Коррупция: где, почему и что делать?

29 июня 2006 г. состоялось заседание диспут-клуба "Узлы экономической политики" Ассоциации независимых центров экономического анализа (АНЦЭА). С основными докладами выступили Г. Сатаров и С. Гуриев. Статьи, подготовленные на базе этих докладов, публикуются в этом номере журнала. Ниже редакция предлагает вниманию читателей наиболее интересные выступления, а также ответы докладчиков на вопросы участников заседания.

В. Полтерович (академик РАН, ЦЭМИ РАН, РЭШ). Я хотел бы прежде всего остановиться на вопросе о связи качества управления и коррупции. Зависимость здесь двусторонняя. Не только коррупция ухудшает качество управления, но и низкое качество управления, а также неэффективные институты сами инициируют коррупцию. Поэтому напрашивается вывод о том, что неэффективно проведенные реформы (я хочу это подчеркнуть) становятся стимулятором коррупции. Реформы расширяют возможности присвоения ренты, как это было в период приватизации в России. При рассмотрении вопроса о том, почему в России высокий уровень коррупции, надо обязательно иметь в виду фактор недавно проведенных радикальных реформ.

Иногда смешивают разные виды коррупции. Если говорить об институтах и коррупции, то для России особенно важно учитывать структуру коррупции. Возьмем, например, коррупцию в здравоохранении или в образовании. На мой взгляд, здесь она главным образом порождена именно плохим качеством управления, плохим качеством институтов и отчасти корректирует его.

Надо также вспомнить высказывания исследователей, которые подчеркивали, что коррупция может быть не только вредна, но и полезна. Поэтому не следует одинаково относиться к коррупции разных типов. Надо научиться, наконец, как-то оценивать наносимый ею ущерб, потому что от этого очень многое зависит. Нам говорили раньше: мы хотим уменьшения государственного вмешательства в экономику, потому что оно всегда связано с коррупцией. Есть как позитивные стороны государственного вмешательства, так и негативные. Если вы боитесь коррупции, оцените вред от нее: позитивные стороны в каких-то условиях окажутся более важными, чем негативные, но может быть и наоборот. Это вопрос не идеологии, а вполне конкретного исследования. Таким образом, плохое качество институтов, проведенных реформ, управления является причиной коррупции, что, на мой взгляд, имеет большое значение.

Что касается свободы слова и демократии, то, конечно, мы все ее поддерживаем. Но нельзя исключать и того, что те, кто представил соответствующие данные, сами коррумпированы. Общественность будет окончательно сбита с толку, потому что сама по себе свобода прессы и демократия без гражданского общества не работают. А гражданское общество не создается в один момент, оно формируется в ходе многих длительных и последовательных изменений. Усилия должны быть в первую очередь направлены именно на совершенствование гражданского общества.

Назову еще несколько мер. Необходимо реформирование государственной системы и суда. Но чтобы эти реформы могли быть проведены эффективно, надо повышать качество экспертного сообщества. Любые реформы, вообще говоря, создают дополнительные возможности для присвоения ренты и тем самым потенциально таят в себе опасность роста коррупции, а не ее снижения.

И еще одно соображение. Когда институциональные реформы не удаются, есть другие методы воздействия на институты. Все способы, которые приведут к быстрому росту, облегчат институциональные реформы и будут способствовать снижению коррупции.

У любого получателя ренты есть альтернатива: он может вложить средства в производство или в присвоение ренты. В условиях быстрого роста присвоение ренты для него оказывается менее привлекательным. Это то, что называют промышленной политикой, которая дает эффект и действительно может стимулировать рост, а в конце концов приведет и к улучшению качества институтов.

К. Сонин (Российская экономическая школа). В нашем сознании отпечаталось, что в 1930-е годы в СССР не было коррупции. Информация о том, что связано с историей недемократических режимов, становится для нас доступной слишком поздно. Но если вспомнить, например, каким количеством прислуги располагали члены Политбюро, об их личной роскоши, то можно представить масштабы коррумпированности высшего партийного руководства.

В условиях недемократических режимов коррупция по определению - это использование государственной службы для личной выгоды. Исследователи таких режимов могут подтвердить, что после того, как крупных чиновников снимают с постов, у них обнаруживаются счета в швейцарских банках. Какая бы ни была репутация, под каким бы лозунгом человек ни пришел, оказывается, что у него огромная личная собственность. Мы знаем, что на региональном уровне процветала практика заведения уголовных дел, чтобы захватить чужую квартиру или дачу. Эти и подобные примеры - типичные проявления коррупции. Даже в полностью лживом приговоре Л. Берии и четырем его приближенным, расстрелянным в один день, написано, что они использовали государственное положение для своих личных целей. То есть, прямо скажем, их расстреляли и за коррупцию.

Л. Вахнина (правозащитный центр "Мемориал" и коалиция "За демократическую альтернативную гражданскую службу"). Согласно собранной нами информации, масштабы коррупции в армии недооцениваются ни средствами массовой информации, ни, может быть, даже и экспертами. Сегодня здесь обсуждали вопросы, связанные с рынком коррупции. Но в армии мы имеем систему, которая абсолютно не рыночная, которая контролирует то ли четверть, то ли треть национального бюджета. В этой системе нет механизмов не только гражданского контроля, но и элементарной судебной защиты, человек полностью бесправен. Здесь коррупция выражается просто в использовании бесправного рабского положения людей. Это тоже соответствует определению "злоупотребление служебным положением".

Наибольшее впечатление с точки зрения усиления коррупции производит все большее ее распространение на то прогрессивное, что привносится в эту систему. Сейчас резко возрос поток жалоб на то, что контрактников, которых перевели на контракт из срочников, нередко заставляют работать на какие-то коммерческие структуры. При оценке масштабов коррупции надо говорить и о существовании такого ее вида. Подобная система плодит огромную коррупцию и выпускает в гражданское общество людей, которые прошли через школу этой коррупции, которые от нее страдали, которых к ней приучали и заставили считать, что такая разновидность коррупции - норма. Как же мы будем менять сознание людей? А ведь каждый третий мужчина проходит через эту школу.

Е. Громова (г. Владимир). Я несколько лет занимаюсь защитой прав потребителей в сфере ЖКХ. Простые граждане не работают в бизнесе, поэтому их не интересует коррупция в этой сфере. Они сталкиваются с коррумпированными чиновниками, например с муниципальными служащими из домоуправления, которые берут деньги за ту или иную услугу. Эти суммы никто не исследует. Думаю, было бы интересно через СМИ провести анкетирование жителей, просто горожан, не в Москве, а в малых городах, выясняя, кто из них сколько и за что платит. По доступной информации известно, что наиболее коррумпированными сферами, согласно оценкам, являются ЖКХ, образование и СМИ. Сегодня здесь говорили о том, что люди не выражают своего недовольства коррупцией, они не идут защищать свои интересы даже в суд, тем более они не пойдут на баррикады.

Коррупция "проросла" везде. Я не беру вообще Госдуму, а конкретно город Владимир: местные депутаты настолько "завязаны" с исполнительной властью, что граждане, несмотря на многие законы, которые могли бы их защитить, не ведут никакой борьбы за свои права. Огромное количество законов просто не исполняется, поскольку нет правоприменительной практики.

С. Гуриев. Исследование бытовой коррупции заслуживает особого внимания. Как раз сейчас Европейский банк реконструкции и развития рассматривает возможность проведения такого масштабного опроса по всем странам с переходной экономикой; может быть, это произойдет в ближайшие полгода.

Относительно коррупции в армии. Пока нет прозрачности в этой сфере, нет и средств массовой информации, которые показали бы нам всю картину этих нарушений. Но самая опасная коррупция - это коррупция в образовании. Каждый человек, который прошел через российскую систему образования, знает, что многое здесь можно купить. Всплеск коррупции в образовании сформировал целое поколение людей, которые привыкли жить не по правилам. Средства массовой информации - это важнейший механизм координации действий людей. При развитии гражданского общества главная проблема - преодоление издержек координации. Если бы в газете написали, как на самом деле обстоят дела, то все вышли бы на улицы.

Ущерб от коррупции проявляется не только на уровне отдельного бизнеса. Отдельный бизнес может даже выигрывать от того, что дает взятки. Но вот в масштабе страны инвестиционный климат ухудшается, не создаются новые предприятия, люди занимаются не тем, чем им бы хотелось, стимулы в экономике искажаются. Возможность регулирования полностью нейтрализуется, потому что если бюрократия коррумпирована, она ничего не может сделать, в том числе и провести необходимые реформы, адекватные сегодняшним потребностям. Мне кажется, что ущерб от коррупции можно оценивать по долгосрочным данным экономического роста. Более коррумпированные страны - это бедные страны; богатые страны - те, которым так или иначе удалось преодолеть коррупцию.

Вопросы и ответы

А. Костин (Центр по развитию корпоративной социальной ответственности в России). Каким образом коррупция влияет на самоощущение населения? Какова доля давления коррупции на инфляционный рост?

Г. Сатаров. В 2001 и 2005 гг. мы проводили опрос бизнесменов по поводу их отношения к разным проблемам страны, не обязательно связанным с экономикой. В 2001 г. они ставили, так же, как и граждане, коррупцию на 9-е место, а в 2005 г. граждане ее поставили на 10-е место, потому что был добавлен вопрос о терроризме (он занял 9-ое место). В ответах бизнесменов коррупция переместилась в первую пятерку, которая по рейтингу идет с отрывом от остальных. Это была существенная разница, и, кстати, она подтверждала, что бытовой рынок стабильный, а здесь он динамично меняется.

Относительно инфляции. Это очень непростой вопрос. Мы уверены, что, безусловно, коррупция вносит свой "вклад" в инфляцию. Кстати, подтверждение этому мы получали из интервью с бизнесменами. Сейчас мы ведем работу, в ходе которой будем пытаться оценить такой "вклад".

С. Гуриев. Относительно влияния коррупции на инфляцию, думаю, нет очевидных ответов, измерить это трудно. Коррупция - всего лишь перераспределение средств от одних агентов к другим. И, соответственно, если деньги перераспределяются от тех, кто их собирается потратить или сохранить, к тем, кто их собирается вывезти за рубеж, то это может "работать" в противоположную сторону. Дали взятку - человек купил жилье не в Москве, а в Испании. Денежная масса даже, можно сказать, сократилась, ее как бы стерилизовали. Центральный банк не все может стерилизовать, а эти люди "работают". Опять получается, что многие лица вокруг власти выполняют те функции, которые денежные власти не могут выполнять, и у них самый настоящий резервный фонд - стратегический, стабилизационный и т. д.

Г. Егоров (Гарвардский университет). Г. Сатаров говорил об объеме рынка коррупции и о том, как ее надо транслировать в потери бизнеса, каким должен быть мультипликатор коррупционного оборота. Возникает вопрос: является ли этот мультипликатор самой важной составляющей при такой трансляции?

Представьте себе компанию, которая заплатила взятку. С одной стороны, для нее это могут быть чистые потери, а с другой - выигрыш, поскольку она купила некоторые услуги. Вместе с тем вполне вероятно, что если бы компания не заплатила взятку, то, возможно, при наличии коррупции она могла проиграть. Вместе с тем, если бы коррупции не было, если бы государственные службы работали лучше, компания могла бы многого достигнуть. Но из-за того, что она не имеет достаточных связей или просто существует какое-то ограничение на размер взяток, которые могут "переварить" чиновники, она не может заплатить эту взятку, не может получить услуги. Поэтому как раз та компания, которая не платит взятки, при этом проигрывает.

Г. Сатаров. Просто есть выигрыш краткосрочный и среднесрочный. Можно выиграть краткосрочно и участвовать в общем росте коррупции. Через год от него потребуют плату за право продолжать свой бизнес, и он проиграет по полной программе. Тот, кто не платил, отобьется от таких атак. Он компенсирует это тем, что выпускает более конкурентоспособный продукт и делает свой бизнес доходным. Отобрать у него бизнес не смогут хотя бы потому, что он ведет его честно, полностью отчитывается перед налоговыми органами. Эта разница между краткосрочной и среднесрочной эффективностью, краткосрочной и среднесрочной рациональностью описана в том числе и в математических моделях.

К. Сонин. В странах с высокой коррупцией создается огромный потенциал для проведения антикоррупционных политических кампаний. Причем если антикоррупционные лидеры коррумпируются, то появляются новые, которые получают огромную поддержку масс. Если в России высокий уровень коррупции, как говорит Г. Сатаров, почему не возникает народное недовольство по этому поводу?

Г. Сатаров. Во-первых, коррупция выгодна и тем, кто дает, и тем, кто берет взятки. Особенно в бытовой коррупции, кстати, где граждан не облагают пока взятками за право жить, в отличие от бизнеса. И коррупция - это как бы индульгенция за право нарушить закон, возможность упростить свою жизнь и т. д. Хотя есть вещи, чрезвычайно неприятные и для граждан. Это первое. В России наблюдается использование коррупции в качестве политических лозунгов, в пропагандистских кампаниях. Это второе.

С. Винокур ("Вопросы экономики"). Существует ли некая зависимость интенсивности коррупции от климата, от географического положения страны? Скажем, есть ли разница в ее масштабах между Скандинавскими странами и средиземноморскими?

С. Гуриев. Я не думаю, что здесь есть какая-то однозначная закономерность, потому что и в Америке были очень серьезные коррупционные скандалы 100 лет назад, а климат с тех пор вроде почти не изменился. Хотя надо сказать, что в Америке за этот период произошло небольшое потепление: средняя температура повысилась на 4", люди начали селиться в местах, прежде более холодных. Но надо говорить о вещах, которые мы одинаково понимаем, то есть о государственной коррупции, использовании общественного положения для частных целей и т. д.

Г. Сатаров. Мы по нашей методике исследовали коррупцию в 40 регионах России. В Ставропольском и Краснодарском краях она существенно выше, чем в Ярославской или в Вологодской областях. Но объяснения этого положения мы пока не имеем.

М. Левин (ГУ ВШЭ). Вопрос первый: как развивалась коррупция за последние 10 лет? Второй: чем дело закончится?

С. Гуриев. Мы уже описали динамику коррупции за последние 5 лет, поэтому я не буду отвечать на первый вопрос. Но скажу, чем дело кончится. Если обратиться к истории Китая, то неясно, как Дэн Сяопин сумел выжить, ведь он дважды был репрессирован. Может быть, и у нас один из возможных преемников окажется тайным диссидентом и вдруг начнет делать то, о чем я говорю, - приватизировать госкомпании, вводить постепенно свободу средств массовой информации, например не контролировать быстро развивающийся Интернет, снимать какие-то торговые барьеры. Все это тоже приведет к распространению конкуренции и снижению возможностей извлечения ренты. Или цены на нефть упадут - вполне вероятный сценарий, который может повлиять на политическую ситуацию в стране.

Г. Сатаров. По моим наблюдениям, было два бурных всплеска коррупции: один приходится на период правления Б. Ельцина - примерно на первую половину 1990-х годов; второй - на период правления В. Путина - начало 2000-х годов. А в промежутке все шло более или менее плавно. Будущее принципиально непредсказуемо, поэтому чем все кончится - я не знаю.