Бюджетная децентрализация и региональный экономический рост: теория, эмпирика, российский опыт

Бюджетная децентрализация выступает, с одной стороны, одним из ключевых феноменов, изучаемых в теории общественных финансов, с другой — широко используемой мерой бюджетной политики в процессе реформирования общественного сектора. В федеративных государствах бюджетная децентрализация означает передачу доходных и расходных полномочий (прав устанавливать и собирать налоги и самостоятельно определять приоритетные направления расходов) с федерального на региональный и местный уровни¹. Бюджетный федерализм — более общая конструкция, которая представляет собой вертикальную финансовую структуру общественного сектора (Oates, 1999), включая распределение доходных и расходных полномочий между различными уровнями управления и систему межбюджетных трансфертов. Таким образом, бюджетная децентрализация — это механизм бюджетного федерализма и необходимое условие последнего, поскольку говорить о вертикальной финансовой структуре общественного сектора без определенного уровня децентрализации не имеет смысла (все ресурсы, полномочия и обязательства сконцентрированы в руках федерального правительства).

В классической теории бюджетного федерализма рассматриваются три ключевые функции общественного сектора — повышение экономической эффективности, достижение макроэкономической стабильности и перераспределение доходов (Musgrave, 1959; Oates, 1972). По мнению Р. Масгрейва, федеральное правительство должно отвечать за две последние функции, а региональные и местные власти, находясь ближе к гражданам и располагая большей информацией об их предпочтениях, должны обеспечивать эффективность предоставления общественных благ на своих территориях (Musgrave, 1959).

Ключевой аргумент в пользу бюджетной децентрализации заключается в возможном увеличении аллокативной и производственной эффективности предоставления общественных благ (Martinez-Vazquez, McNab, 2003; Oates, 1999; Thiessen, 2003). Аллокативная эффективность децентрализованного предоставления большинства общественных услуг выше по сравнению с централизованным, поскольку нижние уровни управления могут обеспечить повышение благосостояния местных жителей за счет более полного удовлетворения их индивидуальных предпочтений (preference-matching argument). Производственная эффективность при децентрализации также может быть выше, поскольку региональные и местные власти, зная потребности граждан и имея опыт предоставления соответствующих благ, способны производить такие блага с меньшими издержками². Еще одно преимущество бюджетной децентрализации состоит в увеличении горизонтальной и вертикальной бюджетной конкуренции, что, в свою очередь, может привести к уменьшению размера общественного сектора и ограничению его «хищнических» стимулов (Brennan, Buchanan, 1980). Кроме того, при наличии сильных демократических институтов (свободных выборов, верховенства права, эффективной системы парламентаризма) бюджетная децентрализация может способствовать увеличению подотчетности субнациональных властей гражданам и улучшению качества управления (Lockwood, 2005).

Бюджетная децентрализация имеет и существенные побочные эффекты (Prud'homme, 1995). При чрезмерной децентрализации бюджетной системы реализация функций макроэкономической стабилизации и перераспределения доходов становится трудновыполнимой. В кризисные периоды федеральное правительство не располагает достаточными ресурсами для стабилизации экономики, в то время как влиятельные региональные и местные власти, обладающие значительными ресурсами, могут иметь разные, даже противоречащие друг другу бюджетные приоритеты. Функция перераспределения доходов также не выполняется в полной мере, поскольку у «богатых» регионов нет стимулов перераспределять свои доходы в пользу «бедных» соседей. Отсутствие федеральной политики выравнивания бюджетной обеспеченности регионов может привести к банкротству отдельных территорий (Thiessen, 2003). Чрезмерная горизонтальная бюджетная конкуренция приводит к увеличению неравенства между регионами и к горизонтальному бюджетному дисбалансу. Кроме того, качество управления на региональном и местном уровнях в некоторых странах вызывает вопросы (низкая компетентность чиновников, коррупция, слабые институты), поэтому способность субнациональных властей достигать высокой эффективности при производстве общественных благ также сомнительна. К практическим проблемам децентрализованного предоставления общественных благ относится и неспособность нижних уровней управления к интернализации межтерриториальных внешних эффектов (экстерналий), что ставит под сомнение теоретические выводы ранних исследований бюджетного федерализма (Oates, 1972).

Бюджетная децентрализация и экономический рост: теория и эмпирика

В классической теории бюджетного федерализма вопрос о взаимосвязи бюджетной децентрализации и экономического роста эксплицитно не рассматривался. Однако изучение этой проблемы стало особенно актуальным после начала реформ по децентрализации бюджетной системы в бывших социалистических странах в конце 1980-х — начале 1990-х годов (Россия и бывшие республики СССР, страны Восточной Европы, Китай): сторонникам реформ была необходима теоретически и эмпирически обоснованная связь между уровнем децентрализации и экономическим ростом — наиболее простым и легко измеряемым количественным показателем экономического развития. В поисках такого обоснования экономисты анализировали и адаптировали различные модели экономического роста, с их помощью находили каналы возможной связи между децентрализацией и ростом, а также использовали разнообразные эмпирические методы и эконометрические спецификации, чтобы подтвердить или опровергнуть наличие такой взаимосвязи.

Теоретики, работая с популярными моделями экономического роста (модель Солоу, модель эндогенного роста Барро, модель пересекающихся поколений Даймонда), модифицировали их с целью инкорпорировать возможную взаимосвязь децентрализации и экономического роста (Brueckner, 2006; Davoodi, Zou, 1998; Thiessen, 2003). Такая взаимосвязь наглядно продемонстрирована в теоретической модели Давуди-Джоу (Davoodi, Zou, 1998), опирающейся на модель эндогенного роста Барро (Вагго, 1990). Производственная функция Кобба-Дугласа в данной модели имеет два фактора производства — частный капитал и общественные расходы, последние осуществляются на трех уровнях — федеральном, региональном и местном — и финансируются за счет налогов на выпуск. Максимизация функции полезности репрезентативного агента при динамическом бюджетном ограничении приводит к следующему решению: рост выпуска зависит (в числе прочего) от распределения общественных расходов между различными уровнями бюджетной системы. Также модель позволяет найти доли расходов различных уровней, максимизирующие рост выпуска. X. Давуди и X. Джоу делают следующий вывод: если бюджетные расходы чрезмерно централизованы, то можно повысить темпы экономического роста за счет децентрализации части расходных обязательств.

Расширенная модель Солоу (Mankiw et al., 1992) также использовалась в качестве основы для эконометрического анализа (Thiessen, 2003; Lin, Liu, 2000). Наряду со стандартными детерминантами экономического роста в модели Солоу (начальное значение выпуска, накопление физического капитала и рост рабочей силы) в эмпирическую спецификацию авторы вводили различные переменные, характеризующие степень децентрализации доходов и расходов бюджета.

Я. Брюкнер использовал модель Даймонда для теоретического обоснования преимуществ децентрализации (эмпирическая ценность данной модели в исследованиях федерализма еще не раскрыта) (Brueckner, 2006). В гипотетическом мире Даймонда-Брюкнера в момент времени t существуют два поколения — молодые и пожилые (жизнь каждого агента ограничивается двумя периодами). Молодые люди тратят свое время на образование (поскольку оно увеличивает их будущие доходы) и на работу. Также они могут инвестировать часть своего дохода в физический капитал. Пожилые люди тратят все свое время на работу и расходуют все свои доходы и накопления. Потребительский набор каждого поколения состоит из двух типов благ — общественного и частного. Пожилое поколение, чей располагаемый доход выше, может потреблять больше. Брюкнер сравнивает две системы предоставления общественного блага — федеративную (децентрализованную) и унитарную (централизованную). В рамках федеративной системы совершенный механизм Тибу (perfect Tiebout-sorting mechanism) допускает, что агенты формируют две гомогенные по спросу юрисдикции с разными уровнями предоставления общественного блага (выше — для пожилого поколения). В унитарной системе обеспечивается единый уровень предоставления общественного блага. Брюкнер показывает, что в федеративном равновесии (federalist equilibrium) время, потраченное на образование, и уровень физического капитала выше, чем в унитарном равновесии {unitary equilibrium). Экономический рост, измеряемый как темпы роста человеческого капитала, также выше при децентрализованном предоставлении общественного блага.

Обобщая теоретические поиски взаимосвязи бюджетной децентрализации и экономического роста, исследователи выявляют четыре возможных канала такой взаимосвязи — гетерогенность предпочтений, защита рынков, структурные изменения и политические инновации (Baskaran et al., 2014). Гетерогенность предпочтений представлена в описанной выше теории Даймонда-Брюкнера (Brueckner, 2006). Защита рынков подразумевает, что бюджетная децентрализация повышает горизонтальную бюджетную конкуренцию, ограничивая негативные стимулы субнациональных властей и создавая лучшие условия для полноценного развития рынков, что приводит к увеличению темпов экономического роста. Структурные изменения связаны с возможными положительными эффектами децентрализации в период структурных шоков (например, когда определенная отрасль промышленности переживает перманентное падение спроса на свою продукцию). Структурные изменения, по мнению исследователей, легче воплотить в жизнь при децентрализации бюджета, поскольку в условиях централизованной системы существует риск, что правительство предоставит избыточную финансовую помощь неэффективным отраслям, пожертвовав структурными реформами (Besley, Coate, 2003). Политические инновации означают, что бюджетная децентрализация создает условия для использования регионов в качестве лабораторий для экономических экспериментов (Oates, 1999). В случае успешной апробации конкретной инновационной меры экономической политики в одном или нескольких регионах она может быть распространена по всей территории страны, создавая новые возможности для экономического роста.

Итак, в теории связь между бюджетной децентрализацией и экономическим ростом представляется обоснованной в рамках различных моделей роста. Подтверждается ли эта связь в эмпирических исследованиях?

Результаты многочисленных работ, касающихся взаимосвязи бюджетной децентрализации и экономического роста в межстрановой и региональной перспективе, достаточно противоречивы. Некоторым исследователям удается установить положительную взаимосвязь (Akai, Sakata, 2002; Buser, 2011; Iimi, 2005; Thiessen, 2003), а другие показывают, что децентрализация и рост связаны негативно (Baskaran, Feld, 2013; Davoodi, Zou, 1998; Rodriguez-Pose, Ezcurra, 2011) или вообще не коррелируют друг с другом (Asatryan, Feld, 2015; Thornton, 2007). Современные исследователи, указывая на многомерность децентрализации, обнаруживают положительную взаимосвязь между децентрализацией доходов и экономическим ростом и отрицательную связь между децентрализацией расходов и ростом (в случае превышения субнациональных расходов над доходами). Иными словами, подтверждается гипотеза о сходимости: достижение баланса между доходами и расходами на нижних уровнях управления положительно связано с перспективами роста экономики (Cantarero, Perez Gonzalez, 2009; Gemmel et al., 2013; Rodriguez-Pose, Kroijer, 2009), а также способствует формированию у субнациональных властей стимулов к защите рыночных институтов (Jin et al., 2005).

Наиболее популярные объекты региональных исследований — китайские провинции и американские штаты, что вполне очевидно, поскольку для обеих стран характерны достаточный объем выборки (50 штатов США и 28 провинций Китая), существенная гетерогенность регионов по экономическим и бюджетным показателям, наличие достоверных статистических данных за длительный период. Тем не менее консенсус относительно направления связи отсутствует.

По мнению одних исследователей, региональный экономический рост в Китае отрицательно связан с уровнем децентрализации расходов (Zhang, Zou, 1998) и положительно — с переходом к новой системе распределения доходов между уровнями бюджетной системы в 1987 г., которая предусматривала увеличение автономии провинций в отношении самостоятельно собранных доходов (Lin, Liu, 2000). В обеих упомянутых работах используется панельный регрессионный анализ на схожем временном отрезке (1970-е — начало 1990-х годов), что позволяет сделать общий вывод о положительной взаимосвязи сходимости доходов и расходов бюджетов китайских провинций и их экономического роста. В другой работе получен противоположный результат: сходимость субнациональных доходов и расходов отрицательно связана с перспективами экономического роста и в рамках системы бюджетного контракта (1979-1993), и в рамках системы распределения доходов (1994-1999) (Jin, Zou, 2005).

Исследуя связь между бюджетной децентрализацией и экономическим ростом в штатах США, экономисты также приходят к противоречивым выводам. Так, одни исследователи, используя модель Давуди-Джоу и анализируя данные «длинных» временных рядов с 1948 по 1994 г., утверждают, что сильной связи между децентрализацией расходов и ростом нет, то есть имеющийся уровень децентрализации «оптимален» для целей максимизации экономического роста (Xie et al., 1999). Другие авторы, используя методы панельного анализа на относительно «коротких» временных отрезках, подтверждают наличие положительной связи между децентрализацией расходов и доходов и экономическим ростом на уровне штатов в 1997-2001 гг. (Akai, Sakata, 2002), а также наличие отрицательной корреляции между уровнем децентрализации и вола-тильностыо экономического роста в 1992-1997 гг. (Akai et al., 2009).

Анализ опыта испанских регионов в 1985-2004 гг. показывает, что между децентрализацией доходов и экономическим ростом есть сильная положительная связь, а децентрализация расходных полномочий, напротив, не связана с ростом (Cantarero, Perez Gonzalez, 2009). Выводы подтверждаются и в расширенных спецификациях базовой модели панельного регрессионного анализа (с добавлением различных факторов, связанных с ростом), и при использовании альтернативных техник — метода инструментальных переменных (IV, 2-stage least squares) и динамического панельного анализа с добавлением к независимым переменным лага зависимой переменной (Arellano-Bond estimator)³.

Подытоживая анализ эмпирических работ, следует отметить, что направление и значимость связи между бюджетной децентрализацией и экономическим ростом в межстрановых и региональных исследованиях противоречивы. Они зависят от следующих факторов:

• пространственно-временная структура данных (количество анализируемых стран или регионов страны, временной горизонт исследования, в том числе наличие структурных шоков и кризисов на рассматриваемом временном отрезке);
• используемые методы эмпирического анализа (кросс-секцион-ный анализ; метод инструментальных переменных; панельный регрессионный анализ — модели с фиксированными и случайными эффектами, динамические панельные методы; анализ временных рядов с использованием моделей ARMA, GARCH; байесовские методы);
• совокупность переменных, измеряющих бюджетную децентрализацию (доходных источников, расходных обязательств, бюджетная автономия нижних уровней управления — возможность покрывать большинство необходимых расходов за счет собственных доходов, интегральные показатели децентрализации);
• включенные в эконометрическую модель контрольные переменные — детерминанты экономического роста (изначальные значения ВВП или ВРП конкретных стран или регионов, темпы роста населения или рабочей силы, темпы роста физического капитала или доля инвестиций в физический капитал в ВВП, налоговая нагрузка на экономику, индекс открытости экономики и т.п. — подробнее см.: Вагго, 2003; Levine, Renelt, 1992).

Основные уроки, которые следует извлечь из многочисленных описанных выше эмпирических работ: необходимо учитывать многомерность децентрализации (по крайней мере, ее расходного и доходного измерения), а также обязательно включать в эконометрическую модель значимые детерминанты экономического роста (для предотвращения проблемы упущенных переменных).

Развитие бюджетного федерализма в Российской Федерации

Развитие бюджетного федерализма в современной России представляет собой движение маятника: от централизованной бюджетной системы позднего советского образца через спонтанную децентрализацию начала и середины 1990-х годов к восстановлению централизации с середины 2000-х годов. Отметим, что в отличие от Китая, где экономическая децентрализация 1990-х годов сопровождалась сохранением политического контроля над регионами со стороны центрального правительства, в России бюджетная децентрализация постсоветского периода сопровождалась децентрализацией политической, а централизация бюджетной системы середины 2000-х годов — политической централизацией. Таким образом, китайская модель, предлагавшаяся для использования в России (Shleifer, 2005), не была протестирована в российских реалиях.

Детальная характеристика развития российского бюджетного федерализма остается за рамками настоящей работы. Основные источники по данной проблематике приведены в монографии коллектива авторов Всемирного банка «Intergovernmental Reforms in the Russian Federation» (Da Silva et al., 2009), статьях ведущих исследователей, как российских (Бухвальд, 2008; Ениколопов и др., 2002; Кадочников и др., 2006; Климанов, Лавров, 2004; Назаров, 2007; Ореховский, 2011; Alexeev, Kurlyandskaya, 2003; Freinkman, Plekhanov, 2009; Zhuravskaya, 2000), так и зарубежных (Blanchard, Shleifer, 2000; Diamond, 2003; Freinkman, Yossifov, 1999; Shleifer, 2005; Solanko, Tekoniemi, 2005).

В эмпирической части данной статьи рассматривается взаимосвязь регионального экономического роста и бюджетной децентрализации на последнем этапе развития бюджетного федерализма в России (с 2005 г. по настоящее время). Этот этап характеризуется восстановлением централизации бюджетных доходов и увеличением зависимости регионов от межбюджетных трансфертов федерального центра.

Бюджетная децентрализация и региональный экономический рост в Российской Федерации в 2005-2012 гг.: эмпирический анализ

Описание данных

Для целей настоящего исследования были собраны данные по 78 российским регионам за период 2005-2012 гг.⁴ Основные источники финансово-экономической статистики по регионам России — Росстат, Министерство финансов РФ и Федеральное казначейство РФ. Ключевая цель эмпирического анализа — выявить направление и значимость взаимосвязи бюджетной децентрализации и регионального экономического роста в период дальнейшей централизации бюджетной системы и растущей экономической волатильности. Наблюдаемый период включает как завершающую фазу периода «тучных лет» (2005 — начало 2008 г.), так и период кризиса с последующим умеренным восстановлением (конец 2008 — 2012 г.), поэтому для подтверждения общих результатов регрессионного анализа проводятся расчеты для каждого из этих периодов в отдельности.

Зависимой переменной во всех используемых спецификациях выступает показатель роста валового регионального продукта (ВРП) на душу населения (GRP_GR). Независимые переменные, характеризующие уровень децентрализации: показатель внутрирегиональной децентрализации доходов (DEC_1) — доля собственных доходов муниципальных образований (без учета межбюджетных трансфертов соответствующему муниципалитету) в общих доходах консолидированного бюджета региона; показатель внутрирегиональной децентрализации расходов (DEC_2) — доля расходов муниципальных образований (без учета «обратных» межбюджетных трансфертов вышестоящим уровням) в расходах консолидированного бюджета региона; показатель зависимости региона от межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (IGG) — доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (дотаций, субсидий, субвенций) в доходах консолидированного бюджета региона; индикатор автономии муниципальных образований (AU) — доля собственных доходов муниципальных образований в общих доходах муниципалитетов.

В большинстве региональных исследований используются схожие переменные, характеризующие бюджетную децентрализацию (Akai, Sakata, 2002; Freinkman, Yossifov, 1999; Cantarero, Perez Gonzalez, 2009). Предлагался и более утонченный подход к измерению децентрализации, учитывающий не только доли расходов и доходов субнациональных бюджетов в консолидированном бюджете, но и реальные полномочия регионов и муниципалитетов по установлению новых налогов, изменению налоговых ставок, базы и отчислений от федеральных налогов, а также по установлению расходных приоритетов (Rodden, 2004; Stegarescu, 2004). Тем не менее такой подход не может быть успешно применен в настоящей работе, поскольку он ориентирован в первую очередь на межстрановые сравнения и не приведет к созданию переменной с достаточной межрегиональной вариацией в уровне децентрализации. Причина заключается в том, что регионы и муниципалитеты в текущей системе российского федерализма имеют крайне ограниченные полномочия в бюджетной сфере и не могут вводить новые налоги или менять налоговую базу (ставки отдельных налогов могут варьироваться, но в жестко утвержденных границах), а расходные нормативы часто установлены вышестоящим уровнем бюджетной системы (иными словами, такая «утонченная» переменная будет стремиться к нулю для большинства регионов).

Дополнительные независимые переменные включают долю инвестиций в основной капитал в ВРП (INVSHARE), долю региона в общенациональном объеме добычи полезных ископаемых (RES_SHARE), индикатор налоговой нагрузки — долю налоговых поступлений в ВРП (TAX_IN_GRP), индекс роста численности населения (POPGROWTH), индекс открытости региональной экономики — отношение суммы экспорта и импорта к ВРП (OPENNESS), один из возможных индикаторов развития человеческого капитала — долю выпускников высших учебных заведений в общей численности населения (ALUMNI), а также индекс инфляции (INFL) и логарифм ВРП на душу населения (GRP_PC_LAG) с лагом для проверки гипотезы об условной сходимости.

Для целей настоящей статьи следует отметить несколько ключевых выводов по описательной статистике. Во-первых, уровень внутрирегиональной децентрализации расходов существенно превышает уровень децентрализации доходов (средний уровень DEC_2 за 8 лет — 50%, DEC_1 — 28%), то есть наблюдается существенный разрыв: доходы сконцентрированы на региональном уровне, а расходные обязательства разделены между регионами и муниципалитетами поровну. Иными словами, доходная база муниципальных образований не соответствует возложенным на них расходным обязательствам⁵. Во-вторых, зависимость регионов от трансфертов из федерального бюджета существенна (около 27% доходов региональных бюджетов формируются за счет трансфертов). В-третьих, среднегодовые темпы экономического роста за период анализа существенно колебались (от 9,7% в 2007 г. до — 4,4 в 2009 г.), а средний показатель роста численности населения был отрицательным в течение всех восьми лет.

В таблице 1 представлена описательная статистика наиболее важных переменных за 2005-2012 гг. (средние величины) по десяти регионам с наиболее высокими и низкими темпами экономического роста. Характерно, что доля инвестиций в основной капитал в ВРП существенно выше в регионах-лидерах (33,38%), чем в регионах-аутсайдерах (26,72%), то есть предварительно подтверждается гипотеза о положительной связи инвестиций в основной капитал и экономического роста. Уровень ВРП на душу населения в 2005 г. (в ценах 2000 г.) в десяти быстрорастущих регионах (37,4 тыс. руб.) был существенно ниже, чем в десяти растущих медленно (51,3 тыс. руб.), то есть предварительно подтверждается гипотеза об «условной сходимости» (conditional convergence hypothesis) — «бедные» регионы растут быстрее «богатых». Тем не менее имеются опровергающие эту гипотезу исключения: Сахалинская область — № 1 по темпам роста, ВРП на душу населения в 2005 г. — 121,8 тыс. руб.; Республика Тыва — № 75 по темпам роста, ВРП на душу населения в 2005 г. — 15,5 тыс. руб. Также показательно, что уровень налоговой нагрузки значительно ниже в регионах-лидерах (10,1% ВРП), чем в регионах-аутсайдерах (13,7% ВРП). Уровень децентрализации доходов и расходов в среднем в лидирующих регионах на 3% ниже, чем в отстающих, а зависимость от трансфертов из федерального бюджета в регионах-лидерах составляет 31% (на 5% больше, чем в регионах-аутсайдерах). Таким образом, исходя из анализа описательной статистики, децентрализация отрицательно связана с ростом в российских регионах на выбранном временном отрезке, а зависимость от трансфертов в период кризиса, напротив, положительно связана с ростом ВРП на душу населения. Эти выводы предстоит верифицировать в рамках панельного регрессионного анализа.

Децентрализация бюджетной системы и экономические показатели лучших и худших регионов по темпам экономического роста (роста ВРП) в 2005-2012 гг.

В таблице 1 можно наблюдать гетерогенность регионов РФ по уровню внутрирегиональной децентрализации доходов (в большей степени) и расходов. Причины этих различий в уровне децентрализации могут быть связаны в первую очередь с общей экономической гетерогенностью регионов (в том числе обусловленной различиями в ресурсной базе): относительно бедные регионы характеризуются низким уровнем жизни и низкой стоимостью имущества, что обусловливает проблемы с собираемостью местных налогов и их незначительной ролью в консолидированных доходах регионального бюджета. (Так, в Дагестане и Тыве показатель DEC_1 равен 0,1, в среднем по России — 0,26.) Напротив, в регионах с относительно развитой промышленностью и более высоким подушевым ВРП местные налоги и прочие доходы составляют значительную долю консолидированных доходов бюджета региона (в Вологодской области — 0,38, в Самарской и Иркутской областях — 0,34). Децентрализация расходов внутри региона коррелирует с децентрализацией доходов: по общему правилу чем больше доходов генерируют муниципальные образования, тем большую долю расходов консолидированного регионального бюджета они осуществляют. Кроме того, разница в децентрализации расходов связана с тем, что подходы к распределению полномочий между регионом и муниципалитетами варьируют между субъектами РФ.

Эмпирическая методология

Методология эмпирического анализа, используемая в настоящей статье, основана на аналитической модели Давуди—Джоу (Davoodi, Zou, 1998). Тем не менее в нее внесены существенные изменения и дополнения. Общая форма регрессионного уравнения:

GRP_GR_it = α_t + λ_t + ß_DDEC_it + ß_TTAX_it + γX_it + ε_it

где: GRP_GR_it — показатель роста ВРП на душу населения в регионе і в год t; α_t — ненаблюдаемые региональные фиксированные эффекты; λ_t — вектор временных эффектов (фиктивная перемен ная)⁶; DEC_it — один из показателей, характеризующих уровень децентрализации; TAX_it — показатель налоговой нагрузки; X_it — набор базовых и дополнительных контрольных переменных. Базовые независимые переменные (факторы экономического роста) включают показатель роста численности населения, долю инвестиций в ВРП, логарифм показателя ВРП на душу населения с лагом и показатель развития человеческого капитала (согласно подходу, используемому в: Levine, Renelt, 1992). Показатели открытости региональной экономики, инфляции и значимости полезных ископаемых для экономики региона также включены в модель в качестве дополнительных контрольных переменных⁷.

Панельный регрессионный анализ проводится с использованием модели с фиксированными эффектами (fixed-effects model, FE)⁸. Недостаток модели с фиксированными эффектами заключается в том, что в качестве независимых нельзя использовать инвариантные по времени переменные (например, базовый уровень ВРП на душу населения или фиктивные переменные для федеральных округов). Тем не менее преимущество этой модели в том, что ненаблюдаемая гетерогенность (unobserved heterogeneity), то есть вся совокупность инвариантных по времени факторов, имплицитно контролируется за счет фиксированных эффектов.

Результаты анализа и выводы

В таблице 2 представлены результаты панельного регрессионного анализа. В этой таблице присутствуют только полные спецификации. Столбцы 1-4 содержат результаты регрессий для спецификаций с различными независимыми переменными, характеризующими бюджетную децентрализацию.

Модель с фиксированными эффектами и временными дамми (зависимая переменная — рост ВРП на душу населения)

Примечания. Представлены только расширенные спецификации. В скобках — t-статистика; стандартные ошибки — робастные (cluster-robust); * р < 0,10, ** р < 0,05, *** р < 0,01 (уровни значимости). Коэффициенты при временных фиктивных переменных не представлены. Они положительны для 2006, 2007 и 2011 гг., для 2009 г. коэффициент отрицательный (пик кризиса). Полужирным шрифтом выделены значимые коэффициенты при переменных, характеризующих децентрализацию (DEC_2 и IGG, остальные две переменные не имеют значимых коэффициентов). DEC_VAR — одна из переменных децентрализации: DEC_1, DEC_2, AU, IGG.

Внутрирегиональная децентрализация расходов (столбец 2) негативно и значимо (на 5%-м уровне) связана с региональным экономическим ростом, а индикатор зависимости региона от трансфертов из федерального бюджета (столбец 4) положительно и значимо (на 10%-м уровне) связан с ростом⁹. Остальные показатели децентрализации в регрессионных моделях оказались незначимыми.

Данные результаты свидетельствуют о том, что государственные расходы в российских регионах чрезмерно децентрализованы, что связано со снижением темпов регионального экономического роста. Собственные доходы муниципалитетов при этом составляют только 50% их совокупных доходов (вторая половина — межбюджетные трансферты). Таким образом, муниципальные образования не располагают достаточными ресурсами для финансирования собственных расходных программ. Большинство таких программ финансируется за счет субсидий. У местных властей нет стимулов более эффективно расходовать бюджетные средства.

Результаты, представленные выше, контрастируют с выводами исследователей, которые, изучая российский федерализм на этапе его становления (1992 -1996), обнаруживают положительную связь между внутрирегиональной децентрализацией доходов и реальным ростом промышленного производства (Freinkman, Yossifov, 1999). Отметим, что Л. Фрейнкман и П. Иосифов рассматривают более короткий временной промежуток и не учитывают в анализе большинство контрольных переменных, что приводит к проблеме пропущенных переменных. Различие в полученных результатах также связана с тем, что в период с 1996 по 2005 г. произошла значительная институциональная трансформация всей системы бюджетного федерализма (жесткая формализация бюджетного процесса, концентрация ресурсов и полномочий на федеральном уровне, минимизация возможностей регионов для политического торга при распределении полномочий и межбюджетных трансфертов), а также существенное сокращение бюджетной автономии регионов и муниципалитетов.

В то же время большая зависимость региона от межбюджетных трансфертов положительно связана с экономическим ростом (или, с другой стороны, негативно связана с возможной стагнацией). Такой результат подтверждает выводы о том, что регионы, зависимые от трансфертов (в том числе дальневосточные и северокавказские), в меньшей степени пострадали от кризиса 2008—2009 гг. (Зубаревич, 2015). Одно из других возможных объяснений — «эффект липучки», означающий, что ресурсы остаются и тратятся в том бюджете, в который попали. Дополнительные трансферты (особенно дотации), приходящие в регион, возможно, несколько сокращают избыточную децентрализацию расходов внутри региона, поскольку больший объем средств тратится на региональные, а не муниципальные программы (в том числе антикризисные).

Большинство независимых переменных имеют ожидаемые знаки, что подтверждает адекватность используемой модели. Логарифм ВРП на душу населения, взятый с лагом три года, негативно связан с экономическим ростом (значим на уровне 1% во всех спецификациях), что подтверждает гипотезу об условной сходимости. Индекс налоговой нагрузки также негативно и значимо (на уровне 1% или 5%) соотносится с ростом. Показатели инвестиций в основной капитал и развития человеческого капитала положительно и значимо связаны с ростом ВРП на душу населения, подтверждая выводы исследователей экономического роста (Вагго, 2003; Levine, Renelt, 1992).

Аналогичные выводы были получены для регионов-рентополучателей (транс-фертозависимые регионы и регионы с высокой долей добычи природных ресурсов в ВРП10) — в них негативная связь между децентрализацией расходов и ростом еще более значима. Тем не менее регионы, добывающие полезные ископаемые, восстанавливались после кризиса быстрее и росли более значительными темпами (положительный и значимый коэффициент при переменной RES_SHARE), что вероятнее всего связано с благоприятной конъюнктурой цен на энергоносители.

Возвращаясь к описанным в теоретической части статьи формам взаимосвязи децентрализации и экономического роста, можно предположить, что большинство из них не функционируют эффективно в современной российской системе бюджетного федерализма. Так, защита рынков не работает (и не работала в 1990-е годы, см.: Zhuravskaya, 2000), поскольку у местных властей нет стимулов развивать рынки и поощрять предпринимательскую активность: увеличение налоговой базы (как результат развития рынков) приведет к сокращению трансфертов из бюджетов вышестоящего уровня. Гетерогенность предпочтений работает только в отношении крупнейших городов и наиболее обеспеченных регионов, которые способны привлечь квалифицированную рабочую силу и молодых специалистов. Политические инновации в перспективе могут использоваться федеральным центром для проведения экономических экспериментов (например, по введению новых местных налогов), но на текущий момент эта форма связи также несущественна. Механизм структурных изменений не работает в России в принципе, так как неэффективные компании и отрасли систематически получают поддержку в кризисных ситуациях (bailouts) как из федерального, так и из субнациональных бюджетов. В результате текущий дизайн внутрирегиональной децентрализации и системы межбюджетных отношений в целом не позволяет преимуществам бюджетного федерализма реализоваться в нашей стране в полной мере и способствовать повышению темпов роста экономики и поступательному развитию регионов.

Проведенный анализ дает представление о текущем состоянии бюджетной (де)централизации в регионах РФ и ее возможной связи с региональным экономическим ростом. Выявление четкой причинно-следственной связи между децентрализацией и ростом (или, шире, развитием) и решение проблем двойной каузальности и эндогенности независимых переменных модели остается за рамками настоящей работы и представляет существенный интерес для будущих исследований российского федерализма.

¹ В зависимости от контекста бюджетная децентрализация может пониматься как процесс (передача бюджетных полномочий) и как состояние или результат этого процесса (объем переданных полномочий нижним уровням управления по отношению к общему количеству полномочий общественного сектора).

² Данный тезис оспаривается в литературе (Thiessen, 2003), поскольку при централизации (и обеспечении единого уровня производства общественных благ) может иметь место эффект экономии от масштаба. Децентрализация, напротив, может привести к снижению производственной эффективности, поскольку чиновники нижних уровней управления могут не обладать достаточными компетенциями для предоставления общественных благ удовлетворительного качества.

³ В литературе также рассматривается связь между децентрализацией и экономическим ростом в Турции (Tosun, Yilmaz, 2008), Австралии (Bodman et al., 2009), Индии (Zhang, Zou, 2001) и в других странах.

⁴ Москва и Санкт-Петербург исключены из выборки по причине их несопоставимости с другими субъектами РФ по уровню бюджетной децентрализации; Ханты-Мансийский АО и Ямало-Ненецкий АО рассматриваются в составе Тюменской области, Ненецкий АО — в составе Архангельской области.

⁵ О формальном распределении полномочий между уровнями бюджетной системы см. гл. 8 и 9 Бюджетного кодекса (БК) РФ и ч. 2 Налогового кодекса РФ (доходы региональных и местных бюджетов) и гл. 11 БК РФ (расходные обязательства бюджетов всех уровней), а также Федеральный закон № 184-ФЗ (полномочия субъектов РФ) и Федеральный закон № 131-ФЭ (полномочия органов МСУ).

⁶ Включение временных эффектов в регрессионную модель крайне важно для рассматриваемого периода (2005-2012 гг.), поскольку позволяет контролировать воздействие на экономический рост экзогенных макроэкономических шоков и циклических колебаний экономики.

⁷ Мультиколлинеарность не является проблемой, поскольку независимые переменные в регрессии коррелированы не сильно (только два коэффициента корреляции превышают значение 0,3).

⁸ Результаты теста Хаусмана показывают, что модель со случайными эффектами (random-effects model, RE) несостоятельна для настоящего анализа.

⁹ Для верификации полученных результатов регрессионный анализ был проведен для двух периодов («тучные годы» и кризисный период с последующим восстановлением - см. выше) в отдельности. Направление связи переменных, характеризующих децентрализацию, с экономическим ростом при этом осталось прежним. Однако негативная связь децентрализации расходов с ростом более значима в период «тучных лет».

¹⁰ См. также: Фрейнкман, Плеханов, 2008; Freinkman, Plekhanov, 2009.

Список литературы / References

Бухвальд Е. (2008). Российский федерализм на критическом рубеже развития // Вопросы экономики. № 9. С. 70 — 83. [Bukhvald Е. (2008). Russian federalism at the critical stage of development. Voprosy Ekonomiki, No. 9, pp. 70—83. (In Russian).]

Ениколопов P., Журавская E., Гуриев С. (2002). Бюджетный федерализм в России: сценарии развития. М.: ЦЭФИР. [Enikolopov R., Zhuravskaya Е., Guriev S. Fiscal federalism in Russia: Development scenarios. Moscow: CEFIR. (In Russian).]

Кадочников П., Синельников-Мурылев С., Трунин И., Четвериков С. (2006). Реформа фискального федерализма в России: проблема мягких бюджетных ограничений // Экономическая политика. Jsfe 3. С. 148 — 181. [Kadochnikov Р., Sinelnikov-Murylev S., Trunin I., Chetverikov S. (2006). Reform of fiscal federalism in Russia: The problem of soft budget constraints. Ekonomicheskaya Politika, No. 3, pp. 148-181. (In Russian).]

Климанов В., Лавров A. (2004). Межбюджетные отношения в России на современном этапе // Вопросы экономики. № 11. С. 111 — 125. [Klimanov V., Lavrov А. (2004). Intergovernmental fiscal relations in Russia in the present time. Voprosy Ekonomiki, No. 11, pp. 111 — 125. (In Russian).]

Назаров B. (2007). Эволюция моделей федерализма — российский и зарубежный опыт // Экономическая политика. М? 1. С. 121 — 135. [Nazarov V. (2007). Evolution of federalism models: Russian and foreign experience. Ekonomicheskaya Politika, No. 1, pp. 121-135. (In Russian).]

Ореховский П. (2011). Памяти регионального хозрасчета: дилеммы российского федерализма // Вопросы экономики. Jvfe 12. С. 78 — 89. [Orekhovsky P. In memory of the regional Khozraschyot: The dilemmas of Russian federalism. Voprosy Ekonomiki, No. 12, pp. 78 — 89. (In Russian).]

Фрейнкман Л., Плеханов A. (2008). Децентрализация бюджетной системы в ре-гионах-рентополучателях // Экономическая политика. М? 1. С. 103 — 123. [Freinkman L., Plekhanov А. (2008). Fiscal decentralization in rentier regions. Ekonomicheskaya Politika, No. 1, pp. 103 — 123. (In Russian).]

Зубаревич H. (2015). Региональная проекция нового российского кризиса // Вопросы экономики. № 4. С. 37—52. [Zubarevich N. (2015). Regional dimension of the new Russian crisis. Voprosy Ekonomiki, No. 4, pp. 37 — 52. (In Russian).]

Akai N., Hosoi M., Nishimura Y. (2009). Fiscal decentralization and economic volatility: Evidence from State-Level Cross-Section Data of the USA. Japanese Economic Review, Vol. 60, No. 2, pp. 223-235.

Akai N., Sakata M. (2002). Fiscal decentralization contributes to economic growth: evidence from state-level cross-section data for the United States. Journal of Urban Economics, Vol. 52, No. 1, pp. 93-108.

Alexeev M., Kurlyandskaya G. (2003). Fiscal federalism and incentives in a Russian region. Journal of Comparative Economics, Vol. 31, No. 1, pp. 20 — 33.

Asatryan Z., Feld L. (2015). Revisiting the link between growth and federalism: A Bayesian model averaging approach. Journal of Comparative Economics, Vol. 43, No. 3, pp. 772-781.

Barro R. J. (1990). Government spending in a simple model of endogenous growth. Journal of Political Economy, Vol. 98, No. 5, pp. 103 — 125.

Barro R. J. (2003). Determinants of economic growth in a panel of countries. Annals of Economics and Finance, Vol. 4, No. 2, pp. 231—274.

Baskaran Т., Feld L., Schnellenbach J. (2014). Fiscal Federalism, Decentralization and Economic Growth: Survey and Meta-Analysis. CESifo Working Paper; No. 4985.

Baskaran Т., Feld L. (2013). Fiscal decentralization and economic growth in OECD countries: Is there a relationship? Public Finance Review, Vol. 41, No. 4, pp. 421 — 445.

Besley Т., Coate S. (2003). Centralized versus decentralized provision of local public goods: A political economy analysis. Journal of Public Economics, Vol. 87, No. 12, pp. 2611-2637.

Blanchard O., Shleifer A. (2000). Federalism with and without Political Centralization: China versus Russia. NBER Working Paper; No. 7616.

Bodman P., Heaton K., Hodge A. (2009). Fiscal decentralisation and economic growth: A Bayesian model averaging approach. MRG Discussion Paper, No. 3509.

Brennan G., Buchanan J. (1980). The power to tax: Analytical foundations of a fiscal constitution. Cambridge: Cambridge University Press.

Brueckner J. (2006). Fiscal federalism and economic growth. Journal of Public Economics, Vol. 90, No. 10-11, pp. 2107-2120.

Buser W. (2011). The impact of fiscal decentralization on economics performance in high-income OECD nations: an institutional approach. Public Choice, Vol. 149, No. 1, pp. 31-48.

Cantarero D., Perez Gonzalez P. (2009). Fiscal decentralization and economic growth: Evidence from Spanish regions. Public Budgeting & Finance, Vol. 29, No. 4, pp. 24—44.

Da Silva M. et. al. (2009). Intergovernmental reforms in the Russian Federation. Washington, DC: World Bank.

Davoodi H., Zou H. (1998). Fiscal decentralization and economic growth: A cross-country study. Journal of Urban Economics, Vol. 43, No. 2, pp. 244—257.

Diamond J. (2003). Budget system reform in transitional economies: The experience of Russia. Emerging Markets Finance & Trade, Vol. 39, No. 1, pp. 8—23.

Freinkman L., Plekhanov A. (2009). Fiscal decentralization in rentier regions: Evidence from Russia. World Development, Vol. 37, No. 2, pp. 503-512.

Freinkman L., Yossifov P. (1999). Decentralization in regional fiscal systems in Russia — trends and links to economic performance. World Bank Policy Research Working Paper, No. 2100.

Gemmel N., Kneller R., Sanz I. (2013). Fiscal decentralization and economic growth: Spending versus revenue decentralization. Economic Inquiry, Vol. 51, No. 4, pp. 1915-1931.

Iimi A. (2005). Decentralization and economic growth revisited: an empirical note. Journal of Urban Economics, Vol. 57, pp. 449 — 461.

Jin H., Qian Y., Weingast B. (2005). Regional decentralization and fiscal incentives: Federalism, Chinese style. Journal of Public Economics, Vol. 89, No. 4, pp. 1719 — 1742.

Jin J., Zou H. (2005). Fiscal decentralization, revenue and expenditure assignment, and growth in China. Journal of Asian Economics, Vol. 16, pp. 1047—1064.

Levine R., Renelt D. (1992). A sensitivity analysis of cross-country growth regressions. American Economic Review, Vol. 82, No. 4, pp. 942 — 963.

Lin J., Liu Z. (2000). Fiscal decentralization and economic growth in China. Economic Development and Cultural Change, Vol. 49, No. 1, pp. 1—21.

Lockwood B. (2005). Fiscal Decentralization: A Political Economy Perspective. Warwick Economic Research Papers, No. 721.

Mankiw N.. Romer D., Weil D. (1992). A contribution to the empirics of economic growth. Quarterly Journal of Economics, Vol. 107, No. 2, pp. 407-437.

Martinez-Vazquez J., McNab R. (2003). Fiscal decentralization and economic growth. World Development, Vol. 31, No. 9, pp. 1597-1616.

Musgrave R. (1959). The theory of public finance. N.Y.: McGraw-Hill.

Oates W. (1972). Fiscal federalism. N.Y.: Harcourt Brace Jovanovich.

Oates W. (1999). An essay on fiscal federalism. Journal of Economic Literature, Vol. 37, No. 3, pp. 1120-1149.

Prud'homme R. (1995). The dangers of decentralization. World Bank Research Observer, Vol. 10, No. 2, pp. 201-220.

Rodden J. (2004). Comparative federalism and decentralization: On meaning and measurement. Comparative Politics, Vol. 36, No. 4, pp. 481—500.

Rodriguez-Pose A., Ezcurra R. (2011). Is fiscal decentralization harmful for economic growth? Evidence from the OECD countries. Journal of Economic Geography, Vol. 11, pp. 619-643.

Rodriguez-Pose A., Kroijer A. (2009). Fiscal decentralization and economic growth in central and eastern Europe. Growth and Change, Vol. 40, No. 3, pp. 387—417.

Shleifer A. (2005). A normal country: Russia after communism. Cambridge, MA; London: Harvard University Press.

Solanko L., Tekoniemi M. (2005). To recentralise or decentralise — some recent trends in Russian fiscal federalism. BOFIT Online, No. 5.

Stegarescu D. (2004). Public sector decentralization: measurement concepts and recent international trends. ZEW Discussion Paper, No. 04-74.

Thiessen U. (2003). Fiscal decentralization and economic growth in high income OECD countries. Fiscal Studies, Vol. 24, pp. 237—274.

Thornton J. (2007). Fiscal decentralization and economic growth reconsidered. Journal of Urban Economics, Vol. 61, No. 1, pp. 64—70.

Tosun M., Yilmaz S. (2008). Decentralization, economic development, and growth in Turkish provinces. World Bank Policy Research Working Paper, No. 4725.

Xie D., Zou H., Davoodi H. (1999). Fiscal decentralization and economic growth in the United States. Journal of Urban Economics, Vol. 45, No. 2, pp. 228—39.

Zhang Т., Zou H. (1998). Fiscal decentralization, public spending, and economic growth in China. Journal of Public Economics, Vol. 67, No. 2, pp. 221—240.

Zhang Т., Zou H. (2001). The growth impact of intersectoral and intergovernmental allocation of public expenditure: With applications to China and India. China Economic Review, Vol. 12, No. 1, pp. 58 — 81.

Zhuravskaya E. (2000). Incentives to provide local public goods: Fiscal federalism, Russian style. Journal of Public Economics, Vol. 76, No. 3, pp. 337—368.