Памяти регионального хозрасчета: дилеммы российского федерализма

В экономических дискуссиях вместо имеющей политическое звучание категории «федерализм» обычно используют внешне нейтральное понятие «бюджетный федерализм». Строго говоря, это не спасает от необходимости оценивать институциональные рамки налогово-бюджетной системы: как известно, бюджет — всего лишь финансовый свод политических намерений органа управления на текущий период. Но в узком смысле слова вопросы «территориальной демократии», как определял федерализм Т. Джефферсон, сводятся именно к распределению бюджетных обязательств (мандатов) и доходов между центром и субъектами РФ, а также между субъектами и местным самоуправлением. Поэтому первоначально проблема бюджетного федерализма представляется вполне технической: за объемом исполняемых обязательств должны быть закреплены доходные источники, что позволит общественному сектору оказывать услуги здравоохранения, образования, содержать судебную систему, развивать инженерную инфраструктуру. Это, в свою очередь, создаст необходимые предпосылки для успешного развития бизнеса и последующего роста доходов бюджета. Решение этой технической проблемы сталкивается с объективной трудностью — неравномерностью социально-экономического развития территорий. Когда душевые собственные доходы местных бюджетов, как и бюджетов субъектов Федерации, различаются в разы и на порядки¹, трудно соблюдать принцип субсидиарности, в соответствии с которым власть должна быть как можно «ближе к гражданам» и на верхние уровни власти передаются только те полномочия, которые не могут быть исполнены на нижних. Другими словами, чем больше неравномерность территориального развития, тем выше должна быть степень централизации и последующего перераспределения доходов для исполнения бюджетных обязательств. Поэтому техническая проблема перерастает в политическую — федерализм предполагает децентрализацию власти, но какой должна быть степень этой децентрализации или централизации? В предельном случае политической вражды региональные и республиканские элиты твердо убеждены, что одни регионы живут за счет других. Это ставит под сомнение целесообразность пребывания «обиженных субъектов» в составе федеративного государства.
Одновременно проблема становится и экономической. Неравномерность территориального развития свидетельствует о различной эффективности фирм, расположенных в разных городах и регионах. Высокий уровень перераспределения бюджетных доходов может свидетельствовать о неверных стимулах как для руководства территориальных единиц, так и для бизнеса. Поэтому необходимо найти такую систему распределения налогов между центром, субъектами и муниципалитетами, которая стимулировала бы власти создавать условия для развития предпринимательства и внедрения инноваций.
В результате федерализм из «правила» или «закона» превращается в процесс постоянного поиска оптимального распределения власти между уровнями управления, рационализации распределения мандатов, формирования фондов финансовой помощи, выделения дотаций и субвенций. Этим важным проблемам, центральным для государственного строительства и финансовой политики, посвящены сотни научных работ, включая докторские и кандидатские диссертации².
Нельзя утверждать, что за 20 лет существования новой российской демократии в федеративном устройстве ничего не менялось и что власти не слышали экспертов. Российский федерализм постоянно улучшали, и дискуссии по поводу этих изменений и выработки рекомендаций напоминают советское «совершенствование хозяйственного механизма» и «внедрение хозрасчета». На наш взгляд, здесь можно указать прямые параллели.
Яазначаемость и избираемость руководителей. Одной из мер совершенствования «социалистической демократии» и «хозяйственного механизма» был переход от назначения директоров предприятий к их выборам. При этом предусматривались различные процедуры: прямые выборы с возможностью самовыдвижения, выбор из кандидатур, отобранных согласно некоторому цензу, утверждение или отказ предлагаемых министерством (главком, комитетом) кандидатур ученым советом (для вузов, НИИ, НПО).
В России на смену прямым выборам мэров и губернаторов пришли разного рода «демократические схемы», сочетающие «назначаемость» и «избираемость». Мажоритарную систему сменила пропорциональная, при этом выборы по партийным спискам теперь нужно проводить даже в тех муниципалитетах, где проживает изначально беспартийное население, то есть чтобы выдвигаться в представительные органы, нужно «записаться в партию». Институт «сити-менеджеров», управляющих муниципалитетами «по контракту» и назначаемых по согласованию с руководством субъекта федерации, похоже, признан неэффективным³. Что дальше? По-видимому, в ближайшие годы эксперименты по поиску и совершенствованию «демократических схем» продолжатся.
Изменение «организационно-правовой формы»: укрупнение и разукрупнение. Улучшение работы хозяйственного механизма предполагало «повышение управляемости», для чего предприятия преобразовывали в производственные объединения. Часть заводов и организаций входила в них на правах «предприятий», часть — на правах филиалов. Периодически эти объединения «реструктурировали» (как правило, переводя часть предприятий в другое ведомство). Вместе с достижением «эффекта масштаба» ожидалось сокращение «административно-управленческого персонала», в борьбе с увеличением которого достигались только временные эффекты.
В России после роспуска советов народных депутатов в октябре 1993 г. начались постоянные изменения в сфере разукрупнения и/ или укрупнения территориальных субъектов. Сначала «поселенческие» муниципалитеты стали выходить из состава района (правовой статус района до принятия ФЗ-131, где появились «территориальные» муниципальные образования — районы и городские округа — не был определен, он приравнивался к обычному «поселенческому» муниципальному образованию). После разукрупнения и апогея муниципального реформирования в 2003—2005 гг. начались попытки объединения и укрупнения муниципалитетов. Для «повышения управляемости» были созданы федеральные округа и укрупнены некоторые субъекты Федерации (ликвидирована часть национальных автономных округов). Наконец, началась кампания по сокращению чиновников (согласно указу президента РФ, в 2011—2013 гг. федеральных служащих должно стать меньше на 20%, в большинстве субъектов Федерации это предусмотрено и в отношении муниципальных служащих).
Надо сказать, что изменение административно-территориального деления, «переформатирование границ» муниципалитетов и разных округов время от времени происходит во всех странах, имеющих федеративное устройство. Однако такие изменения производятся в рамках больших реформ, после чего муниципалитеты и округа остаются неизменными на протяжении длительного времени (не менее 50 лет). В демократической России такие изменения происходят постоянно, начиная с 1991 г.
Совершенствование экономического стимулирования. Обсуждение и внедрение «правильных стимулов» для повышения эффективности работы предприятий осуществлялось по двум направлениям. Во-первых, выбирались правильные оценочные показатели. После всеобщего осуждения «валовой продукции» и частичной реабилитации (в 1965 г.) «прибыли» применялись показатели качества, товарной, чистой, нормативной чистой продукции, уровня выполнения договорных обязательств. Во-вторых, к этим показателям «привязывалось» формирование фонда оплаты труда и фондов экономического стимулирования (фондов материального поощрения, развития производства, социального и жилищного строительства). Порядок формирования этих фондов, собственно, и предопределял «модель хозрасчета» — «нормативную» (фонды формировались согласно долгосрочным нормативам) или «остаточную». Впоследствии появилась третья модель — «арендная».
В российской практике управления муниципалитетами и регионами также формируются те или иные перечни показателей социально-экономического развития, на основе которых рассчитывают те или иные рейтинги. Однако главными здесь остаются бюджет и налоги: предполагается, что есть прямая взаимосвязь между ростом деловой активности, доходами, объемом уплачиваемых налогов и бюджетом муниципалитета и/или региона. Местные и региональные власти заинтересованы в росте доходов бюджета — и в этом отношении к ним также применялись и применяются разного рода «модели». В первую очередь это касалось «регулируемых налогов» (в частности, НДС, налога на прибыль, налога на доходы физических лиц), по которым должны были устанавливаться «долгосрочные нормативы» распределения. Эти нормативы не соблюдались, и со временем все большая часть доходов оставалась у федерального центра и соответственно у регионов; все меньше — у муниципалитетов. Кроме того, попытки внедрить «минимальные социальные стандарты», по сути, те же нормативы, закончились неудачно. Аналогом «фонда развития производства» стал «бюджет развития», но его могут формировать только регионы-доноры. Несмотря на то, что в России хронически дефицитные бюджеты имеют 2/3 субъектов Федерации и более 90% муниципалитетов, поиск правильных стимулов для их работы продолжается.
Экономические эксперименты. В СССР время от времени осуществлялись хозяйственные эксперименты, когда тем или иным предприятиям (отдельным или в составе ведомств) предоставлялись какие-либо отдельные возможности, которых не было у их коллег. Другими словами, для отдельных экономических субъектов менялась «институциональная рамка».
В России постоянно организуются (и периодически ликвидируются) территории с особым правовым (в первую очередь, налоговым) режимом — «особые экономические зоны» разных типов. Строго говоря, вряд ли эти мероприятия можно называть экспериментами. В случае социалистических фирм преимущества, предоставленные «экспериментальным предприятиям», автоматически исчезали при распространении институциональных рамок на всю экономику. В случае особых экономических зон изначально понятно, что режимы их функционирования не могут быть распространены на всю территорию РФ.
Попытки улучшить советский хозяйственный механизм после 1970 г. ни к чему не привели, социалистическая экономика жила — и умерла, сама по себе, слабо реагируя на «более широкое внедрение методов хозрасчета». Попытки усовершенствовать российский федерализм тоже пока не приносят ощутимого результата. Если приводимые аналогии корректны, то возникают следующие взаимоисключающие выводы.
Существенно улучшить российский федерализм, как и советский «развитой социализм», невозможно. Пока в России имеет место экономический рост, меж- и внутрирегиональные диспропорции представляются вполне терпимыми. В случае кризиса и последующей длительной стагнации среди причин возможного распада Федерации значение неравномерности территориального развития будет ниже, чем таких факторов, как национализм или антагонизм различных элит.
Улучшить федерализм можно, но не в рамках избранной реформаторами методологии анализа. Проводя аналогию, при смене методологии можно было добиться улучшения «социализма» — в ретроспективе альтернатива очевидна: частичная приватизация, либерализация цен и переход к «государству благосостояния». Конечно, в последнем случае возникала другая проблема — возможность репрессий в отношении носителей «ревизионистских взглядов», однако обсуждению федерализма в условиях сегодняшней России это помешать не может.
Правомерно усомниться в корректности аналогий между совершенствованием социалистического хозяйственного механизма и российского федерализма. Очевидно, эти категории имеют разную природу и их нельзя сравнивать между собой. Однако такие аналогии, на наш взгляд, не связаны с содержанием данных категорий. Схожесть дискуссий и рекомендаций обусловлена спецификой методологии анализа, одинаково применяемой советскими и российскими экономистами к объектам исследования. В советское время такими объектами были предприятия, объединения и отрасли. В российское время — территориальные объекты (муниципалитеты, регионы, республики, «зоны»).
Можно усомниться и в другой неявной посылке при постановке проблемы: после двух десятков лет совершенствования российского федерализма существенных улучшений добиться не удалось. Ведь был отменен «парад суверенитетов», выстроена «вертикаль власти», все — или почти все — регионы имеют свои стратегии развития (как и крупные города). Реализуются федеральные программы по улучшению работы общественного сектора (образования, здравоохранения, ЖКХ, дорожного строительства и т.д.). Думается, главным показателем успеха здесь следует считать снижение степени неравномерности территориального развития до некоторых приемлемых значений. Пока же существенных сдвигов в этом отношении не произошло (более того, по некоторым признакам, дифференциация территорий возрастает). Впрочем, как показано ниже, в рамках другой системы представлений о структуре субъектов Федерации, предполагающей их фактическое неравенство в качестве необходимого условия существования страны, этот показатель можно игнорировать. В рамках такой системы координат вопрос о том, можно или нельзя улучшить федерализм, не имеет принципиального значения.

Особенность классического экономического анализа в том, что здесь отсутствует разграничение рынка как места, района и рынка как специфического механизма взаимодействия людей, обеспечивающего распределение благ и ресурсов. Характерно в этом отношении определение О. Курно: «Рынок — это всякий район, где взаимодействия покупателей и продавцов друг с другом столь свободны, что цены на одни и те же товары имеют тенденцию легко и быстро выравниваться»⁴. Здесь присутствует характеристика рынка и как «пространства», и как «механизма», что обеспечивает важнейшее наблюдаемое свойство этой экономической системы — единство цен на одинаковые товары. Фактически Курно ввел понятие «локального рынка», что позволило ему первым среди экономистов построить кривую спроса, отражающую зависимость покупок от цен⁵.
Локальный рынок как объект изучения предполагает ряд условий. Во-первых, это наличие ограниченного круга покупателей и продавцов, что сразу ставит вопрос о структуре такого рынка и приводит Курно к выделению случаев монополии, дуополии, конкуренции и «несовершенной конкуренции». Для всех указанных случаев он формулирует правила определения уровня цен. На локальном рынке продавцы и покупатели знают друг друга. Это условие имеет несколько аспектов: продавцы и покупатели знают, какой объем продукции может быть предложен на рынке и по каким ценам его можно реализовать, что «обнуляет» выделенные позднее Э. Чемберлином издержки сбыта, с помощью которых может быть изменена форма и положение кривой спроса; у продавцов и покупателей есть своя «кредитная история», они доверяют друг другу — тем самым затраты на заключение и исполнение контрактов (трансакционные издержки) тоже обнуляются.
Во-вторых, продавцы и покупатели должны быть «достаточно свободны». Это предполагает наличие определенных институциональных рамок обмена, которые для Курно и классиков сводились к юридическому равенству участников обмена и наличию частной собственности.
Отталкиваясь от концепции локального рынка, анализ можно продолжать по двум направлениям. Прежде всего, вслед за Л. фон Мизесом можно отказаться от «локализации»: «Рынок... есть общественная система разделения труда в условиях частной собственности на средства производства. Рынок не является ни местом, ни вещью, ни коллективной сущностью. Рынок — это процесс, приводимый в движение взаимодействием множества индивидов, сотрудничающих в условиях разделения труда»⁶. Такой подход выводит категорию пространства за рамки экономического исследования, а деньги, государство и другие факторы, влияющие на «процесс», оказываются в центре анализа. Это абстрагирование вполне сочетается с неоклассическим представлением о пространстве как факторе производственных издержек.
В рамках неоклассического подхода пространство считают одним из факторов издержек, предопределяющим величину рентных доходов. Пространство здесь рассматривается как географическое, физическое, в этом отношении неоклассическая школа разрывает с классической традицией. При этом процесс выбора оптимальной структуры размещения предприятий, минимизирующих транспортные издержки (а в широком смысле — издержки эксплуатации инфраструктуры), не зависит от институциональных рамок. Последнее подтверждается советской традицией изучения размещения производительных сил, которая в основных своих чертах совпадала с неоклассическим подходом к пространству.
По-видимому, И. фон Тюнен первым среди экономистов использовал категорию пространства в своей работе⁷ в явном виде. Однако какое это пространство? Как указывает М. Блауг, Тюнен «призывает нас рассмотреть „идеальное" или „изолированное государство": однородную, лишенную какой-либо специфики равнину с одинаковой плодородностью почвы, без дорог или судоходных рек — гужевой транспорт является единственным способом перевозки людей и грузов, — имеющую только один город — центр, производящий все промышленные товары и получающий сельскохозяйственную продукцию от фермеров, наконец, закрытую от внешнего мира, окруженную со всех сторон непроходимыми дебрями»⁸. Это необходимые физические характеристики, которые гарантируют однородность участников такого локального рынка. Влияние фактора пространства здесь сводится к транспортным издержкам: участки, максимально (на пределе) удаленные от рынка сбыта, не приносят ренты, и доход от реализации продукции распределяется между «капиталистами» (фермерами) и наемными работниками. Разная величина транспортных издержек и соответственно различия в ренте, которые получают собственники земельных участков, традиционно учитываются в качестве «пространства» в мейнстриме экономической теории. В этом отношении использование «пространства» практически не отличается от «плодородия» или «качества» (производительности) ресурсов. Все эти факторы влияют на величину производственных издержек, все они в коротком периоде экзогенные, а затраты, связанные с их использованием — постоянные.
Чтобы изменить отдачу этих факторов, требуются инвестиции. В случае «качества» (производительности) ресурсов это вложения в приобретение нового оборудования, обучение или наем более квалифицированных работников. В случае улучшения «плодородия» это ирригация, внесение удобрений, инвестиции в селекцию и получение новых видов растений или пород скота (или инвестиции в геологоразведку для последующей добычи полезных ископаемых для ситуации «горной ренты»). В случае «пространства» необходимо строить дороги, каналы, мосты, аэропорты. Такое включение категории пространства в анализ ничего не меняет в методологии исследования.
Второе направление в классическом подходе связано с анализом международной торговли. Если условия, при которых работает локальный рынок, все же можно — хотя и с большой натяжкой — представить как условия национального рынка, то обмен между государствами происходит по-другому.
При анализе локального рынка как замкнутой системы цены на товары и ресурсы регулируются издержками на их производство — это одна из формулировок равновесия по Вальрасу. Каждый из участников обмена в замкнутом экономическом пространстве ничего не может купить, не предложив сначала свой товар на продажу. Превышение цены над издержками означает превышение спроса над предложением, другими словами, дефицит товара. Последний ликвидируется в результате перетока капитала и других ресурсов — такие дефициты или избытки предложения рассматриваются как временные.
В силу необходимости принимать в расчет переток капитала и рабочей силы понятие локального рынка смыкается с понятием рынка национального. Последний, строго говоря, уже не удовлетворяет условиям полноты информации, отсутствия оппортунизма и одинаково высокой степени свободы субъектов рынка. Тем не менее классики предполагали, что конкуренция будет приводить к выравниванию цен на одинаковые товары в пределах всей страны, и только международный обмен — обмен товарами и услугами, которые пересекают границы национальных рынков, — уже не вызывает приближения цен к издержкам производства.
Теория относительных преимуществ Д. Рикардо показывает, как возникает неэквивалентный обмен для контрагентов мировой торговли. Фактически такой торговец может поменять одно и то же количество товара на еще большее количество такого же товара, пользуясь разными пропорциями обмена на замкнутых региональных рынках. Такой подход объясняет существование прибыли без привлечения категорий эксплуатации по Марксу или разницы в производительности используемого капитала в краткосрочном периоде по Маршаллу.
Для Рикардо было естественным полагать, что эластичность перемещения факторов производства между странами по отношению к потребности в этих факторах близка к нулю, в отличие от перемещения этих же факторов между городами и регионами внутри страны. Однако насколько велико в данном случае различие между «страной» и «регионом»? Экономисты, изучающие городскую и региональную экономику, используют принцип сравнительных преимуществ Рикардо для объяснения торговли между регионами и городами, неявно предполагая, что пространство национального рынка неоднородно и не может быть сведено к локальному рынку, оно представляет собой совокупность локальных рынков"⁹. Если согласиться с такой посылкой, то перенос неэквивалентного обмена, характерного для международной торговли, на уровень страны делает необходимым пересмотр многих (возможно, слишком многих) традиционных положений экономической теории. Например, это будет означать, что в условиях межрегионального обмена наличия конкуренции будет недостаточно для выравнивания цен на одинаковые товары и приближения цен к издержкам производства.
Однако акцент на совокупности локальных рынков, как продолжение классического подхода, может привести к игнорированию проблемы оптимизации размещения производительных сил и сбалансированного развития регионов в рамках страны в целом. Локальные рынки предполагают наличие границ, которые возникают внутри единого пространства национальной экономики. Этих границ нет в случае неоклассического подхода. Оптимальное размещение фирм здесь представляет собой такое их положение в пространстве, которое минимизирует транспортные издержки (при том же объеме дохода и потребления). В более широком смысле, учитывая общественный сектор и наличие городской экономики, оптимальное размещение производительных сил не только минимизирует издержки, связанные с перемещением грузов и людей, но и обеспечивает равномерную загрузку инженерной и социальной инфраструктуры, которая также «развернута в пространстве». Такое представление вполне согласуется и с предпосылками теории общественного сектора об однородности общества и получении налогоплательщиками, проживающими на разных территориях одной страны, равного количества (и относительно одинакового качества) общественных благ, производство которых осуществляется за счет бюджета. Определенное неравенство признается допустимым для территорий нового промышленного освоения — это связано с естественными причинами отставания строительства части инженерных и социальных объектов и с производством общественных благ, имеющих уникальные качества (очевидно, что производство «пионерных» НИОКР или, скажем, услуги образования таких вузов, как Кембриджский или Московский университеты, не могут быть равномерно «распределены» по территории). Старые экономические регионы в соответствии с неоклассическим подходом должны иметь схожие территориальные структуры, близкие к оптимальным, что, в свою очередь, должно обеспечивать и относительно близкие уровни реального дохода в этих регионах и городах.
Строго говоря, в рамках неоклассического подхода нет места для различий в уровне реального дохода: более высокие номинальные доходы жителей крупных городов компенсируются (в случае одинаковой производительности с жителями малых городов) более высокими ценами на неторгуемые товары и услуги (землю, жилье, коммунальные услуги и т. д.). А. Леш, развивший теорию центральных мест В. Кристаллера в своей теории экономического ландшафта и во многом заложивший основы современной теории структуры расселения, абстрагируется от границ регионов — для него существуют лишь естественные границы рыночных зон, не связанные с административными границами¹⁰. Аналогично решена проблема оптимизации размещения производительных сил в рамках теории территориально-производственных комплексов (ТПК) и экономических районов, созданная российскими специалистами по экономической географии Н. Н. Баранским и Н. Н. Колосовским.
При этом в рамках неоклассического подхода нет места регионам как хозяйствующим субъектам, а границы между районами, рыночными зонами, ТПК условны, подвижны. Конечно, это не означает, что в рамках неоклассической традиции исследователи отрицают наличие административных границ и влияние политических факторов на расселение, формирование дорожной сети, социальную инфраструктуру и размещение фирм. Однако рыночные силы здесь первичны: нарушение оптимальных схем размещения производительных сил ведет к дополнительным издержкам, радиально-кольцевая схема организации дорожного движения в городе — к пробкам и т. д. Политические факторы здесь экзогенны, в отличие от классического подхода, где они частично эндогенны (границы локального рынка совпадают и с административными границами).


Категория регионального хозрасчета практически вышла из употребления вместе с распадом СССР. Исчезло понятие «хозрасчет», которое изначально плохо сочеталось с понятием «региональный». В отличие от фирм и стран, которые относятся к закрытым системам, регионы и города — это открытые системы. В закрытых экономических системах продажи должны быть больше закупок, экспорт больше импорта — в противном случае возникает ситуация банкротства — смены собственника в фирме (и, строго говоря, угроза смены власти в стране). Открытые системы нейтральны по отношению к превышению «импорта» над «экспортом». Северные регионы, где ведется добыча природных ископаемых, всегда имеют превышение «экспорта» над «импортом»; в южных регионах, привлекательных своими курортами и мягким климатом, напротив, обратная ситуация. Но это ничего не говорит о состоянии региона, который может оказаться «богатым» или «бедным» вне зависимости от указанного сальдо. Поэтому региональный хозрасчет сейчас вспоминается в основном как вариант мягкого требования политической независимости, выдвинутого более 20 лет назад советскими прибалтийскими республиками.
В отличие от самой категории регионального хозрасчета, в отечественной экономической науке прочно закрепилась «хозрасчетная» методология анализа — рассматривать территории как «хозяйствующие субъекты», конкурирующие друг с другом. Фактически наша наука продолжает классическую традицию анализа локального рынка: в совокупности с институциональными рамками он представляет собой протогосударство. В этом качестве регионы и города могут проводить различную социальную и экономическую политику, регулировать миграцию, цены и тарифы.
Рост территориальной дифференциации, увеличение неоднородности экономического пространства будет создавать опасность превращения протогосударств в государства и угрожать целостности РФ и ее отдельных регионов. Но в рамках классического подхода, где территориальные объекты рассматриваются как хозяйствующие субъекты, именно это и надо стимулировать. При этом конкуренция между территориальными субъектами заведомо нечестна: физическое пространство неоднородно, территории — абсолютно не взаимозаменяемые ресурсы, фактически весь «территориальный маркетинг» и «привлечение инвестиций» есть не что иное, как политическая борьба, а не конкуренция в экономическом смысле (здесь нет ситуаций разных цен за одинаковые ресурсы, или разных объемов по одинаковой цене, или разного — но сопоставимого — качества за одинаковую цену, каждый регион и город уникален). Поэтому выработанные в рамках классического подхода теоретические рекомендации и их последующая реализация не приведут к существенному улучшению российского федерализма. Но существенно ухудшить — могут.
Еще хуже выглядит поиск системы налоговых стимулов для регионов и городов, которая позволила бы ускорить экономический рост, с позиций неоклассического подхода. Такая задача неразрешима и сама по себе: сейчас уже общепризнанно, что «кривая Лаффера», ставящая экономический рост в зависимость от налогового бремени, не есть истина в последней инстанции¹¹.
Но дело не только в этом. Как уже говорилось, регион (город) здесь может быть только пространственным объектом, но не субъектом (аналогично, не может быть специальных субъектов плодородия, производительности, качества ресурсов — это лишь характеристики субъектов). Другими словами, в рамках данного подхода регион, как и другие пространственные объекты, это классификационная категория и представляет собой совокупность фирм. Именно последние выступают субъектами. Если какие-то стимулы срабатывают в отношении них, то они будут действенными и в отношении «города»; если фирмы не реагируют на них, то и «регион» не изменит свое поведение. Здесь мейнстрим сталкивается с методологической дилеммой: либо города и регионы представляют собой совокупности (комплексы, кластеры) фирм, но в таком случае они нейтральны к изменениям в бюджетной политике, которые не затрагивают фирмы; либо города и регионы действительно субъекты экономической деятельности и реагируют на административные и бюджетные новации, но тогда это не совокупность фирм, а что-то качественно иное, и фирмы, расположенные в разных городах и регионах, действуют в разных социальных пространствах, и, стало быть, по-разному реагируют на одинаковые стимулы.
Из этого тупика возможны два выхода. Первый — признать неравномерность развития регионов нормой, которая и обусловлена самой иерархической структурой пространственной организации экономики. Например, В. Каганский выделяет в такой структуре столицу, провинцию, периферию и границу¹². Миграционные потоки, направленные с периферии либо на границу, либо через провинцию в столицу, играют позитивную роль в социально-экономическом развитии. Недозагруженность или перегруженность социальной и инженерной инфраструктуры — относительные понятия: дискомфорт и дороговизна в столице «выталкивают» фирмы и работников в провинцию, а доступность дешевой земли и рабочей силы делает привлекательным размещение в периферийных городах и районах фирм, выпускающих продукцию с высоким удельным весом транспортных издержек в цене. Наблюдается динамическое, подвижное «территориальное равновесие», формирующееся вокруг «опорного каркаса» расселения. Транспортные (и социальные) издержки в этом случае могут существенно отклоняться от минимальных, да и само понятие оптимальной территориальной структуры во многом теряет смысл¹³.
К этой же позиции относится и игнорирование самой проблемы неравномерности развития. Действительно, если рассматривать национальную экономику как некий единый организм, то вопрос об измерении уровня развития его отдельных частей, выполняющих разные функции, абсурден. Именно так рассматривался «единый народно-хозяйственный комплекс» в политэкономии социализма¹⁴. Однако в современных стандартных курсах по микро- и макроэкономике присутствуют соответственно отраслевые рынки и государство в целом. Отдельных территорий, которые выступали бы субъектами развития, и показателей, по которым их следовало бы сравнивать, в этом случае просто нет. Нетрудно заметить, что этот подход нейтрален по отношению к федерализму: любая действующая система территориальной демократии здесь приемлема.
Второе решение предполагает последовательную реализацию мероприятий, направленных на снижение неравномерности территориального развития и формирование более однородного общества. Последнее, однако, влечет за собой политические риски, которые в настоящее время российская элита рассматривает как неприемлемые для себя. В частности, достаточно рядовое и полностью экономически оправданное мероприятие такого рода — объединение Москвы с Московской областью, а Санкт-Петербурга с Ленинградской областью в единые субъекты Федерации — в настоящее время следует отнести к разряду социальной фантастики. А уж законопроекты, предполагающие взимать налог на недвижимость с владельцев особняков и пентхаузов по их рыночной стоимости (и не только в «богатой» Москве, но и в «бедном» Дагестане, в других «депрессивных» республиках Кавказа) — просто бред сумасшедшего. В отличие от вполне политкорректных упражнений в «региональном хозрасчете», теоретическое обоснование подобных мероприятий может стать весьма опасным для их инициаторов. Поэтому реальной альтернативы «совершенствованию федерализма» (как и в свое время — хозмеханизма), по-видимому, все же нет.

---

¹ Из доклада А. Хлопонина (тогда губернатора Красноярского края) на Госсовете 21.07.2006 г.: «В 2000 г. по объемам промышленного производства на душу населения различия между самыми благополучными и самыми неблагополучными регионами составляли 64 раза, а в 2005 г. эти различия выросли уже до 281 раза. Похожие цифры и по другим показателям. Разница в доходах региональных бюджетов на душу населения выросла за 5 лет с 50 раз до 194 раз. Объем инвестиций на душу населения — с 30 до 44 раз, уровень безработицы — с 29 до 33 раз» (http://www.regnum.ru/news/677442.html).
² Тема настолько широкая и «вечно актуальная», что выделять какие-то «основополагающие» работы и соответственно авторов нет смысла. В. Л. Глазычев, Е. В. Журавская, Г. В. Курляндская, В. С. Назаров, А. М. Лавров, И. В. Стародубровская, Л. В. Смирнягин, Л. И. Якобсон — вот далеко не полный список известных ученых, внесших свой вклад в разработку данной проблемы.
³ См.: Минрегион критикует сити-менеджерство // Эксперт. 2011. 22 июля. expert.ru/ 2011/07/22/minregion-kritikuet-siti-menedzherstvo/
⁴ Цит. по: Ходжсон Дж. Экономическая теория и институты: Манифест современной институциональной экономической теории. М.: Дело, 2003. С. 255.
⁵ Формирование кривой спроса на локальном рынке легко представить в виде шкалы объемов покупок и цен за какой-то период. Гораздо сложнее представить себе такие ряды данных, когда речь идет о взаимодействии различных социальных групп, обменивающихся товарами, ресурсами и услугами в условиях разделения труда. В последнем случае внимание акцентируется на общих институциональных условиях обмена (в противоположность, например, плану и распределению), а не на таких частностях, как цены и объемы покупок.
⁶ Мизес Л. фон. Человеческая деятельность. М.: Экономика, 2000. С. 243.
⁷ Тюнен И. фон. Изолированное государство. М.: Экономическая жизнь, 1926.
⁸ Блауг М. Экономическая мысль в ретроспективе. М.: Дело, 1994. С. 569.
⁹ См., например: О'Салливан А. Экономика города. М.: ИНФРА-М, 2007.
¹⁰ Леш А. Географическое размещение хозяйства. М.: Изд-во иностранной литературы, 1959. Рынки сбыта городов Леш представляет в виде конусов (высота конуса — объем спроса в центральной точке, площадь основания конуса — зона сбыта, по мере удаления от центра спрос снижается). Проекция конуса — правильный шестиугольник, границы каждого шестиугольника представляют собой зоны влияния городов и формируют транспортную сеть. Когда городское население составляет примерно 30%, города располагаются в узлах правильной шестиугольной решетки. Когда оно составляет 50 — 60%, решетка переформатируется, и города оказываются в середине ребер. Их становится существенно больше, а расстояния между ними сокращаются. Когда доля городского населения приближается к 90%, города располагаются уже внутри ячеек решетки; их становится еще больше.
¹¹ См., например: Стиглиц Дж. Ревущие девяностые. Семена развала. М.: Современная экономика и право, 2005. С. 79 — 80.
¹² Каганский В. Л. Центр — провинция — периферия — граница. Основные зоны культурного ландшафта // Культурный ландшафт: вопросы теории и методологии исследования. М., Смоленск: Изд-во СГУ, 1998. См. также: old.russ.rU/culture/20041026_kag.ht3ml#1.
¹³ Территориальная структура в таком случае всегда оптимальна (или стремится к оптимуму), так как размещение фирм и расселение людей в пространстве происходят с целью минимизации транспортных и социальных издержек.
¹⁴ Что не помешало прибалтийским республикам выделиться в отдельные государства и, в частности, установить такие тарифы за перевалку российских грузов в своих портах, что строительство Балтийской трубопроводной системы и терминалов в Усть-Луге стало выгодным.