой более обширный спектр финансовых услуг, включающих помимо кредитования, также возможности размещения сбережений, страхование и др."(6). Как верно отмечают авторы, микрофинансирование обычно ассоциируется с субъектами предпринимательства или гражданами, имеющими низкие доходы, находящимися в стадии становления и т. п. В мировой практике одна из задач микрофинансирования - борьба с бедностью.

Что касается институционального определения микрофинансирования, то здесь еще более широкий спектр мнений, особенно если мы принимаем точку зрения, подразумевающую включение в состав микрофинансовых организаций любых видов финансовых услуг, а не только микрокредитования. Например, авторы работы "Микрофинансирование в России" Йоост Дела Рив Бокс и К. Кабанов выделяют пять типов учреждений: учреждения микрокредитования, кредитные союзы, сельскохозяйственные кооперативы, фонды поддержки малого предпринимательства, кредитные организации. Ранее упомянутая М. Робинсон выделяет специализированные банки, государственные и муниципальные фонды поддержки малого бизнеса, кредитные кооперативы, негосударственные фонды и международные небанковские финансовые организации. Весьма интересна классификация, принятая в мировой практике и выделяющая формальные, полуформальные и неформальные институты(7). К формальным в соответствии с данной классификацией относятся кредитные организации, банки развития и пр. К полуформальным - кредитные союзы, кооперативы, неправительственные организации, группы взаимопомощи. К неформальным - простые кредиторы, заимодавцы, ростовщики и пр.

На наш взгляд, необходимо придерживаться заявленного выше принципа и вырабатывать любое определение прежде всего с учетом его содержательной стороны. По сути, речь идет об определении круга участников рынка финансовых услуг, не являющихся кредитными организациями, но предоставляющими денежные средства на кредитной основе и привлекающие их с рынка. Как только мы имеем дело с депозитной природой привлечения средств, мы получаем объект государственного финансового регулирования.

Таким образом, для целей эффективного финансового регулирования под микрофинансовыми организациями необходимо понимать любые институты, деятельность которых заключается в удовлетворении потребностей участников сообщества (малых предпринимателей и граждан) в средствах и подразумевает формирование ресурсной базы на основе отношений займа.

Трудности идентификации. Правовой и экономический аспекты. Обратимся к существующей законодательной практике России и выделим институты, которые могут быть при определенных условиях отнесены к микрофинансовым организациям. При этом необходимо напомнить, что наша задача заключается не в выработке однозначных критериев микрофинансирования, а в определении круга субъектов, подлежащих финансовому регулированию.

Если говорить о некоммерческих организациях, то это пять форм - потребительские кооперативы, общественные организации, фонды, учреждения и ассоциации(8). В силу рассматриваемой темы особый интерес для нас будут представлять потребительские кооперативы и общества, и, главное, их возможности оказывать услуги по привлечению и размещению денежных средств. Среди установленных российским законодательством форм кооперативов можно выделить кредитные потребительские кооперативы граждан, жилищные накопительные кооперативы, сельские кредитные потребительские кооперативы, потребительские общества.

Что касается целей, то их можно свести к удовлетворению потребностей участников сообщества - граждан. Например, в случае создания кредитного потребительского кооператива граждан - это удовлетворение потребностей в финансовой взаимопомощи, жилищного накопительного кооператива - удовлетворение потребностей в жилых помещениях и т.д. Сразу же обратимся к принципиальному вопросу регулирования - возможности привлекать внешние займы и как следствие - рискам нанесения ущерба сторонним кредиторам. Прямые запреты на такую деятельность в законе отсутствуют. В случаях с кредитным потребительским кооперативом граждан его члены могут передавать личные сбережения на основе договора, жилищных накопительных кооперативов - существует возможность привлекать займы и кредиты, сельским кредитным потребительским кооперативом - нет прямых запретов, потребительским обществом - возможность привлекать средства от пайщиков и других граждан. В вопросе выдачи займов, а это не менее принципиальный вопрос, так как при наличии такой возможности практически стираются границы с банковской деятельностью, ситуация обстоит следующим образом. У кредитных потребительских кооперативов граждан установлен запрет на выдачу займов не членам и юридическим лицам, у жилищных накопительных кооперативов - нет права выдавать займы физическим и юридическим лицам, у сельских кредитных потребительских кооперативов - существует запрет на выдачу займов не членам.

С позиции регулирования проблема сводится к следующим аспектам: 1) риск нанесения имущественного вреда сторонним лицам, не являющимся членами сообщества; 2) риск нанесения вреда пайщикам (участникам сообщества). Как минимум с точки зрения второго пункта все указанные институты могут нанести ущерб интересам участников, следовательно, все они должны быть объектами полноценного финансового регулирования вне зависимости от масштабов их деятельности.

Укажем на определенные позитивные сдвиги в сфере регулирования такого рода институтов в российском законодательстве. Основное внимание уделено кредитным потребительским кооперативам граждан и жилищным накопительным кооперативам, что и неудивительно, так как эти конструкции сформированы в нашем законодательстве относительно недавно, уже после волны финансовых пирамид и кризисов середины 90-х гг. XX в. Для данных институтов установлены требования по созданию фондов, расчету нормативов финансовой устойчивости, проведению обязательного аудита. Что касается уполномоченных органов, то они разные. В случае с кредитными потребительскими кооперативами - за контроль, ведение реестра отвечает департамент финансовой политики Минфина России, а с жилищными накопительными кооперативами - Федеральная служба по финансовому рынку. Оставляя за кадром оценку эффективности подобного разделения, отметим, что уже позитивным является установление особого надзорного режима, отличного от общего порядка, как, например, в случае потребительских обществ или сельскохозяйственных кооперативов. Однако наше законодательство снова идет по пути установления юридического лица и его названия, когда надо отталкиваться от содержательной части деятельности (депозитная природа деятельности, отношения на основе договора займа).

Не вполне проясняет ситуацию и текущая законопроектная работа, например подготовка законопроекта "О кредитной кооперации". Мы рискуем встать на путь дробления законодательства, основанного на стремлении проработать все большее количество видов кооперативов, при этом можем создать диссонанс с существующей системой законов. Например, проект "О кредитной кооперации" уже вызывает вопросы о дублировании, а то и подмене части положения законов о потребительских кредитных кооперативах граждан и сельскохозяйственной кооперации. Допускаем, что в основе благие намерения, законодатель, несомненно, радеет за доступность средств мелким производителям и труженикам села, однако не будем забывать про потенциальную угрозу инвесторам, основы которой закладываются в такой законодательной неясности.

Куда более приоритетным с точки зрения эффективной системы регулирования и защиты прав кредиторов и инвесторов было бы сначала определиться с сущностью отношений, строящихся на основе договора займа и граничащих с банковской деятельностью.

Неотложные вопросы эффективного регулирования микрофинансовой деятельности. В завершение выделим следующие приоритеты в сфере регулирования деятельности микрофинансовых организаций. Отметим необходимость методологической проработки и последующего законодательного закрепления понятия "финансовая услуга". Возможно, после решения этого вопроса несколько спадет актуальность определения микрофинансовой организации для цели регулирования. Появление понятия "финансовая услуга" сразу же позволит определить круг объектов регулирования, и то, что организация является микрофинансовой или микрокредитной, никак не повлияет на необходимость регулирования. Таким образом, определение понятия "микрофинансовый" останется приоритетом с позиции создания системы эффективного снабжения финансовыми ресурсами малых предприятий, граждан с невысокими доходами и пр.

Определение финансовой услуги автоматически решит вопрос об отнесении деятельности по выдаче займов и приему денежных средств в виде займов к подлежащей регулированию или даже лицензированию. Мы неизбежно выходим на решение вопроса о границах банковской деятельности, подлежащей специальному лицензированию, и финансовой, подлежащей если не лицензированию, то регулированию. Пока мы продвинулись лишь до стадии признания банковской деятельности. В случае, если деятельность субъекта подпадает под банковскую, у нас появляется объект государственного финансового регулирования, если нет, то внимания со стороны государства может не быть вообще никакого. Потенциальные участники рынка финансовых услуг сконцентрированы скорее на маневрировании, дабы не попасть под банковскую деятельность. Ясно, что финансовой стабильности от этого больше не становится.

Действующая система законодательного регулирования организаций микрофинансирования нуждается в совершенствовании. Речь идет, прежде всего, о системе законов о различных формах кредитных кооперативов. Несомненно, наличие специальных законов (о жилищно-накопительных кооперативах, кредитных потребительских кооперативах граждан, сельских кредитных потребительских кооперативах) оправдано в силу серьезной отраслевой специфики. Однако, увлекаясь дальнейшей законодательной специализацией, мы рискуем столкнуться с противоречиями и создать проблему для регулирующего органа. При всем благом начинании создать закон о кредитной кооперации мы уже приходим к вопросам приведения в соответствие с ним или просто соотнесения специальных "кооперативных" законов. С точки зрения регулирования - это риск неясности и вследствие этого попыток уйти из-под юрисдикции "неудобного" закона.

Если говорить о механизмах финансовой защиты инвесторов, то все законы о кооперации должны содержать однозначные нормы о возможности привлекать сбережения членов и сторонних лиц в любых формах, о возможности выдавать займы членам сообщества или внешним заемщикам, о финансовых нормативах деятельности. Последнее подразумевает создание системы пруденциального надзора, при этом за базу может быть взят опыт регулирования банковской деятельности. Мы имеем в виду надзор как совокупность следующих элементов: лицензирование, дистанционный надзор, инспектирование, работа с проблемными институтами, ликвидационные процедуры. Приоритет при этом отдается системе дистанционного надзора, основа которой - установление норм деятельности, их регулярный мониторинг на основе отчетности...

(1) Стенографический отчет о заседании президиума Государственного совета "О преодолении административных барьеров в развитии малого бизнеса и мерах налоговой политики, направленных на стимулирование его роста". Москва. 27 марта 2008 г.

(2) К сожалению, речь идет не об опыте строительства финансовых пирамид в середине 1990-х гг., а об опыте 2008 г. Достаточно привести примеры обманутых инвесторов компаний "Рубин", "Гарант" и др.

(3) Более подробно см.: Финансовый надзор в России и Германии. Международный опыт и актуальные тенденции / Под общ. ред. Э. Маркварта, И. Короленко. М., 2007. С. 20.

(4) Правовое пространство для микрофинансовой деятельности в России. Анализ и рекомендации по реформированию. М.: Российский фонд "Микрофинансовый центр", 2003. С. 5.

(5) Электронный ресурс. Режим доступа: http: //for-expert.ru/ fmansirovanie_malogo_bisnesa/7.shtml.

(6) Буев В. В., Литвак Е. Г., Шестоперов О. М., Шеховцов А. О. Принципы, опыт и перспективы взаимодействия банков и небанковских микрофинансовых организаций в России. М.: Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства. 2004. С. 9.

(7) Цит. по: Буев В. Б., Литвак Е. Г., Шестоперов О. М., Шеховцов А. О. Указ. соч., с. 16.

(8) Более подробно см.: Правовое пространство для микрофинансовой деятельности в России. Анализ и рекомендации по реформированию. М.: Российский фонд "Микрофинансовый центр", 2003. С. 17.