Прозрачность, подотчетность и доверие в обществе

Волкова О.Н.
к. ф.-м. н., проф., НИУ ВШЭ

Термины «прозрачность» (transparency) и «подотчетность» (accountability) используются применительно не только к политике и финансам, но и к образованию, государственным закупкам и даже церкви. Управленческие системы, характеризующиеся прозрачностью и подотчетностью, рассматриваются как бесспорно эффективные и достойные подражания. Однако так ли это?

Что такое прозрачность и подотчетность?

Прозрачность (или транспарентность) означает доступность структуры объекта, его внутренних связей и некоторых свойств для наблюдения извне. Информационная прозрачность обладает многими достоинствами. Она снижает риски в экономической, политической и социальной сферах. Например, сведения о доходах чиновников публикуются с целью уменьшить коррупцию, информация о загрязнениях окружающей среды, о стандартах гигиены и составе пищевых продуктов — с целью уменьшить риски для здоровья граждан, а финансовая отчетность компаний — риски для инвесторов.

Подотчетность тесно связана с понятием прозрачности. Исследователи рассматривают прозрачность как форму (Butler, 2005), механизм обеспечения (Roberts, 2009. Р. 957) или необходимое условие¹ подотчетности, которая, в свою очередь, понимается как возможность призвать объект к отчету или представить объект в виде отчета. Изначально подотчетность означала простую ответственность в форме отчетности о качественных характеристиках объекта, а в последние годы все чаще — представление информации в количественных показателях. Важную роль играют визуальные формы числовой информации — графики и таблицы. Мы будем рассматривать подотчетность с позиций конструктивизма — как свойство объекта взаимодействовать с внешней средой и изменяться под действием отклика из нее.

Как выглядит контроль?

Сложилось убеждение, что прозрачности достаточно для обеспечения подотчетности и контроля. Однако всегда ли технологии прозрачности эффективны? Подотчетность чего они обеспечивают — процесса принятия решений, процесса реализации принятых решений или результата? Для ответов на эти вопросы следует выделить две особенности прозрачности и подотчетности — объективизацию реальности в «картинке» и квантификацию.

Объективизация реальности в «картинке». Процесс формирования «картинки» (отчета о деятельности и пр.) — это не описание и не отражение объекта; на практике это порождает «виртуальную» реальность, которая влияет на акторов. «Меняется их мышление, появляются новые стимулы, и ранее незначимое становится важным для них» (Power, 1997. Р. 98). Появляется желание соответствовать установленным эталонам и представить «картинку», которая получит высокую оценку. «Картинка» рассматривается как более важный информационный объект, чем реальная эффективность. Требования прозрачности тем самым меняют характер того, что они должны отражать — реальность. Подотчетность превращается в замалчивание недостатков, а управление посредством показателей трансформируется в управление самими показателями.

Квантификация. Подотчетность все больше связана с квантификацией социальных феноменов и практик.

Доверие к числам зависит от положения тех, кто их считает: числа выглядят надежнее, если исходят от руководителей и лидеров (Espeland, Stevens, 2008. P. 422). Но есть и обратная зависимость: к институтам и акторам доверия больше, если они сами производят и используют числа. По мере развития институциональной среды растет потребность в стандартизации и квантификации информационного обмена. Даже в государственном управлении, где значительная часть информации носит нефинансовый и неколичественный характер, к началу 2000-х годов широкое распространение получили практики квантификации: бюджетирование, ориентированное на результат; оценки социального эффекта; рейтинги регионов и социально-экономических программ и др. (см., например: Carnegie, West, 2005; Афанасьев, Кривогов, 2007).

Квантификация — это уже не только числа в табличной и графической форме, но и бывшие когда-то неколичественными методы, например аудит, в ходе которого определяется, соответствует ли объект заранее заданному набору качеств или нет. Наделение качеств количественными характеристиками и ранжирование объектов согласно им означают формирование новых отношений между измеряемыми объектами и внешним миром². Такого рода отношения позволяют управлять объектом на расстоянии.

В крупных институциональных структурах руководители на верхних ступенях иерархии получают представление о происходящем несколькими уровнями ниже только на основе содержащейся в документах информации. Эти данные вторичны по отношению к реальности; желание хорошо выглядеть перед руководителем приводит к тому, что «прозрачность как форма подотчетности начинает вести собственное существование, не связанное с фактами, которые, как предполагается, она должна раскрывать» (Roberts, 2009. Р. 964).

Помимо оценки всё и вся через количественный образ и сопоставление с эталоном существует другая тенденция — процедуры контроля и аудита проникают в управленческую деятельность самих акторов. Традиционный контроль качества и результатов, подразумевающий проверку финансовых и технических показателей (затрат, объемов и др.), все чаще замещается административным контролем систем управления качеством и представления результата — наличия сертификатов соответствия, утвержденных нормативов и внутренних регламентов. Целью аудита все более явно становится «контроль контроля».

Вне зависимости от благих целей прозрачности и подотчетности они «часто поощряют необъективность, лицемерие и половинчатость в принятии решений» (O'Neill, 2002. Р 73). Если важным становится отчет «по правилам», а не достижение результата, то правила подавляют профессиональные оценки и видоизменяют профессиональные практики. Так, основной целью профессиональных бухгалтерских фирм в конце XIX в. было обеспечение интересов клиентов, а в начале XXI в. цели стали формулироваться через качество внутренних бизнес-процессов (работа в команде, поддержание корпоративного духа и т. п.) и финансовую результативность. Такое смещение ориентиров заметно не только в учете, консалтинге и аудите, но и в медицине, государственном управлении, а в последние годы и в образовании (например, см.: Strathern, 2000).

Все это позволяет сделать вывод, что прозрачность и подотчетность не должны рассматриваться как бесспорные ценности. Примеры их дисфунк-циональности существуют в разных отраслях (см., например: Porter, 1995).

Прозрачность и кризисы на финансовых рынках

Финансовые регуляторы прикладывают значительные усилия (или, по крайней мере, декларируют это) с целью гарантировать уверенность внешних участников в том, что государства ищут новые формы обеспечения прозрачности, профессиональные объединения разрабатывают новые стандарты учета, отчетности и аудита. Однако прозрачность не защищает от потерь, особенно когда финансовая отчетность составляется с целью удовлетворить внешних акторов.

Яркий пример — череда банкротств крупнейших американских и международных компаний в начале 2000-х годов (Enron, Arthur Andersen, Worldcom, Parmalat, Barings Bank, BCCI, Polly Peck, Lehman Brothers и др.). Новая реальность, заключенная в «картинке» финансовой отчетности, была сформирована с целью стимулировать инвесторов к активности на рынках финансовых активов этих компаний, а их советы директоров — к выплате бонусов руководителям. Однако за составленной в соответствии с общепринятыми профессиональными стандартами прозрачной финансовой отчетностью, верифицированной известными аудиторскими фирмами, скрывались рискованный менеджмент и неплатежеспособность компаний (Голубицкий, 2004). На финансовых рынках это вызвало «синдром Enron» — недоверие к предоставляемой компаниями информации³.

Неоднозначна роль прозрачности в периоды финансовых кризисов. Когда активы массово падают в цене, информационная открытость становится причиной паники и дополнительных рисков (Escaffre et al., 2008). Поэтому в период кризисов многие компании не стремятся раскрывать информацию и рассматривают открытость некоторых категорий информации как дополнительный риск. Так, согласно отчетам компании Standard&Poor's за 2009 и 2010 гг.⁴, российские компании стремились не раскрывать полную информацию о структуре собственности и различных аспектах операционной деятельности, нефинансовых и социальных показателях, желая защитить себя от посягательств со стороны конкурентов и государства. Из этого правила бывают исключения: открытость отдельных компаний в кризис оказывала позитивное влияние на цены акций и рыночные позиции (Ахуньянов, 2009).

Нас ранжируют и индексируют: прозрачность в образовании

Идея измерять значимость результатов научных исследований и отдельных ученых зародилась более века назад (Gorraiz et al., 2011), однако расцвет таких практик пришелся на последние два десятилетия, когда информационные технологии позволили обрабатывать большие объемы информации. Существует несколько журналов по наукометрии: Scientometrics, Cybermetrics, Journal of the American Society for Information Science and Technology, Journal of Scientometric Research. Кроме того, ведущие экономические и социологические журналы публикуют результаты наукометрических исследований (Муравьев, 2013).

В отечественной литературе по экономике работы о рейтингах учреждений высшего образования и науки появились в начале 2000-х годов, но интерес к ним тогда был невысоким. Рост работ по наукометрии начался в 2007 г., когда стартовали масштабные административные и бюджетные реформы образования и науки (приоритетные национальные проекты и т. п.). Значимость бюджетирования, ориентированного на результат, возросла, главным механизмом обеспечения прозрачности и подотчетности стала квантификация.

Выделим два наиболее заметных в последние годы направления развития прозрачности и подотчетности в системе высшего образования и науки России (Marx, Cardona, 2009; Новиков и др., 2013). На макроуровне это методики оценки эффективности вузов, на которых базируются программа включения российских вузов в ведущие мировые рейтинги к 2020 г., а также планы реструктуризации учреждений высшего образования. Общая тенденция квантификации и ранжирования проявляется в составлении локальных рейтингов учреждений образования и науки (Кружалин и др., 2010), вузов (Фокина, Слива, 2013), в новых показателях и системах отчетности вузов и научных институтов, в том числе их сайтов (Антопольский и др., 2012), научных журналов (Муравьев, 2013) и даже рейтингов школ. На микроуровне иллюстрацией технологий прозрачности служат внедряемые оценки эффективности преподавателей и исследователей⁵: оценивается количество выступлений на конференциях и семинарах, число опубликованных статей, рейтинг издания, где они вышли, и т. п. На таких оценках основаны расчет материальных вознаграждений и возможности карьерного продвижения сотрудников⁶.

Результаты применения технологий прозрачности призваны стать основанием для структурных изменений в системе образования и науки; на их основе будут приниматься решения о закрытии и реорганизации научных организаций, вузов и их филиалов, изменении количественного и качественного состава преподавателей вузов — смене «педагогов» на «исследователей». Но какова главная цель реформ? И помогают ли наукометрические методы оценки достичь ее? Очевидно, что целью должен быть рост качества исследований и результативности подготовки студентов. Однако, на наш взгляд, цель занять более высокие строчки в международных рейтингах не связана с задачей повысить образовательный уровень студентов. Можно предположить, что действительной целью включения в международные рейтинги является сигнал внешним акторам относительно имиджа отечественной системы образования и страны в целом.

Когда внимание уделяется достижению формальной прозрачности процесса, а не анализу реального положения дел, прозрачность не только подменяет настоящие цели, но и демонстрирует обществу, как принимаются государственные решения, касающиеся образования и науки. К сожалению, социальные и экономические последствия принимаемых решений активно рассматриваются лишь в академическом сообществе и в прессе. Но учитываются ли они принимающими решения лицами? По оценкам экспертов, «выбранный курс реформы и осуществленные изменения не соответствуют сложившейся в стране институциональной среде» (Тамбовцев, Рождественская, 2014). При этом «в российских условиях государственные инициативы по увеличению прозрачности и подотчетности университетов интерпретируются участниками реформ не столько как введение рыночных правил игры, сколько как очередное укрепление авторитарной власти государства, чему способствует схожесть внешних проявлений обеих интенций, выражающихся в усилении контроля над университетами» (Форрат, 2009).

Другая особенность всеобщего рейтингования и оценки — потеря профессиональной автономии и доверия в академическом сообществе. Ритуалы верификации (постоянной взаимной оценки применяемых методов и результатов деятельности), традиционно являющиеся неотъемлемой частью академической сферы, не осуществляются более самими акторами, а исходят из внешних источников. В результате социальный и символический статус ученого, преподавателя, факультета или целого института, его место среди коллег или других организаций все меньше зависят от содержательных результатов деятельности и их оценки академическим сообществом. Конкурентная позиция актора все больше определяется тем, какие сведения о нем предоставляют инструменты прозрачности — рейтинги, индексы цитирования, количество работ, объем финансирования и т. п.

Доверяй, но проверяй: прозрачность и доверие

Почему соответствие стандартам и процедурам квантификации ценится выше, чем реальная результативность? Причиной мы считаем смену парадигмы доверия, произошедшую в Западной Европе и США примерно 30 лет назад; сейчас мы стали ее свидетелями и действующими лицами в России.

Институты доверия — и сама концепция доверия в социуме — претерпевала изменения. Характерное для докапиталистического периода доверие, основанное на личных, родственных и деловых связях, в Новое время трансформировалось сначала в доверие к информации от доверенных лиц, а потом — к стандартам представления такой информации (Beniger, 1986. Р. 126 — 127).

В этой связи отметим утверждение Ф. Фукуямы: «Между правилами и доверием существует обычно обратная зависимость: чем больше людям нужны правила, которые регулируют их действия, тем меньше они доверяют друг другу, и наоборот» (Фукуяма, 2004. С. 365). Хотя Фукуяма рассматривает в своей работе лишь разные уровни доверия между людьми в обществах, а не смену того, чему именно доверяют, интересно его противопоставление доверия и правил, а также гипотеза об изменении доверия по спирали (Фукуяма, 2004. С. 370).

В XXI в. мы наблюдаем постоянное совершенствование процедур квалификации, ранжирования, сопоставления с эталонами и контрольными показателями. Все это отражает характерное для современного общества стремление к тотальному контролю посредством прозрачности и подотчетности.

Аудит (первоначально специфическая практика верификации достоверности финансовой отчетности) сегодня проник во все экономические и социальные практики, став синонимом прозрачности. Сегодня аудит призван оценить, соответствует ли объект заданным извне требованиям (Strathern, 2000). Профессор Лондонской школы экономики М. Пауэр объясняет этот факт требованиями большей подотчетности и контроля со стороны политической власти (Power, 1997). Фукуяма говорит о снижении общего уровня доверия в обществе (Фукуяма, 2004). Последнее кажется нам более верным объяснением причинно-следственных связей. В обществе уже сложились практики постоянной оценки и сопоставления всех объектов с эталонами, а политические акторы лишь распространяют эти практики на собственную сферу деятельности.

Внедрение механизмов прозрачности далеко не всегда укрепляет доверие общества к власти. «Прозрачность уменьшает впечатление компетентности власти, выставляя на обозрение всю нерациональность процесса принятия политических решений», а ожидаемое снижение коррупции при увеличении прозрачности бюджетных расходов оказывается иллюзорным: «Опыт показывает, что прозрачность зачастую приводит просто к усложнению коррупции и повышению издержек на нее» (Фонд открытой новой демократии, 2013).

Доверие к числам имеет свои плюсы и минусы. С одной стороны, современные ритуалы верификации удовлетворяют потребность акторов в уверенности, упорядочивают ежедневную деятельность и дают объективную основу для принятия решений. С другой стороны, они привносят в обычные социальные практики собственные ценности, смещая интерес акторов от целей и конечных результатов к процедурам и текущим показателям.

---

¹ Системы подотчетности в рамках системы Организации Объединенных Наций. 2011. No JIU/REP/2011/5. Женева: ООН. www.unJiu.org/ru/reports-notes/Documents JIU_REP_2011_5_Russian.pdf.

² Пожалуй, наиболее известные примеры формирования новых социальных явлений в процессе их измерения привели М. Фуко (см., например: Foucault, 1980) и его последователи.

³ Банкротства в США: Enron, Kmart - кто следующий? // Известия. 2002. 21 марта.

⁴ www.nwtelecom.ru ^/ptsn/img/risu92101 F648DA043B785CC6FF87CC711 ВО.pdf; www.nes.ru dataupload files, science 6484.pdf.

⁵ Например, см.: Указ Президента РФ «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» от 07.05.2012 № 599 и нормативные акты, принятые в целях его исполнения.

⁶ Примерами могут быть система академических надбавок НИУ ВШЭ или система критериев отбора кандидатов на должности профессорско-преподавательского состава СПбГУ.

---

Список литературы

Антопольский А. Б., Поляк Ю. Е., Усанов В. Е. (2012). О российском индексе вебсайтов научно-образовательных учреждений // Информационные ресурсы России. .No 4. С. 2-7. [Antopolskii А. В., Poliak Yu. Е., Usanov V. Е. (2012). On Russian Web-site index of scientific and educational organizations. Information Resources of Russia, No. 4, pp. 2—7. (In Russian).]

Афанасьев М. П., Кривогов И. В. (2007). Модернизация государственных финансов. М: Изд. дом ГУ ВШЭ. [Afanasiev М. P., Krivogov I. V. (2007). The State Finance Modernization. Moscow: HSE Publishing. (In Russian).]

Ахуньянов И. X. (2009). Уровень прозрачности компаний и финансовый кризис 2007-2009. Препринт № BSP/2009/101 R. М.: Российская Экономическая Школа. www.nes.ru/dataupload files/programs/econ/preprints/ 2009/Akhunianov_r. pdf. [Akhunianov I. Kh. (2009). Transparency and Firm Value: Evidence from the Financial Crisis 2007-2009. Working Paper No BSP/2008/101R. Moscow: New Economic School. (In Russian).]

Голубицкий С. M. (2004). Триумф мертвого Левиафана. Финансово-экономический роман о компании «Энрон» // Как зовут вашего бога? Великие аферы XX века. М.: Медиасфера. Т. 2. С. 100-123. [Golubitskii S. М. (2004). The Triumph of the Dead Leviathan. The financial novel on Enron Company. In: What is your God's Name? Great Frauds of XX century. Moskow: Mediasphera, Vol. 2, pp. 100-123. (In Russian).]

Кружалин В. И., Аршинова В. В., Попов Л. В., Чаплыгина А. А. (2010). Рейтинги мировых университетов как инструмент управления качеством образования // Alma mater (Вестник высшей школы). № 6. С. 9 — 18. [Kruzhalin V. I., Arshinova V. V., Popov L. V., Chaplygina A.A. (2010). Ratings of World Universities as Instrument of Quality Management of Education. Alma Mater (Vestnik vysshei shkoly), No. 6, pp. 9-18. (In Russian).]

Муравьев A. (2013). О научной значимости российских журналов по экономике и смежным дисциплинам // Вопросы экономики. № 4. С. 130 — 151. [Muravyev А. (2013). On Scientific Value of Russian Journals in Economics and Related Fields. Voprosy Ekonomiki, No. 4, pp. 130 — 151. (In Russian).]

Новиков Д. А., Орлов А. И., Чеботарев П. Ю. (ред.). (2013). Управление большими системами: Сб. трудов. Специальный вып. 44: Наукометрия и экспертиза в управлении наукой. М.: ИПУ РАН. [Novikov D. A., Orlov А. I., Chebotarev P. Yu. (eds.) (2013). Managing Large Systems. Proceedings. Special Issue 44: Scientometrics and Expertise in Management Science. Moscow: Institute of Control Sciences, RAS. (In Russian).]

Тамбовцев В. Л., Рождественская И. А. (2014). Реформа высшего образования в России: международный опыт и экономическая теория // Вопросы экономики. .No 5. С. 97-108. [Tambovtsev V., Rozhdestvenskaya I. (2014). Higher Education Reform in Russia: International Experience and Economics. Voprosy Ekonomiki, No. 5, pp. 97-108. (In Russian).]

Фокина В. H., Слива А. В. (2013). Анализ моделей рейтинга вузов // Социология образования. N? 7. С. 41 — 57. [Fokina V. N., Sliva А. V. (2013). The Analysis of University' Rating Models. Sociology of Education, No. 7, pp. 41—57. (In Russian).]

Фонд открытой новой демократии (2013). Прозрачность и участие: общественный контроль 2.0 в США и Европе: Аналитический доклад, http://fondfond.org/ wp-content/uploads/report-control.pdf. [Foundation of New Democracy (2013). Transparency and Involvement: Public Control 2.0 in US and Europe. Analytical Report.]

Форрат H. B. (2009). Проблема качества высшего образования: мировые вызовы и их российские трансформации // Вопросы образования. № 2. С. 121 — 139. [Forrat N. V. (2009). The Quality of Higher Education Problem: The Global Challenges and their Russian Transformations. Voprosy Obrazovaniya, No. 2, pp. 121-139. (In Russian).]

Фукуяма Ф. (2004). Доверие: социальные добродетели и путь к процветанию. М.: ACT. [Fukuyama F. (2004). Trust: The Social Virtues and the Creation of Prosperity. Moscow: AST. (In Russian).] Beniger J. R. (1986). The Control Revolution: Technological and Economic Origins of the Information Society. Cambridge: Harvard University Press.

Butler J. (2005). Giving An Account of Oneself. N. Y.: Fordham University Press.

Carnegie G. D., West В. P. (2005). Making Accounting Accountable in the Public Sector. Critical Perspectives on Accounting, Vol. 16, No. 7, pp. 905 — 928.

Escaffre L., Foulquier P., Touron P. (2008). The Fair Value Controversy: Ignoring the Real Issue. Lille: EDHEC Financial Analysis and Accounting Research Centre.

Espeland W. N., Stevens M. (2008). A Sociology of Quantification. Archives of European Sociology, Vol. XLIX, No. 3, pp. 401-436.

Foucault M. (1980). Power/Knowledge: Selected Interviews and Other Writings, 1972-1977. N.Y.: Pantheon Books.

Gorraiz J., Gumpenberger C., Wieland M. (2011). Galton 2011 Revisited: A Bibliometric Journey in the Footprints of a Universal Genius. Journal of Scientometries, Vol. 88, No. 2, pp. 627-652.

Marx W., Cardona M. (2009). The Citation Impact Outside References — Formal Versus Informal Citations. Scientometrics, Vol. 80, No. 1, pp. 3—23.

O'Neill O. (2002). A Question of Trust. Cambridge: Cambridge University Press.

Porter Т. M. (1995). Trust in Numbers: The Pursuit of Objectivity in Science and Public Life. Princeton: Princeton University Press.

Power M. (1997). The Audit Society: Rituals of Verification. Oxford: Oxford University Press.

Roberts J. (2009), No. one is perfect: The Limits of Transparency and an Ethic for 'Intelligent' Accountability. Accounting, Organizations and Society, Vol. 34, No. 8, pp. 957-970.

Strathern M. (ed.). (2000). Audit Cultures. Anthropological Studies in Accountability, Ethics and the Academy. London: Routledge.