Назревшие проблемы модернизации системы общего образования

Уровень развития социальной сферы является одной из важнейших характеристик эффективности современного демократического государства, поскольку условия воспроизводства трудовых ресурсов напрямую зависят от состояния образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, культуры и спорта, от их роли в реализации социально-экономической политики, во многом определяемой формами и методами их финансирования.

Одной из основных отраслей социальной сферы является образование. Модернизация системы образования, осуществляемая при активном содействии общества, подчинена формированию нового качества всей системы российского образования, обеспечению его адекватности актуальным и перспективным потребностям и запросам общества во всем их многообразии. Это означает, что в процессе модернизации должны быть учтены запросы государства, постоянно возрастающий общественный образовательный спрос, конкретные интересы семей, местных сообществ и организаций.

На первом этапе (2001-2003 гг.) произошло восстановление ответственности государства в сфере образования. Государство активно стало выступать как инициатор и главная движущая сила реальных изменений в образовании. В связи с этим активизировалась его роль в создании условий широкого участия общества в этом процессе. На этом этапе модернизации образовательной системы была достигнута ее определенная стабилизация, реальностью стал выход на минимальные необходимые бюджетные нормативы. Государство занялось решением социально значимых проблем. Первоочередные меры образовательной политики этого этапа составляли:

придание муниципальным учреждениям общего образовательного статуса государственного образовательного учреждения путем передачи их в ведение субъектов Федерации;

обновление содержания образования и совершенствования механизма контроля за его качеством;

совершенствование структуры и увеличение бюджетного финансирования образования, увеличение финансирования образования из федерального бюджета не менее чем на 25% в год в реальном выражении и не менее чем на 10% из бюджетов территорий, поэтапный переход на нормативное финансирование образовательных учреждений;

усиление социальной направленности системы образования;

обеспечение экономической самостоятельности и разнообразия форм образовательных учреждений, ресурсной привлекательности системы образования путем внесения поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, другие нормативно-правовые акты, налоговое стимулирование лиц, осуществляющих инвестиции в образование;

повышение государственного статуса, федеральной поддержки и профессионального уровня работников образования;

принципиальное обновление научно-методического обеспечения образования: перестройка организации педагогической науки, проведение непрерывных процессов обновления образования;

приведение нормативной правовой базы сферы образования в соответствие с задачами ее модернизации.

На втором этапе модернизации системы образования (2004-2005 гг.) в основном была сформирована модель его содержания, а также схемы его организации и финансирования. Особое значение приобрела разработка механизмов управления образовательной системой.

На современном (третьем) этапе начиная с 2006 г. четко проявляются первые результаты и признаки реальной модернизации общего образования:

рост его ресурсообеспеченности в результате эффективного перенаправления сложившихся финансовых потоков;

повышение качества образования;

снижение социальной напряженности в обществе, ликвидация очагов социального неблагополучия в виде детской беспризорности и преступности;

рост социального статуса и улучшения качественного состава педагогического корпуса.

На данном этапе в целях развития образования, повышения его уровня и качества в числе приоритетных принят и осуществляется национальный проект «Образование». В его рамках выделено пять направлений: поддержка и развитие лучших образцов отечественного образования; внедрение современных образовательных технологий; создание национальных университетов и бизнес-школ мирового уровня; повышение уровня воспитательной работы в школах; развитие системы профессиональной подготовки в армии. Наряду с этим с принятием Указа Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и началом нового этапа развития административной реформы в стране создаются условия для придания нового качества управлению образованием на территории Российской Федерации.

Проведенный анализ процесса модернизации системы образования на территории субъектов Федерации показывает, что к настоящему времени проявляются следующие проблемы в сфере общего образования.

Во-первых, изменения в демографической структуре населения школьного возраста привели к тому, что обеспеченность общеобразовательными учреждениями опережает потребность. При сокращении числа учителей на 9% численность непедагогического состава увеличилась на 6%. С 2000 г. численность учеников в целом по стране сократилась на 25% и, по прогнозным данным, к 2010 г. снизится еще на 23%. Данная тенденция наблюдается во всех субъектах Федерации (кроме Республики Ингушетия и Чеченской Республики, где зафиксирован рост численности учеников).

В 2006 г. в среднем по стране на одного учителя приходилось более 10,5 учащихся, в начале 1990-х гг. - 14, в развитых странах - 16. Только в 6 регионах на каждого учителя в среднем приходилось более 13,5 учащихся: в Чеченской Республике, Краснодарском, Приморском и Хабаровском краях, в Тюменской и Свердловской областях. В 15 регионах соотношение численности учителей и учащихся находится в диапазоне от 13:1 до 12:1. В 64 регионах показатель был ниже -12.

Во всех субъектах Федерации, за исключением Тюменской области, Краснодарского края, Республики Северная Осетия, наблюдается снижение соотношения числа учеников и учителей. Снижение быстрее в регионах, в которых и так самая низкая численность учеников на одного учителя: в Республике Алтай - 7,1 человека; Республике Башкортостан - 8,9; Республике Мордовия -7,3; Брянской области - 8,6; Костромской - 8,4; Курганской - 8,7; Курской -7,6; Орловской - 7,0; Рязанской - 8,4; Тамбовской области - 8,3 человека.

Во-вторых, остается деформированной структура бюджетных расходов на образование. Расходы регионов на общее образование с 2000 г. возросли более чем в 4 раза (со 102,9 млрд. до 428 млрд. руб.). Однако при этом доля капитальных вложений сократилась до 8%, в то время как в текущих расходах фонд оплаты труда возрос на 10% и составил 73%.

В 65 регионах доля капитальных расходов в общем объеме расходов на общее образование менее 10%, из них в 35 регионах менее 5%, а в республиках Ингушетия и Тыва, Алтайском крае, Орловской области не превышает 2%.

В 13 регионах доля капитальных расходов в общем объеме расходов на общее образование варьирует от 10 до 15% (Санкт-Петербурге, Ставропольском крае, Саратовской области и др.), в 4 регионах - от 15 до 20% (республиках Башкортостан, Татарстан, Калининградской области, Ненецком автономном округе).

В 17 регионах доля расходов на заработную плату в структуре текущих расходов превысила 80%, из них в 3 регионах она более 90% (Саратовская и Челябинская области, Усть-Ордынский Бурятский АО).

Бюджетно-финансовая политика регионов, в результате которой неуклонно снижается доля инвестиционной составляющей, не только не обеспечивает развития современной инфраструктуры, но и ведет к высокому износу основных фондов и невозможности обновления материально-технической базы. В целом низкий уровень инвестиций в систему образования в части капитальных расходов негативно отражается на условиях функционирования системы образования.

В-третьих, в сфере общего образования пока что не удалось достигнуть уровня в разрыве оплаты труда у учителей и работников, занятых в сфере экономики, сложившегося 12-15 лет назад, несмотря на существенное увеличение финансирования сферы образования и рост фонда оплаты труда в структуре текущих расходов.

Разрыв в оплате труда учителей и заработной платы в экономике остается высоким и варьирует по регионам. По данным Росстата, заработная плата в общем образовании выросла в 5-6 раз и составила 6 199 руб. В то же время заработная плата в общем образовании отстает от заработной платы в экономике в среднем по стране на 45%. В 65 регионах межсекторный разрыв в оплате труда превысил 20%, в 45 регионах - 30%. Максимальное отставание в Тверской области - 54%, Ямало-Ненецком автономном округе - 50, а минимальное - в Республике Калмыкия - 0,9%. Таким образом, отставание заработной платы учителей от заработной платы в экономике сдерживает привлечение в отрасль молодых и высококвалифицированных кадров, что, в свою очередь, ограничивает возможность предоставления качественного образования.

В-четвертых, при недостатке бюджетных средств для решения проблем, связанных с реформой образования, выделенные ассигнования используются неэффективно. Объем таких расходов в 2006 г. по общему образованию составил 103 млрд. руб., из них - 90 млрд. руб. в связи с дисбалансом в структуре работающих и излишней численностью кадров; 13,5 млрд. руб. - в связи с низкой заполняемостью классов.

Выявленные неэффективные расходы могли быть направлены на повышение качества общеобразовательных услуг и оплату труда учителей, что сократило бы разрыв уровня оплаты труда учителей и уровня заработной платы в экономике. Это связано и с эффективностью управления региональных и местных властей. Так, в субъектах Федерации, имеющих примерно одинаковую долю и плотность сельского и городского населения, наполняемость классов в селе колеблется от 7 (Орловская область) до 14 (Астраханская область) человек, а в городской местности - от 20 (Кемеровская область) до 25 (Самарская область) человек.

Анализ показывает, что в системе общего образования слабо развиты эффективные методы управления. Только в 22 регионах общеобразовательные учреждения переведены на нормативно-подушевое финансирование, в 16 регионах данная работа не завершена, а в 47 - не начиналась. Лишь в 3 регионах завершен переход на отраслевую систему оплаты труда работников общеобразовательных учреждений, мотивирующую на сокращение неэффективных расходов и повышение качества образования.

Поскольку переход на нормативно-подушевой метод финансирования образовательных учреждений является одним из основных финансово-экономических механизмов реформирования системы образования, этой проблематике следует уделять больше внимания. На наш взгляд, для первоочередного их решения требуется:

принять законодательные акты по минимальным социальным стандартам или нормативам финансирования бюджетных услуг, поскольку во всех регионах следует завершить эту работу; активизировать разработку и использование нормативов на муниципальном уровне. Уровень районов и городских округов играет важную роль при реализации нормативного принципа бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений. Именно на местном уровне в полной мере могут быть достигнуты цели, на реализацию которых нормативное финансирование направлено.

Должна быть улучшена методология разработки финансовых нормативов. В большинстве регионов нормативы рассчитываются на основе фактически произведенных расходов, которые не являются нормативами по существу, а составляют средние расходы, сложившиеся на территории. До принятия законодательных актов о подушевых нормативах финансирования на региональном уровне следует отработать механизмы доведения бюджетных средств по нормативу до каждого образовательного учреждения с учетом особенностей финансирования малокомплектных сельских и приравненных к ним школ, а также наличия на территории муниципальных образований большого числа гимназических и коррекционных классов.

Планирование бюджетов должно осуществляться на основе штатных расписаний при одномоментном переходе на нормативное подушевое бюджетное финансирование.

Например, в Ивановской области при доведении бюджетных средств до общеобразовательного учреждения на принципах подушевого финансирования напоминают о себе: большое количество малокомплектных сельских школ с низкой наполняемостью, которые требуют финансирования по фактическим затратам; отсутствие перечня поправочных коэффициентов (по видам и типам общеобразовательных учреждений) к региональным нормативам на уровне муниципалитетов с соблюдением обязательной процедуры делегирования полномочий органам местного самоуправления по определению и обоснованию величин поправочных коэффициентов; непропорциональное снижение численности персонала общеобразовательных учреждений по сравнению со снижением численности обучающихся.

Решение указанных проблем имеет первоочередную важность для практической реализации нормативно-подушевой системы во всех регионах, доведения нормативного принципа до муниципального и школьного уровней. Кроме того, необходимо учитывать определенные риски внедрения подушевых принципов финансирования. Назовем наиболее существенные. Прежде всего, отсутствие необходимых навыков и достаточной управленческой квалификации кадров может привести к неэффективному управлению денежными средствами в рамках общеобразовательного учреждения.

Важно считаться и с тем, что на уровне субъекта Федерации далеко не всегда удается учесть все нюансы, существующие в тех или иных муниципальных образованиях. В результате использование регионального норматива на муниципальном уровне может привести к значительному сокращению объемов финансирования для отдельных общеобразовательных учреждений, а игнорирование региональных нормативов - к предшествовавшей практике субъективного распределения средств между школами.

Для регионов, имеющих дефицитные бюджеты, норматив может формироваться исходя не из потребностей общеобразовательных учреждений, а из существующих бюджетных возможностей, что может привести к нехватке средств на покрытие учебных расходов. С целью недопущения резкого сокращения объемов финансирования для отдельных муниципальных образований на региональном уровне могут использоваться коэффициенты выравнивания, что само по себе не является негативным явлением. Однако если для каждого муниципального образования предусмотрен собственный коэффициент, это равнозначно упразднению норматива, особенно в условиях, когда период применения таких коэффициентов адаптации не определен.

В сложившихся условиях разграничения расходных полномочий не устранена причина риска недофинансирования коммунальных расходов, а также расходов на содержание зданий и оборудования общеобразовательных учреждений. В регионах с низкой бюджетной обеспеченностью сложно рассчитывать на полноценную помощь регионального бюджета в виде дотаций на выравнивание. Ограничение списка статей расходов, возмещаемых за счет региональной субвенции, может привести во многих муниципальных образованиях к проблемам с воспроизводством основных фондов, оборудования и технических средств обучения образовательных учреждений.

Применение нормативов при финансировании образования имеет своих сторонников и противников. При поддержке идеи в целом отмечается ограниченность применения нормативного подушевого метода выделения средств на местном уровне. С одной стороны, это мотивируется тем, что финансироваться должна уже сложившаяся сеть образовательных учреждений, где большое значение имеют индивидуальные характеристики объектов системы образования, т. е. норматив перестает быть единым для всех, а у каждого учреждения свои расходы и следовательно свой норматив.

Нужно ли учитывать все исторически сложившиеся особенности финансирования сети при определении нормативных затрат, возможно ли учесть их через норматив, какие последствия возникнут при переходе на нормативное подушевое финансирование - это вопросы, на которые необходимо дать ответ при моделировании нормативного подушевого финансирования. Поэтому важно, какие подходы к реализации нормативного принципа при бюджетном финансировании общеобразовательных учреждений используются.

С учетом изложенного можно выделить основные проблемы модернизации системы образования, требующие незамедлительного решения:

оптимизация текущих расходов (реструктуризация сети, увеличение наполняемости классов и их количества в одной параллели). При этом в труднодоступных территориях реструктуризацию следует проводить исходя из фактических возможностей;

переход от финансирования учреждения к оплате услуги по нормативу на одного ученика;

внедрение отраслевой системы оплаты труда, основанной на объеме и качестве предоставляемых услуг. Обеспечение достойного уровня доходов работников;

повышение качества оказываемых бюджетных услуг, а также качества кадрового потенциала работающих;

усиление самостоятельности бюджетных учреждений, расширение возможности учреждения по оказанию дополнительных услуг;

сокращение неэффективных расходов;

увеличение расходов на модернизацию общеобразовательной инфраструктуры.

Образовательная политика - важнейшая составляющая социальной политики государства, инструмент обеспечения фундаментальных прав и свобод личности, повышения темпов социально-экономического и научно-технического развития, гуманизации общества, роста культуры. Ее реализация требует действенных мер федерального регулирования, согласованных действий государства и общества.

СТАТИСТИЧЕСКОЕ ПРИЛОЖЕНИЕ

 ВАЛОВОЙ ВНУТРЕННИЙ ПРОДУКТ СТРАН ОЭСР (в сопоставимых ценах)

(% по сравнению с предыдущим годом)

Примечание: 2003-2007 гг. - фактические данные; 2008 г. - предварительные оценки; 2009-2010 гг. - прогнозные оценки.

Источник: OECD Economic Outlook 84 database.

ВАЛОВОЕ НАКОПЛЕНИЕ ОСНОВНОГО КАПИТАЛА СТРАН ОЭСР

(в сопоставимых ценах)

(% по сравнению с предыдущим годом)

Примечание: 2003-2007 гг. - фактические данные; 2008 г. - предварительные оценки; 2009-2010 гт. - прогнозные оценки.

Источник: OECD Economic Outlook 84 database.