Муниципальный комплекс и механизмы его саморазвития

В настоящее время у местной власти существует альтернатива: либо самим зарабатывать деньги и значительную их часть оставлять в муниципальном образовании, либо выпрашивать их у центральных и региональных органов власти. Следовательно, пока не решена задача обоснования механизмов предоставления необходимых социальных благ населению муниципальных образований. Их развитие социальное не поставлено в прямую зависимость от результатов производства, что не обеспечивает эффективное использование имеющихся ресурсов. Причины этого кроются в нерешенности следующих проблем.

1. Во-первых, они обусловлены общесистемным кризисом, вызванным чрезмерной открытостью внутреннего рынка для развитых стран и неконкурентоспособностью большинства отечественных товаров и услуг. Нарушились тесные связи с бывшими республиками СССР. Доля импорта готовой продукции достигла почти 60% при почти сократившихся объемах производства. Предприятия в техническом отношении сильно отстали. После дефолта в августе 1998 г. органам территориального управления и самоуправления стало трудно выполнять свои функции.
2. Во-вторых, чаще всего муниципальные образования не рассматриваются как первичные территориальные элементы народного хозяйства со сложной совокупностью различных составляющих. Считается, что объектом хозяйствования органов местного самоуправления является лишь муниципальное хозяйство, входящее в муниципальную собственность. Точно так же сферы производства и социального потребления рассматриваются изолированно друг от друга, что не способствует их развитию.
3. В-третьих, проведенная приватизация государственной (ведомственной) собственности сопровождалась ее разделением на множество мелких собственников, нарушением хозяйственных связей, приведших к потере управляемости территориального хозяйства со стороны местных органов власти. Массовая передача объектов социальной инфраструктуры от предприятий на баланс муниципалитетам без соответствующих материально-технической базы и финансирования привела их почти к разрушенному состоянию.
4. В-четвертых, при разработке и реализации программ не обеспечивается согласование целей развития отраслей и предприятий. В условиях перехода к рынку от централизованного планирования производства и потребления товаров и услуг необходимо было создать развитую рыночную инфраструктуру. Но она оказалась неэффективной, поскольку формировалась в условиях экономического кризиса, низкого платежеспособного спроса и поспешно. Например, создаваемые банки проявляют недоверие к заемщикам, которые не могут платить за высокопроцентные кредиты. Для инвесторов нужны надежные гарантии их возврата. Пока медленно развиваются новые формы территориальной экономической организации, позволяющие аккумулировать средства и обеспечивать гарантии для возврата кредитов.

Государственная политика развития местного самоуправления. В условиях перехода к рыночным отношениям государство призвано создавать муниципалитетам общие условия по экономической активизации их деятельности в повышении конкурентоспособности отечественных предприятий и увеличении доходов местного бюджета.

Основная часть жизнедеятельности населения протекает в муниципальных образованиях - городской, сельский, смешанный тип поселений, имеющих различные величины зон индустриального и социального обслуживания, что находит отражение в функциях крупных, средних, малых городов (областных, межрайонных, районных центров), выполняемых по отношению к прилегающим сельским территориям. В связи с этим существует объективная целесообразность создания муниципальных образований сельско-городского типа.

Но при всем многообразии муниципальное образование - это первичная территориальная ячейка народного хозяйства и сообщество населения, организованное для совместного производства и потребления, в основном самостоятельно ведущее и муниципальное, и местное хозяйство.

При выборе модели местного самоуправления необходимо исходить из определения муниципального образования. В ст. 130 Конституции РФ записано: "Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью". В этой записи, по нашему мнению, следовало бы полнее раскрыть смысл слов "местного значения", без чего задачи местного самоуправления понимаются как задачи местного уровня.

При этом задачу обеспечения нормальной жизнедеятельности населения следует рассматривать как конечную цель развития общества, а не как частный случай проявления государственных интересов. Местное самоуправление является конкретной и непосредственной формой народовластия, обеспечивающей защиту интересов граждан на относительно локальной территории. Сущность местного самоуправления как субъекта демократической власти и организации саморазвития состоит в реализации многообразных потребностей населения в труде и социальных благах. Эти задачи имеют общегосударственное значение.

Антикризисные меры, принимаемые руководством страны, способствовали росту показателей реальной экономики. Кроме того, эффективная таможенная тарифная политика (установление повышенных тарифов на импорт готовых товаров и пониженных на инвестиции в технологическое оборудование) призвана нормализовать внутренний рынок. Это позволит предприятиям обеспечить их рентабельную работу. При этом целесообразно, чтобы доля импорта готовых товаров не превышала 30-40%. И вступать в ВТО можно только при условии постепенного снижения тарифов.

Важнейшим рыночным механизмом является создание единого технико-экономического пространства, предполагающего использование современных технологий, более точного учета амортизационных отчислений, применение международных методов бухгалтерского учета.

Следует сгруппировать предприятия, требующие таможенной защиты. Нуждающиеся: лишь в пополнении оборотных средств; в небольшой модернизации; существенной модернизации производства. Определить суммы необходимых для этого средств. Создать условия для незамедлительного ввода на полную производственную мощность предприятий первой группы, в том числе путем реструктуризации долгов предприятий, покупки акций государством.

Для этого руководители местного самоуправления должны входить в региональные и федеральные органы власти с предложениями о регулировании таможенных тарифов по отношению к импортной готовой продукции, аналоги которой производятся в муниципальном образовании, вытеснению ее собственной.

Производственно-социальный комплекс - системообразующая основа саморазвития муниципальных образований - представляет собой целостную систему производства и социального потребления, где центральное место занимает население, которое выступает в качестве товаропроизводителя и потребителя, выразителя экономических отношений. Оно должно обеспечивать справедливую оценку труда, эквивалентный обмен товарами и услугами, в том числе рабочей силой. При этом развитие производства является не самоцелью, а средством достижения социальных целей. Процесс потребления рабочей силы есть одновременно деятельность работников, в ходе которой реализуются их трудовой и творческий потенциалы; рациональное использование ресурсов; повышение производительности труда и формирование личности.

Результаты производства, состоящие из величины валового муниципального продукта, включают средства производства, предметы потребления и услуги. Социальное потребление, исчисляемое конечным потреблением, характеризует реальное получение социальных благ и услуг различными категориями населения. Критерием формирования эффективных производственно-социальных комплексов является рост валового муниципального продукта на душу населения при постоянном повышении уровня конечного потребления. На этой методологической основе может быть использован принцип саморазвития.

Конечное потребление населения направлено на удовлетворение физиологических и духовных его потребностей и реализуется в платной и бесплатной формах. Первая основана на реализации платежеспособного спроса населения. Однако в настоящее время этот спрос из-за вытеснения отечественных товаров импортными упал до очень низкого уровня, что сдерживает нормальное формирование рыночных отношений.

При переходе к рынку отношений жилищно-коммунальное хозяйство должно постепенно и поэтапно перейти к полной оплачиваемости предоставляемых услуг. До этого государство восполняет разность между фактическими затратами и той их частью, которая вносится населением. Можно увеличить заработную плату бюджетникам для компенсации повышения платы за квартиру, небюджетным предприятиям и организациям соответственно снизить налог, с тем чтобы соответственно повышать заработную плату работникам на эти цели. Необходимо активнее развивать рынок жилищно-коммунальных услуг для улучшения качества обслуживания населения, снижения его стоимости. Квартиросъемщики не должны пострадать от реформы.

Бесплатная сфера, формируемая из бюджетов разных уровней, призвана обеспечить каждому жителю государственные социальные гарантии. Предоставление населению бесплатных и частично платных услуг через общедоступные фонды потребления (образование, наука, здравоохранение, культура) обусловлено большей их эффективностью, чем если бы они являлись платными. Однако бесплатное предоставление некоторых видов социальных благ экономически нецелесообразно. Поэтому надо рационально подходить к выбору форм потребления благ и услуг, изучать опыт деятельности муниципальных организаций развитых стран.

Наблюдаемое у нас расширение платности многих услуг образования, здравоохранения, науки, культуры, а также взимание налогов с этих организаций являются необоснованными. По рыночным ценам и тарифам целесообразно предоставлять данные услуги для потребителей с высоким уровнем доходов.

Муниципализация собственности на объекты социальной и производственной инфраструктуры является эффективным средством устойчивого функционирования и развития муниципальных образований как единого целого, объединения и рационального использования имеющихся материальных и финансовых ресурсов, обеспечения населению социальных гарантий. Хотя процесс муниципализации имеет экономические границы.

Поэтому в подготавливаемых законодательных актах надо отрегулировать проблемы собственности органов местного самоуправления на землю, участия их в установлении и осуществлении арендных и залоговых отношений в имущественной и земельной сферах. Целесообразно закрепление в муниципальной собственности земли в границах муниципального образования. Перспективно развитие наряду с муниципальной корпоративной собственности, позволяющей успешнее согласовывать территориальные и отраслевые интересы, объединять существующие в муниципальном образовании материальные и финансовые ресурсы для формирования производственно-социального комплекса.

Эффективное использование муниципальной собственности может оказать существенное влияние на формирование доходной части местного бюджета. В связи с этим необходимо реализовать определенные организационно-экономические механизмы. Важнейшие из них следующие: продолжение реформирования отношений собственности на основе введения новых форм приватизации (долевое участие и т.д.), внедрения конкурсов по отводу земельных участков, размещения заказов на нужды социальной сферы, полного выявления и регистрации землепользователей; использование муниципальной собственности в качестве залога для получения кредитов, гарантии для приглашения инвесторов; предоставление в аренду помещений, земельных участков и др.; получение средств от приватизации муниципальной собственности и аукционов; применение к предприятиям-должникам процедуры банкротства и получение в муниципальную собственность их основных фондов за долги в бюджет.

Например, при выработке принципов коммерческого использования муниципальной собственности администрация Нижнего Новгорода не только руководствуется максимальной экономической эффективностью, но и принимает во внимание все преимущества и недостатки монопольного положения города-собственника на рынке услуг, предоставляемых субъектами муниципальной собственности.

Решение проблем обусловило создание структурного подразделения в системе местного самоуправления по распоряжению муниципальной собственностью и контролю за использованием переданной собственности в оперативное управление и хозяйственное ведение муниципальным предприятиям, учреждениям и организациям. Оно призвано осуществлять процедуры аренды, продажи и иных действий, гарантировать права отдельных собственников.

Важно использовать отечественный и зарубежный прогрессивный опыт коллективных форм собственности, например работы предприятий сельского хозяйства. В них вся стоимость собственности разделена между членами на паи, бесплатно и пропорционально их трудовому вкладу. Каждый работник, бригада является коллективным совладельцем предприятия, тем самым сохраняется производственно-технологическая его целостность. Они переводятся на полный внутрихозяйственный расчет, арендуют у предприятия средства производства и на рыночных условиях реализуют свою продукцию. Ведется учет затрат и доходов, отражаемых в именных лицевых счетах. Получают не заработную плату, а отчисления (долю) от доходов. Тем самым все работники становятся реальными хозяевами на своем рабочем месте и в производственном коллективе, существенно заинтересованными в конечных экономических результатах. Такой опыт был накоплен в сельскохозяйственном Союзе собственников-совладельцев "Шукты" республики Дагестан. Этот вариант может быть использован во всех формах собственности, в том числе государственной и муниципальной.

Базовые пропорции муниципальных образований как основа их перехода на использование принципов саморазвития. При всем многообразии производственно-социальных структур муниципальных образований они имеют базовые пропорции, характеризующие соотношение между конечным потреблением и производством валового муниципального продукта на душу населения. Это соотношение позволяет обоснованно оценивать воспроизводственную структуру муниципальных образований, определять их тип, совершенствовать межбюджетные отношения и возможности саморазвития.

Совершенствование межбюджетных отношений и стимулирование деятельности муниципалитетов. Сейчас бюджетным и налоговым кодексами определены пропорции налогов с предприятий: по 50% в федеральный и региональный бюджеты. Но при этом существуют проблемы во взаимоотношениях между муниципалитетами и региональной властью. Полномочия и ответственность муниципальных органов не соответствуют их реальным экономическим возможностям. Доходы местных бюджетов в консолидированном бюджете страны составляют около 23%, а расходы - 32%. Предусмотренная в федеральных законах бюджетная самостоятельность органов местного самоуправления остается продекларированной. Местные бюджеты практически полностью зависят от решений региональных властей. Муниципалитеты, и в первую очередь крупных городов, не заинтересованы в наращивании своего налогового потенциала и сокращении нерациональных расходов, поскольку дополнительные доходы или экономия изымаются в вышестоящие бюджеты путем ежегодного изменения нормативов отчислений от так называемых регулирующих налогов.

Государство обеспечивает социальные гарантии населению через нормативы. Их расчеты, ориентированные на среднероссийский норматив, на уровне муниципального образования нуждаются в дополнительных методических разработках. Пока можно воспользоваться нормативным подходом, обеспечивающим муниципальные образования минимальными социальными стандартами.

На основе изучения платежеспособного спроса, прогрессивной структуры потребностей, формируемых в нашей и других странах, проведения выборочных обследований определяются необходимые потребности населения в товарах и услугах. При этом важно определить соотношения платных и бесплатных услуг. С учетом экономических возможностей предоставления государством социальных гарантий населению следующим образом рассчитываются нормативы: оплачиваемых благ и услуг, определенных прожиточным минимумом, т.е. необходимым их набором с учетом территориальных особенностей и размерами устанавливаемой минимальной заработной платы, бесплатных и частично платных благ и услуг. В качестве последних, по нашему мнению, целесообразно использовать единые для регионов страны величины бюджетных расходов на душу населения. Они должны утверждаться государством на ближайшие 2-3 года, исходя из экономического состояния, достигнутого уровня и реальных возможностей их дальнейшего повышения, с конкретизацией по территории и отраслям с учетом выполняемых ими обслуживающих социальных функций, а также поясных коэффициентов.

На базе социальных нормативов целесообразно перейти на формирование местных бюджетов "снизу" - путем установления стабильных налоговых нормативов - долей от всех видов налогов, идущих напрямую в местные бюджеты. Недостаток налоговой базы следует покрывать в фиксированной стабильной величине из вышестоящих бюджетов.

ЦЭМИ РАН совместно с администрацией Новгородской области на базе многолетних разработок в области совершенствования местного самоуправления получили ряд результатов. Так, удалось рационализировать бюджетные отношения между областным и муниципальным уровнями, сократить встречные потоки налоговых поступлений и трансфертов путем увеличения доли закрепленных налогов за муниципальными образованиями из областного бюджета до 75%. Раньше доля собственных налогов муниципалитетов в областном консолидированном бюджете составляла 25%.

Выравнивание существующего разнообразия рассматриваемых базовых пропорций предполагается осуществить рыночными методами. Во всех муниципальных образованиях за одинаковый труд должна производиться равная оплата. Увеличение конечного потребления в муниципальном образовании необходимо поставить в зависимость от прироста валового муниципального продукта.

Для более точного определения потребления населения на планируемый период необходимо постоянное изучение изменения структуры платных и бесплатных потребностей населения путем обследований, составления балансов денежных доходов и расходов населения и др.

Такой порядок позволяет усилить заинтересованность муниципалитетов в повышении эффективности производства, проведении инновационных мероприятий, поддержке перспективных инвестиционных проектов, развитии предпринимательства, обеспечении занятости населения.

Комплексное использование рыночных механизмов базируется, с одной стороны, на их взаимосвязанности, с другой - на подчиненности достижению наибольших результатов на всех стадиях воспроизводственных процессов по элементам производственно-социального комплекса: природных ресурсов, средств производства и социального потребления, рабочей силы, населения и др. Органам местного самоуправления важно представлять не только структуру муниципального образования, но и экономические связи субъектов хозяйствования. Для этого необходимы согласование целей отдельных отраслей (предприятий), налаживание эффективного взаимодействия между ними на внутри и межмуниципальном рынках. Данное согласование направлено на получение максимального дохода за счет реализации взаимовыгодней территориальной производственно-технологической и хозяйственной кооперации. Практически все отрасли (предприятия) находятся во взаимодействии с муниципальным образованием и его органами. Это позволит коллективно выходить на рынки малым и средним предприятиям, особенно если они технологически и организационно связаны между собой.

Регулирование экономических отношений призвано обеспечить: общемуниципальные производственно-социальные пропорции, наращивание производства конкурентоспособной продукции и услуг, укрепление материальной базы социальной сферы. Центральным звеном комплексного развития муниципального образования является формирование муниципальной собственности, получение социальных благ в зависимости от результатов труда.

Нами обоснован широкий набор экономических механизмов местного самоуправления, комплексное использование которых позволит увеличивать муниципальную собственность и доходы местных бюджетов. Приводим наиболее эффективные из них, которые прошли апробацию во Владимирской, Московской, Новгородской и других областях: осуществление политики по созданию внутреннего рынка, ограничивающего импорт готовой продукции путем вытеснения ее своей конкурентоспособной; муниципализация собственности, в том числе на основе реструктуризации задолженности предприятий перед бюджетом; увеличение доли закрепленных доходов местного бюджета для осуществления необходимых социальных расходов путем передачи в него части федеральных и региональных налогов; рост в местных доходах неналоговых источников с 3 до 20%; создание благоприятных условий для инвесторов; образование в составе муниципалитетов информационно-инновационных центров, позволяющих применять современные технологии в управлении, в том числе экономико-математические модели.

Перспективные функции муниципалитетов - совершенствование практики финансовой поддержки предприятий, способных выйти в рентабельные и увеличить объемы производства конкурентоспособной продукции путем льготного налогообложения и кредитования, отсрочки по платежам в бюджет, опережающее строительство муниципальной инфраструктуры и торговля ее услугами.

Местные органы власти и управления могут осуществлять региональную тарифную политику по ограничению монопольного завышения тарифов на энергоресурсы и водоснабжение с целью снижения стоимости производимой продукции, контроль за формированием цен и тарифов на другие услуги муниципальных предприятий и корпораций.

Потребуется дальнейшее развитие рынка ценных бумаг, создание системы вексельного обращения, муниципальных жилищных займов, лотерей и т.п.

Эффективность этих механизмов может быть повышена за счет их комплексного применения. Поэтому они объединены нами в программу развития муниципальных образований. Большое значение для отработки указанных механизмов имело максимальное использование законодательных возможностей субъектов Федерации.

Адекватность органов местного самоуправления задачам саморазвития муниципального образования. Функции местного самоуправления формируются исходя из целей и задач пропорционального и динамичного развития производственно-социального муниципального образования в целом и находящихся в нем предприятий, отраслей и подотраслей. Следует также учитывать конституционное закрепление за органами местного самоуправления функций и методов деятельности. Они, выступая представительной и исполнительной властью, должны оценивать состояние, цели и направления развития муниципальных образований, обеспечивать права граждан и юридических лиц, регулировать отношения хозяйствующих субъектов различных форм собственности, развивать новые формы экономической организации и т.д.

В муниципальном хозяйстве целесообразно формировать самостоятельные экономические структуры и организовывать управление ими со стороны муниципалитета на основе договорных хозяйственных отношений, заказов, а также осуществление контроля.

Основные функции местного самоуправления, связанные с формированием эффективных производственно-социальных комплексов, призваны регулировать следующие процессы: демографическое развитие, формирование рынка труда, обеспечение баланса рабочей силы и рабочих мест, основанных на использовании современных технологий и возможностей территориальной кооперации; формирование трудового и интеллектуального потенциала; создание потребительского рынка, обеспечение платежеспособного спроса населения и предложения; развитие социальной инфраструктуры; рациональное использование имеющихся материальных и природных ресурсов, муниципальной и других видов собственности.

Формирование муниципальных управленческих структур должно быть ориентировано также на реализацию функций: маркетинговых, инновационных, информационно-аналитических и прогнозно-планирующих.

Для развития производства предлагается создание муниципальных корпораций, являющихся эффективной формой объединения ресурсов, согласования отраслевых и территориальных интересов.

Ведется разработка комплексной программы развития муниципального образования (с использованием механизмов саморазвития), обеспечивающей территориальную интеграцию, синхронизацию производственных и социальных процессов. Ее отличие от других заключается в том, что она ориентирована на решение социальных задач путем максимального вовлечения в хозяйство самостоятельно изыскиваемых ресурсов. Тем самым обеспечивается повышение экономической активности населения и муниципалитетов.

Для развития местного самоуправления целесообразно разработать и принять единый правовой акт преимущественно прямого действия - муниципальный кодекс России. В его рамках должны быть законодательно закреплены все правовые нормы, регулирующие налоговые, бюджетные, имущественные и иные правоотношения, возникающие в процессе муниципального управления.

¹ Понятие "местное хозяйство" шире, чем "муниципальное хозяйство". Первое охватывает регулирование процессами, происходящими на объектах муниципального образования в целом, второе - на объектах муниципальной собственности.