НАЛОГОВЫЕ ФАКТОРЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

В ходе дискуссии по принципиальным вопросам социально-экономических преобразований, осуществляемых в Российской Федерации, постепенно укрепляется мнение о приоритете человека как главной движущей силы реформ. Фактическим подтверждением этого суждения служит, например, появление приоритетных национальных проектов, даже таких, далеких от совершенства.

Вывод об эксклюзивной роли человеческого фактора весьма важен. Действительно, именно люди - главные герои мировой хозяйственной истории, многообразие их действий либо бездействие определяло и определяет ее течение и повороты. Вместе с тем нельзя не отметить, что на экономическое поведение человека оказывают не только материальные, но и психологические факторы. В первую очередь для людей значимы ощущение справедливости устройства окружающей социально-экономической системы (нередко по-разному понимаемой) и уверенность в незыблемости ее основ.

Будучи в той или иной мере воплощенными в жизнь, справедливость и стабильность способствуют укреплению взаимного доверия между обществом и органами государственного управления, а также между различными общественными слоями и группами. Если имеется доверие, неизбежно расширяется горизонт хозяйственного видения. Возникают среднесрочные и долгосрочные цели, стимулирующие формирование инвестиционных потоков. Освоенные инвестиции превращаются в высокопроизводительные рабочие места.

К сожалению, оценки уровня делового доверия в России свидетельствуют о его снижении по мере расширения горизонта прогнозирования, об отсутствии у многих участников экономической деятельности четких долгосрочных инвестиционных целей. Причем нередко они оказываются не в состоянии заглянуть даже за пределы двух-трехлетнего периода. Улучшению сложившейся ситуации могло бы способствовать государство.

В данном случае вполне закономерно появление вопроса об инструментах, применение которых наглядно убеждало бы предприятия и домашние хозяйства в том, что экономическая деятельность прочно выстроена или выстраивается органами государственного управления с ориентацией именно на принципы справедливости и стабильности. И такие средства укрепления доверия достаточно хорошо известны, включая налоговые, денежно-кредитные, внешнеэкономические и антимонопольные регуляторы. Для формирования искомого режима долгосрочной уверенности необходимо "всего лишь" правильно установить их содержание и наладить правоприменительную практику.

Частые изменения российского законодательства (по оценке, не менее 50-60% федеральных законов, принятых с 1992 г., направлены на внесение изменений и дополнений в ранее принятые законы) почти не оставляют сомнений в неэффективности функционирующих инструментов. Однако вряд ли целесообразно немедленно приниматься за их единовременное усовершенствование -результаты непросчитываемы и риски высоки. Из общего ряда лучше выбрать конкретный объект первоочередного внимания, например налоги. Они ощутимо затрагивают жизненные интересы и организаций, и населения, отражают суть экономики. Следовательно, приоритетное значение приобретает проблема формирования налоговой системы, которую большинство налогоплательщиков сочтут справедливой, причем настолько, чтобы многие годы добросовестно уплачивать установленные обязательные платежи и не стремиться к изменению их состава, уровня ставок, налогооблагаемой базы.

Примерный состав качественных характеристик, рекомендуемых для закладки в фундамент подобной налоговой системы, представляется очевидным и включает: четкую расстановку акцентов в налогообложении трудовых, природных, капитальных и финансовых ресурсов; доступность содержания налогового законодательства для понимания населением; длительность неизменного действия; рациональную минимизацию уровня нагрузки; равноправие налогоплательщиков; пригодность для эффективного контроля, устанавливаемого, как в отношении налогоплательщиков, так и в отношении налоговых органов.

Экспертное сообщество в течение уже достаточно длительного периода предлагает разнообразные налоговые новации. Причем в ряде случаев предложения вносятся системно, во взаимной увязке с курсом дальнейшего развития страны, базирующимся на диверсификации производства и повышении значимости высокотехнологичных обрабатывающих отраслей. Но, к сожалению, особых успехов с точки зрения их применения нет. Между тем зависимость Российской Федерации от сырьевого экспорта в последние годы только усилилась - удельный вес основных видов топливно-энергетических ресурсов в общем объеме экспорта стабильно превышает 60-процентную отметку. Отсюда и валютные поступления, и видимость финансового благополучия. Если бы мировые цены на нефть стабилизировались, например, на уровне 2002 г., то и показатели макроэкономики, государственного бюджета, уровня жизни населения были бы сейчас другими. Впрочем, видимость благополучия соседствует с постепенно нарастающими тревожными ожиданиями.

Факторами беспокойства выступают также зависимость от машинотехнического импорта (в общем объеме импорта доля машин, оборудования и транспортных средств постепенно приближается к 50%), неконкурентоспособность многих отечественных товаропроизводителей (удельный вес машин и оборудования в общем объеме экспорта не превышает 7-8%), быстрый рост объемов заимствований частного сектора за рубежом (превышает 200 млрд. долл., увеличившись по отношению к 2000 г. не менее чем в 5-6 раз).

Высокая цена нефти на мировом рынке (55-65 долл. за баррель) пока поддерживает хозяйственную стабильность в стране. Однако она имеет ненадежное основание в виде устаревших промышленных фондов и производственной инфраструктуры. Уже давно понятно, что зданию российской экономики требуется капитальный ремонт.

Вместе с тем времени на запуск промышленной модернизации остается ровно до очередного заметного и достаточно продолжительного (не менее трех лет) ухудшения мировой ценовой конъюнктуры первичных углеводородных энергоносителей (в условиях текущего года начиная с уровня 30-35 долл. за баррель). Конечно, стабилизационный фонд позволит компенсировать влияние неблагоприятной ценовой ситуации, но в рамках государственных обязательств и в течение относительно ограниченного периода, поскольку скорость таяния его средств обратно пропорциональна сложившемуся (весьма невысокому) уровню доверия в экономике.

Предположим другой вариант развития событий - что цены не снизятся. Проблемы снимаются? Вряд ли, ибо аппетиты растущей российской экономики (не забудем и о социальных расходах) окажутся не удовлетворены при мировых ценах сначала на уровне 35-40, 40-45, затем - 50 и более долл. за баррель. И что тогда - в очередной раз говорить об упущенных возможностях? Вот почему именно сейчас так востребовано улучшение инвестиционного, а следовательно, и налогового регулирования. Инвестиции в производительность труда, налогооблагаемая база, бюджет - звенья одной цепи.

Было бы несправедливо не признать тенденцию повышения инвестиционной активности в Российской Федерации, но объем инвестиций в основной капитал недостаточен. Особенно если предположить, что на российских предприятиях установлены миллионы единиц морально устаревшего и физически изношенного оборудования и для их замены требуются огромные средства.

Уровень налоговой нагрузки часто оценивают в пределах 32-35% ВВП. Это не запредельная величина, если применяются передовые технологии, обеспечивающие низкую ресурсоемкость производства, высокую производительность труда и качество продукции. В других же случаях, когда производство обременено массой организационных и технических проблем, когда окупаемость затрат измеряется многими годами, когда на счету каждый рубль, тяжела любая нагрузка.

К каким результатам приводит длительное недоинвестирование, рассмотрим на примере промышленности, состояния ее материально-технической базы. Стоимость основных фондов промышленности (по крупным и средним коммерческим организациям) на 1 января 2005 г. составляла 7,6 трлн. руб., в том числе в машиностроении и металлообработке - около 1 трлн. руб. Это не так уж и много - менее 45% объема соответствующего годового валового внутреннего продукта. В структуре фондов около 58% приходилось на здания и сооружения и около 38% - на машины и оборудование, в том числе в машиностроении и металлообработке соответственно около 47 и 48%.

Объем инвестиций в основной капитал, хотя и заметно увеличился после финансово-экономического сбоя 1998 г., но, например, по итогам 2004 г. составил скромно - около 950 млрд. руб. (примерно 6% ВВП, или 33 млрд. долл.), из них на долю машиностроения и металлообработки пришлась примерно 1/12 часть (около 76 млрд. руб.).

Структура инвестиций в основной капитал по источникам финансирования свидетельствовала о менее значимой роли привлеченных средств (39,3%) по отношению к собственным средствам организаций (60,7%), в том числе в машиностроении и металлообработке (соответственно 22,8 и 77,2%).

При этом нельзя не отметить низкую значимость амортизационных отчислений в инвестиционных процессах, что косвенно подтверждает структура затрат на производство продукции. В целом по промышленности удельный вес амортизации составлял 4,2% (в 1995 г. - 6,4%), в том числе в машиностроении и металлообработке - 2,0% (в 1995 г. - 5,5%).

Характеристики воспроизводства основных фондов выглядят следующим образом (их лучше анализировать в динамике за ряд лет): коэффициент обновления основных фондов в целом по промышленности в 2000-2004 гг. был равен 1,5-1,9% (в машиностроении и металлообработке - 0,7-1,0%), коэффициент выбытия - 1,0-1,2% (в машиностроении и металлообработке - 1,0-1,4%). Каковы же результаты подобной "интенсивности" ввода и выбытия?

Степень износа основных фондов промышленности на начало 2005 г. составила 50,6% (на начало 1995 г. - 43,2%), в том числе в машиностроении и металлообработке - 51,2% (на начало 1995 г. - 41,5%); удельный вес полностью изношенных основных фондов промышленности в общем объеме основных фондов (на конец 2004 г.) - 20,2% (на конец 1995 г. - 13,5%), в том числе в части машин и оборудования соответственно 27,1 и 28,4%.

Средний возраст производственного оборудования в промышленности в 2004 г. был равен 21,2 года (в 1995 г. - 14,3 года), удельный вес оборудования в возрасте до 10 лет (включительно) - 13,7%, в возрасте свыше 20 лет - 51,5% (в 1995 г. соответственно 39,9 и 23,1%). Поэтому неудивительно, что в 2004 г. были созданы лишь две автоматические линии для машиностроения и металлообработки (в 1995 г. - 57) и выпущено лишь 27 металлорежущих станков высокой и особо высокой точности (в 1995 г. - 673).

С одной стороны, организации, располагающие достаточными средствами, ориентированы преимущественно на приобретение современной техники зарубежного происхождения. С другой стороны, организациям, занятым выживанием, не до обновления производственной базы. Таким образом, отечественные не-модернизированные станкостроительные предприятия и их устаревшая продукция постепенно оказались вне воспроизводственных процессов.

За последние два года в инвестиционной сфере не произошло кардинальных изменений к лучшему. Да, сохранилась тенденция роста объемов инвестиций в основной капитал (в целом по экономике в 2005 и 2006 гг. соответственно 110,7 и 113,5% по отношению к предыдущему году), но без качественного содержательного изменения. Главный получатель инвестиций - организации-экспортеры топливно-сырьевых товаров и низкопередельной продукции. Машиностроительные предприятия - сердцевина промышленности - пока еще "на диете". Не исправив ситуацию, так и будем выпускать в год по сотне обрабатывающих центров и несколько сотен металлорежущих станков с ЧПУ, имея фактическую потребность, измеряемую многими тысячами и десятками тысяч единиц. С утратой станкостроения потерян важнейший элемент отечественной базы производства других видов машин и оборудования. Но как это соотносится с положениями концепции экономической безопасности страны?

Уровень использования среднегодовой производственной мощности по выпуску металлорежущих станков в 2004 г. составил лишь 13% (в 1995 г. -24%). В целом с 1995 по 2004 г. производство металлорежущих станков сократилось с 18 тыс. до 5,4 тыс. шт., т. е. более чем в 3 раза. При этом экспорт металлорежущих станков в 2004 г. составил 6,3 тыс. шт., а импорт - 196 тыс. шт.

Недостаток инвестиций в обрабатывающие отрасли замедляет рост производительности труда в целом по экономике. Низкая производительность труда ограничивает рост денежных доходов населения. А как известно, между уровнем доходов и оценкой экономической стабильности и социальной справедливости имеется прямая связь.

Но, спрашивается, какие претензии могут быть предъявлены именно налоговой системе в связи с потребностью в инвестиционно-структурных преобразованиях, их обеспечении квалифицированными трудовыми ресурсами? Суть наиболее значимых претензий сводится к тому, что налоговая система имеет ряд серьезных недостатков, обусловленных: чрезмерным акцентом на фискальную функцию налогов (в ущерб стимулирующей функции) и высоким уровнем ставок отдельных налогов (например, налога на добавленную стоимость); неравномерно распределенной фактической налоговой нагрузкой по различным видам экономической деятельности (например, по промышленным видам и в сфере услуг); отсутствием четких принципов и критериев предоставления налоговых льгот (имея в виду целесообразность их концентрации в рамках социальных и инвестиционно-инновационных льгот при соответствующем упорядочении), концепции налогообложения денежных доходов населения (в первую очередь фонда оплаты труда), позволяющей совместить интересы государства, работодателей и наемных работников и снизить стимулы уклонения от налогов; заведомым занижением массы амортизационных отчислений при очевидной недооценке стоимости основных фондов, принимаемой в соответствующих расчетах. Удельный вес амортизационных отчислений в себестоимости продукции очень низок, что создает иллюзию высокой прибыльности предприятий; повышенным уровнем налогообложения менее обеспеченных слоев населения, среди которых оказались многие высококвалифицированные рабочие, инженерно-технические и научные работники.

Какое-то время субъекты экономики смогут выдерживать упомянутые недостатки, но не постоянно. Таким образом, тема налоговых (т. е. структурных) преобразований представляется далекой от исчерпания. По-прежнему успех реформ находится в зависимости от того, насколько эффективно будет решена триединая задача по достижению социальной справедливости, ускорению промышленной модернизации и соблюдению финансово-экономической стабильности.

Повышение финансовой обеспеченности при адекватном снижении налоговой нагрузки позволит большинству организаций, с одной стороны, самостоятельно решать свои проблемы преимущественно за счет собственных средств, с другой стороны, расширит возможности получения долгосрочных кредитов по приемлемым ставкам. Безусловно, налоги - главный инструмент безвозмездного изъятия средств для государственных нужд, но значимый инструмент поддержки предпринимательской деятельности, развития конкуренции.

Представляется полезным, на наш взгляд, привлечь внимание разработчиков налоговых преобразований к некоторым рекомендациям. Так, не следует приступать к системным налоговым трансформациям в отрыве от долгосрочных стратегических целей и задач в сфере экономики. Необходимо подготовить долгосрочную концепцию развития России - на 20-2 5-летний период. Налоговая система по отношению к стратегии - соподчиненный элемент, привязанный к долгосрочным целям и задачам.

Давно назревшей проблемой является проведение углубленных аналитических исследований уровня налоговой нагрузки по видам ресурсов (трудовых, природных, капитальных, финансовых). Это позволит выявить зоны налоговых "перегрузок и недогрузок", создать условия для расширения базы налогообложения. При формировании налоговой системы требуется учитывать состояние общественного сознания (включая такие негативные проявления, как уровень коррупции, масштабы профессиональной деятельности по разработке схем уклонения от уплаты налоговых и таможенных платежей, правовой нигилизм и т. д.). В тех случаях, когда состояние общественного сознания игнорируется, возникают проблемы с обеспечением налоговых поступлений в бюджет. Поэтому непродуманное снижение налоговой нагрузки может привести к отрицательным результатам.

Налоговая система создается под стратегические цели развития экономики, но не наоборот. Система, ориентированная на выполнение тактических краткосрочных задач, не укрепляет стабильность и не повышает уровень доверия к экономике.

Экономическая сущность налогов, их роль и назначение определяются теми перспективными задачами, которые ставит перед собой государство. Сложившийся предельный горизонт государственного социально-экономического планирования составляет всего три года. За эту границу заглядывают изредка и не очень охотно. Отдельные попытки разработки стратегических документов, например, в области энергетики на период до 2020 г., удачи не принесли.

В значительной мере полученные скромные результаты (с содержательной точки зрения) обусловлены недостатками организации аналитической деятельности органов государственной власти. Прежде всего, имеется в виду практика совмещения исполнения в министерствах и ведомствах текущих поручений, а также подготовки средне - и долгосрочных документов. Приоритет явно отдается "текучке". По-видимому, существует реальная потребность в разделении обоих видов управленческой деятельности (но не в обособлении) с учетом образования в структуре федеральных органов исполнительной власти специализированного аналитического органа по вопросам выработки стратегических социально-экономических предложений. Представляется, что с появлением такого органа повысится качество подготовки комплексных документов, улучшится координация взаимодействия федеральных министерств (ведомств) на всех этапах их формирования и реализации.

В отличие от краткосрочных материалов стратегические документы формируются на качественном анализе и содержат минимум цифровой информации, количественная экстраполяция почти исключается. Иными словами, долгосрочная концепция есть философия социально-экономического развития государства на десятилетия вперед, но не свод таблиц.

Обладая достаточной аналитической информацией о текущем состоянии экономики и имея приемлемое представление о ее базовых характеристиках через два-три десятилетия, можно приступать к выработке технологии осуществления перехода от настоящего к будущему. Очевидно, что налоговое регулирование - важнейшая составляющая, обеспечивающая технологию подобного перехода.