ОПТИМИЗАЦИЯ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ

Налоги - один из наиболее важных инструментов региональной социально-экономической политики. На их базе формируются более 80% собственных доходов территориальных бюджетов. Несмотря на принимаемые меры по реформированию налоговой системы, нынешняя налоговая политика государства еще недостаточно эффективна. Возникает немало проблемных вопросов, требующих решения. В их числе - оптимизация распределения налогов между федеральным и региональным бюджетами. В то время как в федеральном бюджете Российской Федерации наблюдается профицит, во многих региональных бюджетах, в том числе в Республике Татарстан, - дефицит.

Большая часть налоговых сборов региона уходит в федеральный бюджет, а оставшихся средств хватает лишь на покрытие бюджетного дефицита и финансирование дополнительных расходов. На развитие региона их не остается, а между тем Республика Татарстан обладает богатыми природными ресурсами и большим промышленным потенциалом. Спрос на продукцию основных отраслей региона в последние годы довольно высок и перспективы для развития конкурентно-способных секторов экономики и отраслей специализации благоприятные.

Высокие налоги подрывают возможности даже простого воспроизводства у добросовестных налогоплательщиков и способствуют формированию масштабного "теневого" сектора в экономике России. Сложность и противоречивость налоговой системы создают условия для построения разного рода схем "ухода" от налогов. Многочисленные адресные льготы и ненадежные формы расчетов фактически означают индивидуальное налогообложение, преобладание в структуре налоговых платежей косвенных налогов неблагоприятно влияет на финансовые показатели предприятий. Подобная ситуация во многом обусловлена тем, что в течение экономических реформ органы власти рассматривают налоги только как средство формирования доходной части бюджета, т. е. делают упор на их фискальную функцию. За годы реформ произошло углубление различий между регионами.По основным социально-экономическим показателям они составляют десятки раз, тогда как в развитых странах - 2-4 раза. Это создает условия для роста сепаратистских настроений, угрожающих целостности государства.

Первый этап становления налоговой системы в России проходил в условиях преобладающей тенденции децентрализации государства. В результате на региональном уровне сконцентрированы большие полномочия по вопросам налоговой политики, которые использовались недостаточно эффективно. Второй этап совпадал с тенденцией централизации, что привело к снижению налогового бремени за счет региональных и местных налогов. Результатом явился рост зависимости территориальных бюджетов от трансфертов со стороны федерального бюджета. В качестве положительного аспекта такой ситуации следует отметить появление больших возможностей у федерального центра по сглаживанию резкой территориальной дифференциации, а в качестве отрицательного - снижение интереса территорий к улучшению собственной доходной базы и рост иждивенческих настроений.

В 2003-2004 гг. большинство налогов, имеющих преобладающую роль в доходах бюджетной системы, уплачивалось в соответствии с новым законодательством, связанным с введением Налогового кодекса РФ.

В целом поступление налогов последовательно увеличивалось. Можно отметить положительную тенденцию - рост налоговых доходов в целом, в Федеральный бюджет и в бюджет субъектов РФ, в основном совпадал. Предположения, что введение Налогового кодекса РФ и новые принципы распределения налоговых доходов по регионам резко ухудшат положение субъектов Федерации, не оправдались, более того, налоговые поступления последних несколько выше средних показателей: 49,1% налоговых доходов поступило в бюджет субъектов Федерации, в том числе 31,6% - в местные бюджеты. В то же время показатели распределения налогов по бюджетам в условиях действия одинаковых для всех регионов принципов распределения налоговых доходов существенно разнятся: по Уральскому федеральному округу поступления в федеральный бюджет составили 58,2%; Центральному и Приволжскому - по 50,7, Северо-Западному - 41,4, Сибирскому - 37,8, а Дальневосточному - только 34,2%. Что касается поступления средств в местные бюджеты, то здесь нет даже приблизительного разнообразия; если из бюджетов субъектов Федерации, принадлежащих к Центральному округу, поступает только 17,1% средств, то из бюджетов субъектов Федерации, принадлежащих к Южному, Приволжскому и Сибирскому федеральным округам - от 41 до 48%.

Сложившийся порядок во многом определяется схемой распределения косвенных налогов (налоги на товары и услуги, лицензионных и регистрационных сборов), среди которых, учитывая то, что налог на добавленную стоимость полностью поступает в федеральный бюджет, решающую роль играют акцизы. В целом по РФ в консолидированные бюджеты субъектов поступило 15,2% косвенных налогов, но при этом в некоторых регионах показатели существенно отклоняются от средних. Так, в Северо-Западном, Южном, Приволжском, Сибирском и Дальневосточном федеральном округах отчисления от поступления косвенных налогов около или чуть больше 20%, в то время как в Уральском - только 7,5%. Если при этом рассмотреть пропорции поступления акцизов, то ситуация проясняется. В целом по России в бюджеты субъектов Федерации поступило 28,3% акцизов, в то время как в бюджеты субъектов Федерации Северо-Западного округа - 39,6, Южного округа - 42,3, Приволжского 43,1, Сибирского - 56,9, Дальневосточного - 61, Центрального - только 15%. В местные бюджеты из бюджетов субъектов Федерации поступило 19,6% косвенных налогов, в том числе 10% акцизов. Если не считать Южного федерального округа, где в местные бюджеты было перечислено 25,7% косвенных налогов, в том числе 21,7% акцизов, то по остальным округам эти отчисления не отклоняются от средних больше чем на 2 пункта.

Определенную неравномерность поступления акцизов со значительной долей вероятности можно объяснить отклонениями значений показателей выпуска подакцизной продукции по регионам, решающее значение среди которой занимают нефтепродукты.

Что касается распределения поступления налога на прибыль между федеральным бюджетом и бюджетами территорий, то средние пропорции (32,4 и 67,6) более или менее характерны для всех федеральных округов. Анализируя поступления налога на прибыль, нельзя не отметить, что в 2003 г. резко возрос показатель сальдированного результата. Если в 2002 г. этот показатель снизился на 18,9% против 2001 г., то в 2003 г. вырос на 42,5%, что показывает существенную адаптацию к требованиям формирования финансового результата, заложенным в Налоговом кодексе РФ.

Положительные сдвиги произошли в отраслевой структуре сальдированной прибыли за счет резкого роста прибыли в черной (в 2,4 раза) и цветной (на 49,6%) металлургии, химической и нефтехимической промышленности (48,6%). Как и прежде, опережающими темпами растет прибыль транспорта (86,9%) и связи (76,5%). Падение прибыли на предприятиях розничной торговли (на 8,9%) говорит о широких возможностях варьирования финансовым результатом, включая сокрытие выручки. Что касается предприятий машиностроения, а также лесной и деревообрабатывающей промышленности, то падение прибыли в этих отраслях, кроме субъективных причин, связано с низким техническим уровнем производства, не позволяющим конкурировать с иностранными производителями в ценообразовании.

Интересы бюджета требуют, чтобы налоговые доходы поступали в течение года равномерно.В целом поставленная задача выполняется, хотя в первом месяце квартала налоговые доходы выше, чем в последующих. Результаты анализа показывают, что колебания налоговых доходов федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации разнятся. Настораживает создание большого количества фондов, регулирующих доходную базу бюджетов субъектов Федерации. Это указывает на то, что происходит нерациональная концентрация налоговых ресурсов на федеральном уровне, явно усугубившаяся решением о закреплении такого крупного источника налоговых поступлений, как НДС, в бюджете Федерации.

Проблема распределения налогов между федеральным и региональным бюджетами. Политика федерализма, в том числе бюджетного, проводится так, что в ряде случаев становится серьезным фактором дестабилизации экономики, ослабления как федерального, так и региональных бюджетов. Из-за развивающихся тенденций к дезинтеграции экономического пространства России, сужения сферы межрегионального взаимодействия, утраты или неполного использования преимуществ территориального разделения труда происходит уменьшение финансовых и ресурсных возможностей федеральных органов власти при выработке экономической стратегии. Более того, возникает борьба между федеральными и региональными органами власти за дележ налогооблагаемой базы и собственности, прежде всего на природные и земельные ресурсы, перераспределение властных полномочий. Федеральный центр теряет контроль над производственной сферой, выпускает из рук экономические и правовые рычаги воздействия на экономические процессы в регионах.

Распространенное мнение "о встречных" финансовых потоках между бюджетами субъектов Федерации и федеральным бюджетом служит основанием для претензий регионов к федеральному бюджету, используется для блокировки платежей в федеральный бюджет. В реальности имеют место в основном финансовые поступления из федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации. Из регионов идет возврат бюджетных ссуд, а налоговые поступления - от юридических и физических лиц. Эти реальности необходимо закрепить в бюджетном и налоговом законодательстве.

Следует пересмотреть трактовку субъектов Федерации как налогоплательщиков, поскольку налогоплательщиками являлись только юридические и физические лица, а не территория, субъекты Федерации.

Налоговый кодекс позволяет разделить налоги и налоговые полномочия, устранить причины борьбы за раздел федеральных налогов между, Федерацией и ее субъектами.

Разграничение федеральных и региональных налогов. Налоговый кодекс РФ устанавливает общие нормы и принципы налогообложения, определяет перечень налогов, объекты и субъекты налоговых отношений, налоговые обязательства, налоговую ответственность, налоговые санкции, а также процедурные вопросы, регулирующие порядок уплаты налогов и сборов, применение мер по обеспечению их уплаты, предоставление отсрочек, рассрочек налогового и инвестиционного кредита, возврата излишне уплаченных средств.

По федеральным налогам и сборам устанавливается порядок налогообложения, включая определение налогоплательщиков, объектов налогообложения, налоговой базы, налоговых ставок и льгот, последовательность исчисления и уплаты налогов и сборов. По региональным и местным налогам и сборам устанавливаются общие для всех субъектов Федерации и органов местного самоуправления принципы налогообложения, обеспечивающие единый налоговый правопорядок в стране.

Налоговый кодекс четко разграничивает полномочия в сфере налогообложения между федеральными и региональными органами власти, а также местного самоуправления, определяет порядок установления перечня действующих на территории налогов и сборов различных уровней. Так, на федеральном уровне предусматриваются следующие виды налогов и сборов: налог на добавленную стоимость; акцизы на отдельные виды товаров и минерального сырья; налог на доход (прибыль) предприятий, на доходы от капитала, с физических лиц; социальный налог; государственная пошлина; таможенные пошлины, таможенные сборы и иные таможенные платежи; налог на пользование недрами и налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы; налог на дополнительный налог от добычи углеводов, на пользование объектами животного мира; водный, экологический налоги; федеральные лицензионные сборы.

К региональным налогам и сборам относятся налоги на имущество организации, на недвижимость, дорожный, транспортный, на игорный бизнес; региональные лицензионные сборы.

Если на территории субъекта вводится налог на недвижимость, то прекращается действие налогов на имущество организации, физических лиц, земельного.

К местным налогам и сборам относятся налоги: земельный, на имущество физических лиц, на рекламу, на наследование или дарение; местные лицензионные сборы.

Налоги в приведенном перечне ограничат налоговую нагрузку на налогоплательщиков и позволят государству иметь ясное представление об общей тяжести налогообложения. Если же не ограничивать налоговый предел, то налогоплательщики становятся должниками.

Формирование доходов бюджета субъектов Федерации (на примере Республики Татарстан). Доходы субъектов РФ формируются за счет собственных средств и регулирующих налоговых доходов, кроме доходов, передаваемых в порядке регулирования местным бюджетам. В доходы бюджетов субъектов РФ полностью поступают доходы от использования имущества, находящегося в их собственности, и доходы от платных услуг, оказываемых органами государственной власти субъектов РФ, бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти субъектов РФ. Другие налоговые доходы поступают в бюджеты субъектов РФ в порядке и по нормативам, которые установлены федеральными законами и законами субъектов РФ.

Налоговые доходы бюджета субъектов РФ - это собственные налоговые доходы их бюджетов от региональных налогов и сборов, перечень и ставки которых определяются налоговым законодательством, а пропорции их распределения между бюджетом субъектов РФ и местными бюджетами определяются законом о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год. К ним относятся и налоговые доходы бюджетов субъектов РФ, поступающие от федеральных налогов и сборов, распределенных к зачислению в бюджеты субъектов РФ по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, кроме налогов и сборов, передаваемых в порядке бюджетного регулирования местным бюджетам. В табл. 1 представлены нормативы отчислений налоговых доходов и сборов в бюджет Республики Татарстан.

Неналоговые доходы бюджетов субъектов РФ формируются за счет части доходов от приватизации государственных и муниципальных унитарных предприятий, от доходов целевых бюджетных фондов, федеральных трансфертов и субсидий и т. д.

В формировании налоговых доходов бюджета субъектов Федерации все еще имеются нерешенные проблемы. В частности, обратим внимание на проблему изъятия природной ренты и систему налогообложения природных ресурсов. Она актуальна прежде всего для Республики Татарстан как нефтегазодобывающего и перерабатывающего региона России. Президент РФ потребовал от правительства не "ослаблять внимания к вопросу более справедливого распределения налоговой нагрузки между добывающими и перерабатывающими секторами с тем, чтобы обеспечить диверсификацию российской экономики в целом". Судя по всему, имелось в виду, что недостаточно просто повысить ставку налога на добычу нефти с нынешних 347 руб. за тонну до 400 руб. Необходимо вернуться к вопросу о дифференцированной ставке нефтяного налога. Если это будет сделано, то налогообложение нефтяного сектора дополнительно увеличится по экспертным оценкам на 1-2 млрд. долл. Но может сложиться ситуация, что по мере утяжеления налогового пресса на сырьевой сектор инвестиции потекут не в обрабатывающие сектора, а за рубеж.

Трудности в Татарстане возникли и со сбором земельного налога. Задание не выполнило более половины сельских районов республики. Это объясняют неудовлетворительным финансовым состоянием большинства хозяйств. Средств, которые получают хозяйства от продажи продукции, хватает только на выдачу заработной платы. Неразбериха с единым налогом на вмененный доход с предпринимателей. Татарстан получил "добро" от федеральной власти на введение системы корректирующих коэффициентов для расчета предпринимательских доходов. Закон "О введении в действие системы налогообложения в виде налога на вмененный доход", принятый в республике в ноябре 2002 г., устанавливал "плавающий" поправочный коэффициент. С принятием местного закона предприниматели получили возможность платить как минимум в два раза меньше налогов. А так как размер коэффициента был прямо пропорционален величине населенного пункта, налоговая нагрузка на иных предпринимателей, торгующих в малых деревнях, снизилась в 10 раз. Льготный режим перестал действовать с 1 января 2005 г. Сельские предприниматели оказались в трудном положении: уплата вмененного налога в полном объеме для них подобна финансовому краху.

По централизации налоговых доходов Россия примерно соответствует среднему для федеративных государств уровню. Более высокую децентрализацию налогов имеют развитые страны. Россия же - страна с переходной экономикой, и существуют серьезные ограничения, связанные с зависимостью от внешних рынков, значительными межрегиональными различиями, неразвитостью институтов общества. Высокая децентрализация налоговых доходов может быть крайне опасна по разным причинам, в частности, центральное правительство может потерять рычаги для проведения фискальной политики, усиливается роль политических факторов торга между центральными и региональными органами государственной власти.

Поэтому возобладало мнение о том, что дополнительная централизация налоговых доходов с обязательным последующим увеличением объемов финансовой помощи может привести к улучшению состояния региональных бюджетов, что и произошло после принятия принципиального решения о полной централизации налога на добавленную стоимость и усилении за счет этого бюджетного выравнивания путем создания Фонда компенсаций.

В России существует фактор, который препятствует перемещению большого количества налоговых доходов на уровень региональных и местных бюджетов: чрезвычайно резкие межрегиональные различия в бюджетной обеспеченности, для выравнивания которых необходимы большие масштабы перераспределения средств через федеральный бюджет.

Оптимизация распределения расходов бюджетов субъектов РФ (на примере Республики Татарстан). Расходами региональных и местных бюджетов занимаются преимущественно финансовые органы администрации (правительств) субъектов Федерации и муниципальных образований. Часто проблемы в их работе связаны с необходимостью осуществления финансовых расходов, не обеспеченных доходной базой. Также мешает повышению эффективности расходования средств регионального и местного бюджетов недостаточный уровень менеджмента в общественном секторе.

Пока действуют в основном административные методы, все чаще отмечаются случаи скрытого противодействия повышению эффективности расходов бюджета. При этом не определяются подразделения региональных и местных органов власти и управления, ответственные за работу по снижению бюджетных расходов. Нормативная база в недостаточной мере регулирует все этапы расходования денежных средств территориальных бюджетов; нет системы, стимулирующей и контролирующей работу органов государственной власти и местною самоуправления, а также отдельных служащих к проведению более рациональной политики в отношении бюджетных расходов. Информации для разработки и принятия управленческих решений по оптимизации расходов региональных бюджетов также недостаточно.

Обзоры расходов региональных бюджетов на финансирование отдельных отраслей, проведенные в 2002-2004 гг., показали, что полномочия региональных бюджетов по финансированию общественных услуг размыты и определение их перечня в полном объеме не представляется возможным. Те услуги, которые финансируются из бюджетов, не имеют иного описания (паспорта услуги) и качество их не определено, что не позволяет установить величину затрат на их предоставление. Если неизвестно, что должно финансироваться, то неясно, что действительно необходимо, а от чего можно отказаться, сократив нерационально производимые расходы.

В условиях нехватки доходов продолжается привлечение заемных средств на финансирование текущих расходов региональных бюджетов, что в мировой практике считается неприемлемым. Декларации региональных органов государственной власти о прекращении этой практики не выполняются.

Не соблюдается зависимость между количеством сотрудников, величиной бюджетного финансирования и численностью обслуживаемого населения, да и сама численность сотрудников государственного (муниципального) сектора превышает разумную. При составлении региональных бюджетов часто не прогнозируется численность потребителей бюджетных услуг по отраслям.

Одной из очевидных форм неэффективного расходования бюджетных средств на региональном и местном уровнях является часто неоправданное и завышенное предоставление региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления гарантий и поручительств коммерческим предприятиям, а также предоставление индивидуальных налоговых льгот, что можно рассматривать как скрытое субсидирование данных предприятий за счет бюджетных средств.

Также возможно сокращение объемов отдельных статей бюджетных расходов конкретных субъектов Федерации без значимого "ущерба" для самого региона, предприятий, расположенных на территории, и его жителей. При этом следует иметь в виду, что в России как в стране с переходной экономикой не окончательно закрепился весь перечень полномочий, приходящийся на субнациональный уровень. В этой связи оптимизация расходов консолидированных региональных бюджетов должна проходить в рамках общих усилий государства, направленных на становление подлинной федерализации и страны с рыночной экономикой.

Общей рекомендацией в данной связи является, прежде всего, выполнение положений, заложенных в одобренной федеральным правительством Программе развития бюджетного федерализма на период до 2005 г.

Для улучшения состояния региональных бюджетов предлагается: сконцентрировать необходимые финансовые ресурсы в федеральном бюджете на инвестирование стратегически важных отраслей и объектов, оказание финансовой поддержки и создание точек роста в проблемных регионов; сформировать локальные свободные экономические зоны с целью увеличения самодостаточных регионов.

Целесообразно сократить практику необоснованного предоставления индивидуальных налоговых льгот, упорядочить систему определения особого налогового режима отдельных регионов. Установить в крайне бедных районах льготный режим налогообложения прибыли предприятия в части, перечисляемой в федеральный бюджет. При выдаче органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления гарантий и поручительств необходимо учитывать соблюдение следующих условий: бюджетные средства предназначены для выполнения задач и функций государства, в том числе для обеспечения населения необходимыми услугами и социальными гарантиями; бюджетными средствами запрещено рисковать и поэтому необходимо расходовать их только в соответствии с общественными нуждами, а не с коммерческими интересами; бюджетные средства не должны препятствовать развитию конкурентоспособности, а потому должны осуществляться только на конкурсной основе на условиях платности.

Реализация предлагаемых мер позволит оздоровить состояние региональных и местных бюджетов, а также всей бюджетной системы страны. Переориентация нерациональных расходов региональных и местных бюджетов должна быть нацелена, прежде всего, на финансирование таких социально значимых отраслей, как образование, наука, здравоохранение. Одной из открывающихся возможностей может стать увеличение оплаты труда, пенсий и других выплат населению.

Однако такие действия должны быть просчитаны с учетом анализа расходов и доходов собственно федерального бюджета, сложившейся территориальной структуры налоговой базы, а также возможности повышения эффективности бюджетных расходов в образовании, здравоохранении и другой социальной сферы.