Социальная политика стран Евросоюза: идеальные устремления и реальные вызовы

Начавшийся в 2008-2009 гг. кризис, вялотекущий, но грозящий в любой момент перейти в стадию обострения, как и любой другой экономический кризис, имеет социальное измерение. Поэтому особенно важно проанализировать, какие изменения он внес в социальную политику европейских стран, различаются ли антикризисные меры в ведущих странах и странах-аутсайдерах, а также проследить отклик населения на действия власти, оценить уровни социальной напряженности, эффективность принимаемых решений и их текущие и отдаленные последствия не только в социальной и экономической, но и в политической сферах.

Первые ростки европейской социальной модели (ЕСМ) возникли на руинах Второй мировой войны, когда и победителям, и побежденным было необходимо спасать выжившее население, реанимировать экономику и пытаться налаживать будущие взаимоотношения на общем пространстве, вырабатывая новые критерии партнерства и отказываясь от агрессии в пользу гуманизма.

Социальная и экономическая стабильность, единый внутренний рынок и рынок труда, наднациональные институты управления, единый экономический и валютный союзы, единое пространство без границ, зона евро, европейское гражданство, чувство социальной защищенности - все эти впечатляющие завоевания объединенной Европы в течение полувека демонстрировали возможность устойчивого функционирования. При этом экономический рост не сопровождался ни сильными финансовыми катаклизмами, ни такими критическими выбросами социальной напряженности, которые могли бы иметь фатальные последствия.

Создание единого экономического, валютного и географического пространства, по существу, служило лишь этапом на пути к единому социальному пространству как к стратегической цели европейской интеграции. В этом направлении уже сделаны определенные шаги в виде создания специальных наднациональных институтов для выработки единых для всего сообщества решений по таким вопросам, как массовая миграция, профессиональное обучение, здравоохранение, экология [1]. Платформой для осуществления этих проектов должно выступать единое информационное пространство Европейского Союза.

Европейская стратегия развития изначально включала, пожалуй, всего два основных компонента: экономический рост и социальную сплоченность на основе справедливого распределения общественного богатства. На последующих этапах европейская социальная модель была дополнена требованиями охраны окружающей среды, формирования нового самосознания у граждан объединенной Европы и защиты их человеческого достоинства. Общие фундаментальные ценности европейской социальной модели сформулировал Комиссар Еврокомиссии по вопросам занятости, социальной политики и равным возможностям В. Шпидла: «Приверженность демократии, отказ от любых форм дискриминации, всеобщий доступ к образованию, высококачественное и общедоступное здравоохранение, гендерное равенство, солидарность и справедливость, признание роли социальных партнеров и социального диалога» (цитируется по [2] со ссылкой на [3]). Эти базовые ценности должны разделяться всеми государствами Евросоюза независимо от национальных особенностей их социальных моделей.

Это и другие существующие определения, сформулированные на уровне идеальных устремлений, достаточно расплывчаты, поскольку не подкреплены транснациональными финансовыми и законодательными регуляторами. Необходимость преодоления такой ситуации порождает центростремительную тенденцию к созданию наднациональных институтов и аккумулированию финансовых ресурсов социальной сферы по аналогии с экономическими органами Евросоюза. Пока каждая страна, помимо общих установок и рекомендаций, руководствуется собственными правилами устройства социальной сферы, исходя в первую очередь из собственных бюджетных возможностей.

В острой фазе кризиса (2008-2009 гг.) рост государственных выплат на социальные нужды значительно опережал динамику поступлений социальных налогов и сборов (рис. 1)¹. В 2010 г. и тот, и другой показатели начали снижаться (причем выплаты в большей степени), затем страны Евросоюза вновь были вынуждены усилить государственную поддержку социальной сферы. И если в среднем по ЕС социальные налоги возросли за 2001-2012 гг. всего на 0,2 проц. п. (с 13,8% до 14% ВВП), то социальные выплаты увеличились на 1,5 проц. п. (с 15,4 до 16,9% ВВП)² и в течение всего периода поступление средств на социальные нужды значительно отставало от выплат, т. е. происходило масштабное перераспределение государственных финансов в пользу социальных расходов.

В кризисном 2009 г. в 16-ти странах ЕС расходы государственных (консолидированных) бюджетов на социальные пособия и выплаты превышали 40% общей суммы расходов, в том числе в Германии они составляли 56,1%, в Люксембурге - 51,2%. В остальных странах эта статья расходов превышала 30%.

Можно подробно анализировать причины ухудшения экономического положения европейских стран, но если Греция в 2012 г. собирала на социальные нужды средства в размере 13,7% ВВП при затратах на эти цели 20% ВВП, а Португалия аккумулировала 11,6%, расходуя 18% ВВП, финансовый «навес» социальной сферы над экономикой отрицать не приходится.

Высокая стоимость систем социальной защиты снижает конкурентоспособность национальных экономик, что подтверждается также примером Ирландии, экономика которой существенно пострадала во время кризиса.

При всей тяжести нагрузки социальной сферы на экономику страны Евросоюза придерживаются установки, что каждый житель объединенной Европы должен иметь доход, позволяющий ему вести достойный образ жизни, для этого в бюджете каждой страны предусматриваются социальные гарантии. Общая сумма расходов на социальную защиту в странах Евросоюза в 2010 г. составляла 29,4% ВВП (пик -29,6% приходился на кризисный 2009 г.), колеблясь от 17,8% в Латвии до 33,8% во Франции. В среднем на душу населения приходилось 6258,5 евро, при этом Люксембург тратил на социальную защиту 14624,1 евро/душу, Дания - 11850,9 евро/душу, а Румыния и Болгария - 333,1 и 568,1 соответственно.

Свыше 96% этих расходов использовалось непосредственно на социальные выплаты. В среднеевропейской структуре расходов на социальную защиту первенство принадлежало пособиям по старости - 39,12%, за ними следовали пособия по болезни и на медицинскую помощь - 29,44%³, семейные и детские пособия - 8%, по инвалидности - 7,96%; пособия по безработице в среднем по ЕС составляли 6%. Средние цифры, как, впрочем, почти всегда, скрывали существенные структурные различия. Так, в Италии, Латвии и Польше пособия по старости «съедали» свыше 50% общих расходов на социальную защиту.

Что касается фондов социального обеспечения, то соотношение динамики взносов и выплат по сравнению с государственной поддержкой социальной сферы носит прямо противоположный характер (рис. 2): выплаты значительно меньше поступлений, хотя в период кризиса росли, как и государственные, быстрее, чем взносы.

С 2010 г. сборы в фонды социального обеспечения начинают увеличиваться, тогда как выплаты в отличие от растущих государственных (см. рис. 1.) продолжают сокращаться. При этом величина суммы взносов в фонды социального обеспечения в 2012 г. колебалась от 2,9% ВВП в Швеции до 16,7% - во Франции, а объем выплат по отношению к ВВП находился в пределах от 0,9% в Эстонии до 19,5% в Италии. В этом и проявляются принципиальные особенности различных типов социальных моделей: в самом общем случае различают страховую и налоговую (с некоторыми модификациями).

Качественные различия и количественный разброс всех параметров систем социальной защиты как раз и отражают национальные особенности европейской модели. Либеральную модель (Великобритания), корпоративную (ФРГ и Франция) и социал-демократическую (Швеция) можно условно рассматривать как варианты одной и той же ЕСМ. Различия между ними, по существу, сводятся к разной степени участия государства в социальной сфере (иначе говоря, к смещению границы между бесплатным и платным предоставлением социальных услуг и соответственно объемом тех и других) и некоторым организационным особенностям осуществления социальной политики⁴.

Несмотря на многочисленные обсуждения, согласования и поэтапную выработку рекомендаций, единое определение ЕСМ так и не сформулировано. Однако уже в благополучном 2007 г. была осознана и документально зафиксирована необходимость ее реформирования в направлении создания единого социального пространства, вплоть до образования единого правительства [8].

Наиболее удачное и сбалансированное, на наш взгляд, определение принадлежит М. Каргаловой, руководителю Центра социальных исследований Института Европы РАН: «ЕСМ - это схема развития общества, основанная на принципах уважения человеческого достоинства, социальной солидарности, социальной справедливости и социально ориентированной конкурентоспособной экономике» [2]. Впрочем, в этой цепочке приоритетов мы бы все же поставили на первое место экономику как основу всех социальных завоеваний, что однозначно подтвердил кризис, показавший ее главенство. Еще не оформленное общеевропейское социальное пространство, которое должно было стать единым «домом» для всех граждан ЕС, может начать постепенно распадаться (пока не организационно, но ментально) и возвращаться в национальные границы, которыми богатые страны мечтают отгородиться от проблем бедных, но не могут этого сделать, будучи связаны коллективными обязательствами, а бедные, получая помощь, теряют остатки суверенитета⁵. Центростремительные тенденции могут смениться центробежными, и первые признаки этого процесса пока не столь явно, но уже просматриваются.

Социальная интеграция всегда отставала и шла вслед за экономической, но во время кризиса и само экономическое единство испытывает серьезные перегрузки. Амбициозные планы ЕС по централизации социальной сферы отошли на второй план. В условиях экономической нестабильности главной задачей становится сдерживание распространения бедности и защита нижней границы потребления, поэтому ЕСМ может вынужденно «сжаться» до поддержки только наиболее уязвимых слоев общества. Солидарность подвергается серьезным испытаниям, а справедливость имеет избирательный характер.

Что касается человеческого достоинства, то сохранять его, находясь за чертой бедности, очень трудно. Между тем, по некоторым оценкам, в Европе голодают до 18 млн. чел. Впервые со времен Второй мировой войны в благополучных до сих пор Великобритании и Финляндии растут очереди за бесплатным питанием. В 2011 г. на грани бедности⁶ и за ее чертой проживали 24,2% населения ЕС (119,6 млн. чел.), что было больше, чем в предыдущем году (23,4%). Лидерами со знаком минус являлись Болгария (49% бедных), Румыния и Латвия (по 40%). В Литве было 33% бедных, во Франции и Германии - по 19,5% (причем в Германии это были, в основном, мигранты), в Австрии и Люксембурге - 17%, в Швеции и Нидерландах - 16% [9]. По данным испанского Красного Креста, в 2012 г. среди голодающих испанцев было распределено более 33 тыс. т продовольственной помощи, за которой обращались 3 млн. чел. В отдельных случаях, помимо продовольствия, Красный Крест помогал с оплатой электричества, воды и жилья. Такая помощь была оказана свыше 20 тыс. чел. [10]. Бедственное положение части европейского населения является прямым следствием потери работы как источника средств к существованию.

В любом социально ориентированном государстве политика в области занятости стоит на первом месте как основа не только экономической устойчивости, но и политического и общественного равновесия и стабильности. Концептуальные основы европейского подхода к этой проблеме в целом не содержат каких-либо принципиальных новаций и включают создание новых рабочих мест, контроль за соотношением производительности труда и заработной платы, улучшение условий труда, препятствование всякого рода дискриминации в сфере трудовых отношений, переобучение работников - и все это в рамках единого рынка труда ЕС с открытыми для перемещения рабочей силы границами и в условиях признания всеми странами национальных документов об образовании и квалификации.

На докризисном этапе развития по всем этим направлениям, безусловно, были достигнуты определенные успехи, однако практика кризисного периода продемонстрировала противоположные тенденции: рост безработицы, снижение оплаты труда, ликвидация части рабочих мест, частичное восстановление территориальных барьеров.

Уровень безработицы в новых странах - членах ЕС (12 стран, вступивших в Евросоюз после 2004 и 2007 гг.) и после вступления в него остался значительно выше, чем в странах, составляющих ядро Евросоюза (рис. 3).

Открытые границы рынка труда способствовали тому, что средний процент безработицы в зоне ЕС возрос, причем этот показатель в «старых» странах ЕС стал опережать среднюю (точка перелома как раз и приходится на 2004 г.) именно благодаря трудовой миграции недостаточно квалифицированной рабочей силы.

В 2011 г. уровень безработицы колебался от 4,2% в Австрии до 21,6% - в Испании. По данным Евростата, к концу лета 2012 г. в среднем по ЕС уровень безработицы составлял 10,5% трудоспособного населения. В Испании он превысил 25%, в Греции был почти на том же уровне, в Португалии составлял 15%, в Италии -10,5%. Самые низкие показатели безработицы отмечались в Австрии (4,5%), Нидерландах (5,1%), Люксембурге и Германии (приблизительно по 5,4%). Однако и в этих странах, как и во всей Европе, особенно остро стоит проблема безработицы среди молодежи. Процент безработных людей в возрасте 17-25 лет составляет 54% в Греции, 53% - в Испании, более 30% - в Италии, Ирландии и Португалии. В благополучных Великобритании и Франции не работают соответственно 21,7% и 23,4% молодежи. В целом по ЕС безработица среди молодого поколения достигла рекордных 22,5%, что составляет более 8 млн. чел. [11]. По данным агентства Блумберг (Bloomberg), в марте 2013 г. в целом по ЕС безработица находилась на уровне 10,9%, в зоне евро - 12,1%, что является рекордным показателем с 1995 г. Наивысший уровень безработицы по-прежнему сохранялся в Греции (27,2%), Испании (26,7%) и Португалии (17,5%).

В период 2008-2011 гг. в большинстве стран ЕС безработица носила застойный характер (табл. 1). Так, в 2011 г., по данным Всемирного банка, в семи странах более половины безработных не могли найти работу в течение года и более. Еще в десяти государствах (в том числе Бельгии и Франции) длительная безработица охватывала свыше 40% общего числа безработных.

Таблица 1

Длительная безработица в странах - членах ЕС, % общей численности безработных

Страна	2008 г.	2009 г.	2010 г.	2011 г.
Австрия	24,2	21,3	25,2	25,9
Бельгия	47,4	44,2	48,7	48,3
Болгария	51,7	43,3	46,4	56,2
Венгрия	47,6	42,6	50,6	49,1
Германия	51,8	44,9	46,9	47,6
Греция	47,5	40,8	45,0	49,6
Дания	13,5	9,5	20,2	24,4
Ирландия	27,0	28,9	48,9	58,8
Испания	17,9	23,7	36,6	41,6
Италия	45,1	44,1	48,0	51,3
Кипр	13,6	10,4	20,4	20,9
Латвия	25,7	26,7	45,0	54,6
Литва	21,0	23,2	41,4	51,9
Люксембург	32,4	23,1	29,3	28,8
Мальта	42,3	42,4	46,4	46,1
Нидерланды	33,6	24,4	27,1	33,0
Польша	29,0	25,2	25,5	31,6
Португалия	47,2	43,9	52,0	48,2
Румыния	41,3	31,6	34,9	41,9
Словакия	66,0	50,9	59,3	63,9
Словения	42,2	30,1	43,3	44,2
Великобритания	24,0	24,4	32,6	33,4
Финляндия	18,0	16,6	23,4	22,4
Франция	37,0	34,8	39,8	41,1
Чешская Республика	50,2	31,1	43,3	41,5
Швеция	11,7	12,2	15,5	15,8
Эстония	30,9	27,4	45,4	56,8

В известной степени незанятость среди не только молодежи, но и трудоспособных более старших возрастов является оборотной стороной высокого уровня государственных пособий по безработице. Экономический и социальный инфантилизм части населения европейских стран (причем, не только молодого поколения) плохо согласуется с заявленными целями создания нового гражданского общества.

Идея универсального социального контракта для граждан Европы при отсутствии обычного трудового контракта у значительной части европейцев представляется им уже не столь актуальной и привлекательной. Концептуальная гуманитарная задача вовлечения в процесс труда и интеграции в общественную жизнь инвалидов, маргиналов, подростков из неблагополучных семей и т. п. тоже отступает перед необходимостью обеспечить занятость и достойный уровень благосостояния (не допустить роста бедности) имеющимся трудовым ресурсам и по возможности повысить их качество в целях сохранения конкурентоспособности.

Вместе с тем к числу бесспорных успехов экономической и социальной политики новых членов ЕС следует отнести существенно сократившийся разрыв в доле населения, рискующего попасть за черту бедности по уровню располагаемого дохода (рис. 4), хотя во всей зоне ЕС этот показатель после периода некоторой стабилизации вновь начал расти.

В 2010 г. в странах, вступивших в Евросоюз в 2004 и 2007 гг., в зоне риска бедности находилось 17,5% населения, причем 11,7% из них устойчиво пребывали в этом положении.

В кризисный период по-новому проявилась и гендерная проблема. Обычно при этом понимается дискриминация женщин в трудовом пространстве: предпочтение мужчинам при приеме на работу, худшие условия труда, более низкий уровень оплаты⁷ и пр.

Интересно, что максимальный разрыв в уровне оплаты женского и мужского труда среди приведенных в качестве примера стран (табл. 2) оказался в Великобритании - стране старейшей европейской демократии и родине феминистского движения, а минимальный - в бывшей тоталитарной социалистической Румынии.

Таблица 2

Среднегодовая заработная плата в некоторых странах ЕС в негосударственном секторе экономики в 2010 г., евро

Страна	В целом	Мужчины	Женщины	Заработная плата женщин, % заработной платы мужчин
Болгария	4296	4829	3811	78,9
Германия	42400	44800	34900	77,9
Нидерланды	45215	47097	36277	77,0
Румыния	5891	6203	5434	87,6
Великобритания	39626	43077	30895	71,7
Финляндия	40122	42828	35192	82,2
Швеция	40008	41814	35142	84,0

При этом риск оказаться за чертой бедности у европейских женщин значительно выше, чем у мужчин (табл. 3)

Таблица 3

Распределение граждан, находящихся в зоне риска бедности, по полу, %

Показатель	2005 г.	2006 г.	2007 г.	2008 г.	2009 г.	2010 г.	2011 г.
Евросоюз (27 стран), всего
мужчины	15,6	15,7	15,7	15,5	15,4	15,6	16,1
женщины	17,0	17,2	17,3	17,4	17,1	17,0	17,6
Члены ЕС до мая 2004 г. (15 стран)
мужчины	14,8	15,0	15,1	15,2	15,2	15,4	15,8
женщины	16,5	16,8	16,9	17,2	17,0	17,0	17,6
Члены ЕС с 2004 г. или 2007 г. (12 стран)
мужчины	19,9	18,4	17,8	16,6	16,4	16,5	17,3
женщины	19,0	18,7	18,6	17,8	17,8	17,2	17,7

Все вышеперечисленное относительно положения женщин в сфере трудовых отношений справедливо в качестве общей тенденции. Однако перед лицом кризиса именно «сильный пол» оказался бессильным в попытках сохранить работу (рис. 5).

В условиях кризиса мужская занятость сокращалась более быстрыми темпами, чем занятость женщин. Более того, в успешные для экономики предкризисные годы женская занятость росла быстрее именно в силу того, что для работодателей женский труд является более выгодным по упомянутым выше причинам. Разрыв в уровне оплаты мужского и женского труда является ярким примером расхождения социальной теории и экономической практики, поскольку идет вразрез с заявленными целями Евросоюза.

В известной мере ситуация с мужской и женской занятостью в странах ЕС отражает отраслевую структуру ее распределения (табл. 4).

Таблица 4

Распределение численности работающих мужчин и женщин по видам экономической деятельности в странах - членах ЕС в 2009 г., %

Занятое население	Всего	В том числе в отраслях
		сельское и лесное хозяйство, охота, рыболовство	промы шлен ность	строи тельство	тран спорт и связь	финансовая деятельность, операции с недвижимым имуществом, аренда и предоста вление услуг	торговля, гостиницы и рестораны	образование, здраво охранение, социальные услуги	прочие услуги
Мужчины	100	5,8	23,4	13,2	10,7	10,9	16,6	7,8	11,6
Женщины	100	4,2	12,5	1,4	4,6	13,2	20,9	28,1	15,0

Как видно из приведенных данных, большая часть мужского труда приходится на наиболее пострадавшие в результате кризиса отрасли реального сектора: промышленность, строительство и транспорт. В то же время трудовая деятельность 64% женщин сосредоточена в инфраструктурных отраслях экономики, связанных непосредственно с жизнеобеспечением. Разумеется, в кризисный период и эта сфера подвергается «усекновению», но оно, по крайней мере, имеет нижний предел, нарушать который небезопасно под угрозой наступления хаоса и утраты гражданского согласия.

Если в 2000 г. количество мужчин и женщин в общей численности безработных распределялось поровну (табл. 5), то затем показатель мужской безработицы набрал более быстрые темпы (см. рис. 4) и в 2009 г. удельный вес мужчин в общей численности безработных превысил соответствующий показатель у женщин на 10 проц. п.

Число мужчин, потерявших работу в условиях кризиса, увеличивалось быстрее, чем безработных женщин.

Таблица 5

Соотношение численности безработных по полу в странах - членах ЕС, %

Показатель	2000 г.	2003 г.	2004 г.	2005 г.	2006 г.	2007 г.	2008 г.	2009 г.	2010 г.	2011 г.	2012 г.
Общая численность безработных	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100
В том числе:
мужчин	49,9	51,7	51,6	51,5	51,1	50,7	51,8	55,1	54,9	54,0	54,0
женщин	50,0	48,3	48,4	48,5	48,9	49,2	48,2	45,0	45,1	46,0	46,0

Вместе с тем данные о соотношении заработной платы мужчин и женщин (см. табл. 2) свидетельствуют о том, что причина женской бедности обусловлена не столько безработицей, сколько относительным отставанием по уровню оплаты женского труда.

Трудовая миграция из перспективного направления европейской социальной ориентации в период кризиса превратилась в острую социально-экономическую и политическую проблему. В Докладе о развитии человека за 2009 г. (ПРООН 2009) [13] человеческая мобильность рассматривается как путь к преодолению барьеров (политических, экономических, социальных, расовых, национальных, религиозных, гендерных) и как мощный ресурс развития и совершенствования глобального мироустройства. В генеральной перспективе этот постулат вполне справедлив. Жители недавно вступивших в Евросоюз стран приобретают свободу перемещения в поисках лучшей жизни, возможность выбирать место учебы и работы, пользоваться стандартами здравоохранения и социального обслуживания.

Однако в годы кризисов обывательские представления о миграции как о негативном явлении имеют под собой реальную основу. Иммигранты действительно отбирают рабочие места у коренного населения и снижают уровень заработной платы⁸, действительно создают дополнительную нагрузку на налогоплательщиков, претендуя на социальные пособия, перегружают местную сферу услуг, снижая их качество, поскольку при обострении экономической ситуации миграционные потоки приобретают ярко выраженное направление из бедных стран в относительно богатые.

Принципиальные установки ЕС в области занятости - создание единого рынка труда, увеличение его производительности и повышение качества рабочих мест, ликвидация всех видов дискриминации в сфере трудовых отношений, основанные на социальной сплоченности и социальной интеграции - в условиях экономического спада смещаются на второй план под давлением безработицы.

Поэтому включение человеческого достоинства в систему общеевропейских ценностей мотивируется не только гуманитарными представлениями о необходимости уважения прав и свобод человеческой личности, но и вполне прагматическими соображениями о роли человеческого капитала в обеспечении устойчивого экономического роста. Отсюда и проистекает повышенный интерес к образованию как к способу преумножения этого капитала. Неслучайно, одной из важнейших составляющих Индекса развития человеческого потенциала (Human Development Index) является уровень образования населения и связанные с этим государственные и частные затраты.

Образование, профессиональная подготовка и непрерывное обучение играют важную экономическую и социальную роль в системе политических установок Евросоюза. Возможность проживания, обучения и работы в других странах вносят основной вклад в межкультурное понимание, личностное развитие и полномасштабную реализацию экономического потенциала ЕС. Еврокомиссия обеспечивает стимуляцию и поддержку взаимного сотрудничества государств-членов в этой области, вкладывая средства в такие образовательные, профессиональные и воспитательные программы, как Программа непрерывного обучения.

В настоящее время существуют три специфические цели для систем образования и профессиональной подготовки: качество - повышение качества и эффективности образовательных систем; включенность - гарантии, что каждый имеет к ним доступ; международная доступность - их открытость в более широком мировом масштабе.

Эти цели применяются ко всем типам и уровням образования и профессионального обучения, включая:

• обучение преподавательских кадров;
• преподавание основных навыков как общих, так и профессиональных;
• интеграцию в инфокоммуникационные технологии;
• обучение иностранным языкам;
• руководство процессом непрерывного обучения;
• гибкость, подбор для каждого индивидуально наиболее подходящей формы обучения, чтобы сделать обучение доступным для всех;
• мобильность, т.е. возможность получать образование в любой стране ЕС
• воспитание гражданского самосознания.

Последняя задача [14] (в отличие от остальных достаточно традиционных и понятных) требует комментариев.

Идея воспитания «активного гражданина капиталистического общества» по своей амбициозности, пафосу и идеологизированности вызывает вполне отчетливые ассоциации с когда-то существовавшей установкой на формирование моральных качеств строителя светлого коммунистического будущего.

За пропагандистской риторикой обсуждения и внедрения в массовое самосознание европейцев понятия «социального качества» просматривается вынужденный переход от политики манипулирования их поведением с помощью экономического «кнута», которая практически исчерпала свои возможности, к политике социального «пряника». Это весьма выгодно, поскольку, в отличие от материального благосостояния, измеряемого вполне конкретными абсолютными и относительными количественными индикаторами, понятие «социальное качество» существует лишь на уровне дефиниций, к тому же не до конца сформулированных. В известном смысле, активизацию гражданской позиции можно рассматривать как вовлечение в экономический оборот очередного, едва ли не последнего ресурса, призванного поддержать на плаву капиталистический механизм.

В 2010 г. общие государственные затраты на образование Германии составили по ППС 120091,6 млн. евро, во Франции - 100688,8 млн. евро. В среднем в абсолютном выражении расходы на образование в странах Евросоюза возросли в 20002010 гг. на треть, в том числе, в Румынии - в 2,66 раза, на Кипре - в 2,47 раза, в Ирландии - в 2,21 раза, в Словакии - в 2 раза, что является наглядным свидетельством осознания важности образования для экономического развития и попыткой «подтягивания» ранее отстающих в этой области стран.

Основную тяжесть расходов по поддержанию уровня образовательной составляющей развития человеческого потенциала несут государственные бюджеты европейских стран. В 2009 г. в среднем государственные затраты на образование составляли 5,41% ВВП, колеблясь от 7,98% на Кипре до 4,58% - в Болгарии.

Частные расходы по отношению к государственным не превышали 10-15%., но за период 2000-2009 гг. увеличились в процентном отношении к ВВП в 1,41 раза, опережая рост государственных затрат, который составил всего 1,1 раза (рис. 6).

В среднем частные расходы на образование в странах Евросоюза не превышали в 2010 г. 0,8% ВВП, но интересны их динамика и соотношение с динамикой государственных расходов в отдельных странах. При среднем по ЕС росте за 2000-2010 гг. на 40%, в Португалии они увеличились в 5,38 раза, в Словакии и Швеции - в 4,87 раза. На Кипре в 2000 г., когда среднеевропейский показатель составлял всего 0,56%, частные расходы на образование достигали 2,62% ВВП. В 2010 г. они уменьшились до 1,61% (оставшись при этом все равно на первом месте), в то время как государственные расходы в этой стране увеличились с 5,42 до 7,92% ВВП, т.е. в 1,46 раза.

Общие годовые расходы государственных и частных образовательных учреждений в расчете на одного учащегося/студента за 2000-2009 гг. возросли на 28%, причем в 2010 г. по сравнению с 2000 г. в Словении - в 2,5 раза, на Мальте - в 2,4 раза, более чем в 2 раза - в Болгарии, на Кипре, в Латвии.

Естественно, самым затратным является образование третьей ступени. Так, если в среднем по всем трем уровням в 2009 г. государственные и частные учреждения образования тратили на одного учащегося/студента 6503,9 евро по ППС, то обучение на первой ступени обходилось в 5383,2 евро, второй ступени - в 6643,0 евро, а на третьей расходовалось 9243,7 евро, причем в Швеции обучение одного студента стоило в 2,3 раза дороже, чем в среднем, и в 4 раза дороже, чем в Болгарии (15067,7 и 3762,7 евро соответственно).

За счет более быстрого роста удельных расходов на образование в ранее отстававших в этой области странах происходит постепенное сближение образовательных стандартов, которое фактически закрепляет признание национальных документов об образовании на всей территории Евросоюза.

Развитие и преумножение потенциальных возможностей человека и превращение человеческого капитала в одну из главных движущих сил экономического роста ставит во главу угла задачу совершенствования системы образования (в частности, его высшей ступени), повышения территориальной мобильности студентов.

Болонский процесс⁹ инициировал внедрение общеевропейского формата образования и взаимосвязанной системы оценки его качества (что представляется в принципе весьма проблематичным, учитывая приведенные выше данные о различиях удельных затрат в отдельных странах ЕС). Этому направлению противостоит передача функций по управлению образованием «на места», т.е. территориальным органам управления, и усиливающаяся автономизация образовательных учреждений, в особенности крупных университетов. Рассредоточение источников финансирования вступает в противоречие с необходимостью движения в сторону единых образовательных стандартов, которое, напротив, требует централизации финансовых ресурсов.

В условиях кризиса ярко проявились две взаимоисключающие тенденции: с одной стороны, повышение качества образования признается одним из факторов, способствующих выходу из кризиса и обеспечивающих успех посткризисного развития. С другой - сам кризис вынуждает сократить число рабочих мест в сфере образования, закрыть отдельные учреждения, свернуть обучение и научные исследования по некоторым специальностям, реорганизовать, укрупнять и объединять высшие учебные заведения с целью снижения административных расходов, более строго дифференцировать оценку их деятельности по уровню эффективности, что соответственно влияет на объемы финансирования (табл. 6). Безусловно, часть этих преобразований будет иметь положительный результат, но их первопричиной все равно останется необходимость жесткой бюджетной экономии.

Таблица 6

Меры антикризисного регулирования системы высшего образования в некоторых странах ЕС

Механизм регулирования	Страна
Организационный Сокращение числа высших учебных заведений	Франция
Слияние и перепрофилирование вузов	Франция
Сокращение численности преподавательских кадров	Италия, Испания, Франция
Финансовый
Сокращение бюджетного финансирования	Великобритания, Италия, Испания
Введение полной или частичной оплаты обучения	Германия (в ряде земель)
Повышение платы за обучение	Великобритания

Источник: [15].

В результате большой аналитической работы эксперты разделили европейские страны на несколько групп в зависимости от степени урезания финансирования государственного высшего образования. Наиболее пострадавшими, по их оценкам, стали Италия и Великобритания. Испания в докризисный период планировала осуществить перевод системы образования на использование информационных технологий. Предполагалось обеспечить каждого учащегося переносным ПК, а каждый класс и студенческую аудиторию - беспроводным доступом к Интернету. Однако под воздействием кризиса испанское правительство отказалось от ранее намеченного увеличения бюджетного финансирования сферы образования. Сокращение педагогических кадров, часов преподавания отдельных предметов, часов работы или полная ликвидация вспомогательных служб (библиотек, лабораторий), слияние на основе закрытия целых научных направлений стали обычной практикой кризисного периода и последовавшей за ним рецессии.

Так, в Италии финансирование системы образования урезано на 20%, что поставило на грань банкротства 25 национальных университетов. В Великобритании, чтобы снизить дефицит государственного бюджета, но поддержать бюджеты вузов, максимальный размер оплаты университетского обучения был повышен с 3,2 тыс. ф. ст до 9 тыс. в год, или почти в три раза. В Германии до 2006 г. существовал равный бесплатный доступ к высококачественному образованию высшей ступени не только для граждан, но и для иностранцев. В настоящее время некоторые земли ввели плату за обучение, которая колеблется от 500 до 2500 евро за семестр, причем до 10% университетских бюджетов складываются из студенческих взносов [15].

С одной стороны, рынок труда постоянно предъявляет все возрастающие требования к уровню образования и квалификации рабочей силы, что ведет к повышению ее стоимости. Теоретически престижное образование повышает шансы выпускника получить достойную и высокооплачиваемую работу. С другой стороны, сжимающийся под воздействием ухудшения общей экономической ситуации¹⁰ по требительский рынок требует использования дешевой рабочей силы для снижения стоимости товаров и услуг. В условиях кризиса для поддержания минимальных стандартов жизнеобеспечения также растет спрос на неквалифицированный дешевый труд. Это девальвирует престиж образования и как перманентной жизненной ценности, и как капиталовложения в обеспеченное будущее.

Сокращение государственных расходов на социальную сферу по всем направлениям вызывает недовольство жителей Евросоюза действиями своих правительств. В развитых демократиях, свободных от религиозного фанатизма и идеологического давления, выборы, по сути, представляют собой сделку между обществом и властью. Граждане соглашаются содержать выбранную ими власть в обмен на предоставляемые государством услуги по поддержанию общественной и личной безопасности и обеспечению основной массе населения определенного жизненного стандарта¹¹. Он включает набор таких условий жизни, как жилище, инфраструктура и экология, а также все виды доходов (предпринимательский доход, заработная плата, пенсии, пособия) и потребления и согласованный перечень гражданских свобод.

Кризис и рецессия привели к тому, что своего рода коллективный договор между тремя сторонами политического, экономического и социального треугольника (работниками, работодателями и государством) был нарушен (как национальными правительствами, так и наднациональными органами финансового регулирования), и равновесие было потеряно. Роль гражданского общества в переговорном процессе в качестве четвертой стороны весьма ограничена, поскольку оно не располагает материальными рычагами воздействия на его участников, и поэтому эта роль сводится к функции наблюдателя и контролера, способствующей (в лице профсоюзов и прочих общественных организаций и движений) сторонам сформулировать свои запросы друг к другу. На самом деле реальными «фондодержателями» являются только две стороны: бизнес и государство, которые, договариваясь между собой, определяют экономический и социальный климат. Причем государство как законодатель все-таки оказывается «главнее», и именно к нему в конечном счете (и вполне обоснованно) предъявляются все претензии других участников трехстороннего соглашения, и именно оно отвечает на вызовы и несет всю полноту ответственности за последствия принятых решений.

В спокойные и успешные периоды экономического развития гражданское общество, даже будучи самоидентичным, организационно оформленным и структурированным, обладает правом лишь совещательного голоса, вырабатывая рекомендации для других сторон. Однако по мере накопления «критической массы» гражданский наказ легко перерастает в гражданское неповиновение, расшатывая политическую систему.

Еще летом 2012 г. в обращении Президента и Генерального секретаря Европейской конфедерации профсоюзов к Совету Европы [16] высказывались опасения, что антикризисная политика жесткой бюджетной экономии, направленная на сокращение государственных расходов и снижение социальной защиты населения, может поставить под угрозу само существование ЕСМ и подорвать принцип социальной сплоченности как основы устойчивого экономического развития.

Казалось бы, уже достигнутая или ожидаемая социальная сплоченность между богатыми и бедными внутри европейских стран, а также между союзными государствами с разным уровнем экономического развития под воздействием кризиса дала трещину. Экономические и социальные требования стали первым шагом на пути политического радикализма и сепаратизма как внутри некоторых стран, так и в масштабах Евросоюза.

Испанская провинция Каталония стремится к независимости, в Шотландии набирают вес политические силы, выступающие за отделение от Соединенного Королевства (референдум состоится в конце 2014 г.). Одной из самых преуспевающих и в экономическом, и в социальном отношении территорий Западной Европы является говорящая по-голландски Фландрия, которая обеспечивает благополучие всей Бельгии и входящей в ее состав франкоязычной Валлонии. Последняя, по мнению голландцев, живет на социальные пособия и не желает трудиться, что вызывает у них недовольство и желание отделиться от соседа-иждивенца. Парадокс состоит в том, что столица не только Бельгии, но и всей объединенной Европы (Брюссель) находится именно в Вал-лонии и может в таком случае остаться за пределами ЕС. Греция и Кипр одно время опасно балансировали на грани выхода из зоны евро, поскольку привязка к единой валюте серьезно ограничивает возможности денежного маневра для поддержания национальных экономик, как например девальвации.

В целом, несмотря на все усилия по «капиталистическому гражданскому воспитанию» во время кризиса и в посткризисный период «социально ответственные и экономически самодостаточные» граждане европейских стран вышли на демонстрации и митинги протеста с требованиями к правительствам решить их жизненные проблемы, а активность выразилась в уличных беспорядках и всплесках насилия.

В протестном движении в странах ЕС сформировались три основных направления. Первое (наиболее масштабное по количеству участников), естественно, экономическое, когда отдельные слои населения, представители отельных профессий или объединенные массы трудящихся выступают против конкретных мер экономической политики. Второе - религиозно-этническое - наиболее опасное, поскольку все больше и больше приобретает экстремистский характер и сеет межнациональную рознь, также имея в своей основе экономическую составляющую. И наконец, третье можно условно охарактеризовать как морально-этическое. Поводы к нему не имеют материального измерения, тем не менее, оно вносит в гражданское общество раскол, в корне подрывая такие основополагающие принципы ЕСМ, как приверженность единым ценностям, сплоченность и солидарность.

Экономическая составляющая протестного движения, естественно, инициируется и активизируется конкретными политическими и экономическими мерами, но общим трендом является недовольство населения снижением социальных расходов и переводом части бесплатных услуг в разряд платных. Население европейских стран требует увеличения государственных расходов на социальные нужды, в то время как правительства настаивают на их сокращении. Вместе с тем пусковым механизмом выхода из кризиса является рост внутреннего спроса, который невозможен без увеличения доходов населения и как потребителя, и как производителя.

Привыкшие к высокому уровню жизни и к высокому уровню социальных расходов европейцы болезненно реагируют на ухудшение своего материального положения.

Так, 14 ноября 2012 г., в «День действий» всеобщие забастовки, организованные Европейской конфедерацией профсоюзов (CES), состоялись в Греции, Испании, Италии и Португалии; в Бельгии бастовали железнодорожники и другие работники транспорта, массовые демонстрации протеста прошли во Франции, Германии, Австрии, Дании, Нидерландах.

Демонстранты выступали против сокращения государственных расходов и повышения налогов, сокращения рабочих мест, зарплат и пенсий, т. е. против мер антикризисного регулирования, направленных на спасение экономики за счет тех, кто ее содержит. В конце апреля 2013 г., когда были обнародованы данные об уровне безработицы в Испании, который превысил 6 млн. чел. (это самый высокий показатель за последние 40 лет) и намерениях государства о дальнейшем сокращении бюджетных расходов, в Мадриде несколько тысяч протестующих собрались перед зданием Парламента с требованием отставки правительства. Акция переросла в массовые беспорядки с применением насилия.

Историко-культурные, этнические и религиозные различия, замедляющие адаптацию и ассимиляцию мигрантов даже в периоды успешного экономического развития, в моменты кризисов, естественно, усугубляются, создавая дополнительное давление и на политическую систему, и на экономическую конъюнктуру как в странах выезда, так и в странах въезда. Мерами ответного реагирования принимающих сторон становятся ужесточение режима въезда, сокращение миграционных квот и разрешений на работу, попустительство нарушению трудовых и социальных прав мигрантов.

Ухудшение экономического климата приводит к тому, что окружность из золотых звезд на фоне цвета голубого безоблачного неба - эмблема Евросоюза - трансформируется в свастику на плакатах европейцев, протестующих против жестких мер бюджетной экономии, которые Германия как основной донор ЕС навязывает партнерам. В самой Германии политика толерантности по отношению к иммигрантам сменяется оформлением набирающей очки политической партии профашистского толка.

Весной 2013 г. в Мюнхене начался судебный процесс над членами неонацистской группировки, которая в течение одиннадцати (!) лет, наряду с прочими противоправными действиями, совершала убийства на этнической почве, чтобы «освободить Германию от иммигрантов». В то же время министерства внутренних дел ряда германских земель выступили с совместной инициативой о принудительной ускоренной и упрощенной (без санкции прокуратуры) депортации проповедников радикального исламизма. Однако эта задача в принципе трудновыполнима, поскольку большинство исповедующих и проповедующих радикальную ветвь мусульманской религии давно являются гражданами ФРГ, иногда во втором поколении.

Между тем опросы общественного мнения показали, что 57% жителей ощущают угрозу своей безопасности со стороны исламского фундаментализма, хотя оставшиеся поборники толерантности призывают продолжать усилия по ассимиляции и не распространять религиозную и этническую неприязнь на всех мусульман. Однако факты с очевидностью свидетельствуют, что и в других странах ЕС в деле строительства единого мультикультурного общества не наблюдается серьезных успехов.

Так, в столице Великобритании существует несколько районов компактного проживания мусульманского населения, где действуют шариатские суды, а улицы патрулируют шариатские патрули, избивающие прохожих, чей внешний вид не соответствует их религиозным требованиям. Более того, на государственные органы Великобритании оказывается давление со стороны мусульманских лидеров с требованием внедрить шариатское правосудие в общую судебную систему. В Лондоне средь бела дня исламские экстремисты демонстративно на глазах прохожих зверски убили британского военнослужащего из мести за войну в Афганистане, после чего напали на полицейских, в ответ во многих графствах вспыхнули ответные акции народного гнева, вплоть до попыток поджога мусульманских мечетей.

В иммигрантских пригородах столицы государства всеобщего благоденствия Швеции - Стокгольме - в мае 2013 г. прокатилась волна насилия. (В Швеции отмечается самая высокая доля некоренного населения среди стран ЕС - 15%). На улицах горели автомобили, громились магазины, школы, детские сады, полицейские участки, происходили стычки с полицейскими и пожарными. Затем беспорядки распространились на другие шведские города.

В свете этих и многих других аналогичных событий аналитики возвещают конец эпохи толерантности и провал политики мультикультурного развития. Впрочем, надо принимать во внимание, что приток мусульманских иммигрантов в Европу был инициирован самими европейски странами, нуждавшимися в дешевой рабочей силе. И лишь впоследствии, задним числом, стали предприниматься попытки «встроить» этнические меньшинства (которые в будущем рискуют по численности превзойти коренное население) в западную цивилизацию. Но для того, чтобы эти попытки увенчались успехом, требуется двухстороннее движение. Однако мусульманские общины не стремятся к ассимиляции, противопоставляя свои религиозные догмы демократическим ценностям западного общества. В результате этого они постепенно все больше превращаются в добровольно организовавшиеся гетто, чему весьма способствует не только разница менталитетов, но и различия в уровне благосостояния, значительно углубившиеся во время кризиса.

Что касается торжества терпимости к отклонениям от нормы над традиционными моральными и семейными ценностями, то оно является, на наш взгляд, не лучшей обстановкой для созидания общества социальной сплоченности, разделяющего единые взгляды и чувство солидарности в стремлении к коллективным целям. Самоутверждение меньшинств путем навязывания и пропаганды своих взглядов большинству почему-то считается признаком демократии, хотя, казалось бы, должно быть наоборот.

Напротив, опыт установления формального, а на деле демонстративного равноправия вызывает в обществе глубокий раскол, примером которого служит Франции, легализовавшая однополые браки и узаконившая возможность усыновления детей такими парами. В ответ в Париже и других городах прошли массовые демонстрации протеста, собравшие до миллиона человек, которые закончились насилием и разгоном демонстрантов слезоточивым газом.

Равновесие в экономической, социальной и политической сферах, достигаемое в периоды успешного функционирования национальных экономик за счет взаимодействия экономического развития и социальной солидарности, во время кризиса, когда рост сменяется спадом, и требуется не формальное, а реальное проявление солидарности, т. е. усиление перераспределения, естественно, нарушается.

Конкурентоспособность Евросоюза как единого целого и как одного из полюсов мировой экономики, основанная на конкуренции внутри национальных экономик входящих в него стран, рискует уступить место конкуренции между странами - членами ЕС, которая может ослабить позиции объединенной Европы в глобальном мире.

Парадокс состоит в том, что для поддержания на плаву капиталистической европейской экономики потребовались вполне коммунистические приемы в виде экспроприации частной собственности (Кипр - конфискация части банковских вкладов как первый подобный опыт) и нарушения священного принципа приватности (Люксембург, а затем Австрия - раскрытие банковских счетов как ликвидация последнего оплота тайны вкладов, что ставит под угрозу само существование оффшорных зон). На наш взгляд, и та, и другая мера плохо укладывается в русло демократического развития.

Идеалистические устремления к построению федеративного государства (Соединенных Штатов Европы) в масштабах целого континента, базирующегося на принципах экономической и социальной коммуны (несмотря на капиталистическую платформу), на фоне нестабильной экономической ситуации могут в ближайшем будущем смениться вынужденными мерами, направленными на выживание национальных экономик. В период кризиса многим европейским странам пришлось не только отказаться от дальнейшего продвижения в направлении строительства совершенного социального общества, но и расстаться с некоторыми уже осуществленными на этом пути завоеваниями.

Реалии функционирования европейской экономики в условиях последовавшей за кризисом рецессии вплотную подвели страны ЕС к вероятности непростого выбора между стратегией «социального качества» и минимальными стандартами благосостояния.

---

¹ Рисунки построены по данным источника [4].

² Здесь и далее статистические данные приводятся по источнику [4].

³ Подробнее об изменениях в системах пенсионного обеспечения и здравоохранения в странах ЕС в период кризиса см. в работе [5].

⁴ Существует также классификация ЕСМ по географическому принципу: северная, англо-саксонская, континентальная и средиземноморская модели. Подробнее об этом см., например, в [6, 7].

⁵ С его утратой они (относительно бедные страны) были готовы согласиться, рассчитывая при этом подняться хотя бы до среднего уровня, но не опускаться еще ниже.

⁶ «Европейская бедность» не имеет ни точного определения, ни единого количественного выражения в силу высокой дифференциации экономических показателей стран — членов ЕС. Агентство Евростат («Eurostat») оценивает три параметра: уровень реального дохода, возможность семьи на свои средства приобретать минимальный набор благ и услуг по ценам места проживания и доступ к рынку труда.

⁷ Эта проблема находит проявление и в России. Так, например, в октябре 2011 г. заработная плата женщин составляла всего 64% заработной платы мужчин, при этом удельный вес женщин в общей численности занятых равнялся 59,2%> [12].

⁸ В 12- ти странах, присоединившихся к ЕС в 2004 и 2007 гг., стоимость рабочей силы была в разы ниже как до, так и после вступления в ЕС (так, в 2011 г. почасовая стоимость рабочей силы с учетом расходов работодателей на социальную защиту составляла 3,5 и 4,2 евро в Болгарии и Румынии соответственно по сравнению с 39,3 и 39,1 евро в Бельгии и Швеции, а уровень безработицы был выше (см. рис. 4), чем в странах, образующих «костяк» объединенной Европы.

⁹ В июне 1999 г. в г. Болонья (Италия) на конференции, в которой приняли участие министры образования 29 европейских стран, была принята декларация «Зона европейского высшего образования». Она официально положила начало созданию единого образовательного пространства Европы на основе синхронизации национальных образовательных систем. Болонский процесс не ограничивается рамками ЕС: в 2011 г. в нем участвовали 49 стран Европы, в том числе и присоединившаяся в 2003 г. Россия.

¹⁰ В марте 2013 г. Еврокомиссия снизила прогноз по темпам экономического роста на 2013-2014 гг. и повысила — по росту государственного долга.

¹¹ В отличие от этого в России под государственными услугами понимается выдача справок, разрешений и согласований, пусть даже и предоставляемых в электронном виде.

---

Литература

1. КаргаловаМ. Европейская социальная модель: содержание и перспективы. http://www.Lawvinrussia.ru

2. Каргалова М. Европейская социальная модель. http:// rudocs. exdat.com

3. VI. Spidla. Some Reflections on the European Social Europe // Social Europe.

4. Евростат. База данных. epp.eurostat.ec.europa.eu

5. Айзинова И.М. Европейская социальная политика в период кризиса (обзор систем пенсионного обеспечения и здравоохранения в странах ЕС). Научные труды ИНП РАН. М.: МАКС Пресс, 2013.

6. Sapir A. Globalization and the Reform of European Social Models (Background document for the presentation at ECOFIN informal Meeting in Manchester, 9 Sept. 2005. http//www.bruegel.org

7. http//www.asotiatia.zamolxe.ro.

8. European Group of Sarch. European Social Model ESM — Project. «For a Reform of the ESM. Proposals Platform», Rome, 1 August 2007.

9. http://oko-planet.su.

10. http://expert.ru. 14.03. 2013.

11. http://www.pravda.ru. 28.09.2013.

12. Женщины и мужчины России, Росстат, 2012.

13. Development Program of UN (UNDP) Доклад о развитии человека 2009. Преодоление барьеров: человеческая мобильность и развитие (ПРООН). http://www.un.org/ru/development

14. Григорьева Н.С. «Активное гражданство»: стратегия и механизм современной европейской социальной политики. http://www.socpolitika.ru.

15. http://www.budjetrf.ru.

16. http://www/fpsu.org.ua.