Стратегический инвестиционный контроль

Стратегическое инвестирование становится актуальной проблемой в связи с формированием за пределами доходов и расходов бюджета начиная с 2004 г. стабилизационного фонда, а с 1 января 2008 г. - создаваемого вместо него резервного фонда и фонда благосостояния. Резервный фонд предусмотрен в объеме не ниже 10% ВВП (около 4 трлн. руб.). Такого масштаба финансового резерва в распоряжении исполнительной власти для использования фактически по ее усмотрению ранее не было. Поэтому многое зависит от того, на какие цели будут инвестироваться средства и насколько избранные цели будут соответствовать интересам развития и подъема экономики нашей страны.

Соответственно с самого начала перехода к резервированию конъюнктурных доходов от продажи энергоносителей этой проблеме уделяется повышенное внимание ученых, экспертов и хозяйственников. Все так или иначе признают необходимость инвестирования столь значительных ресурсов. Однако по целевому вопросу высказываются диаметрально противоположные мнения.

Официальной пока, к сожалению, стала позиция министерства финансов, суть которой - в "стерилизации" якобы избыточных, конъюнктурно-высоких доходов путем инвестирования в сугубо монетарные инструменты западных стран через финансовых посредников, причем государство, не занимаясь прямыми высокотехнологическими и промышленными инвестициями, должно лишь создавать соответствующие условия для частных вложений. Понятно, что в таком случае вопросы инвестиционной стратегии государства обречены на недооценку со всеми вытекающими из этого негативными последствиями.

Напротив, согласно принципиальной позиции ряда ученых и специалистов, являющихся сторонниками усиления государственного регулирования инвестиционного процесса, необходимы разработка и осуществление всесторонне взвешенной стратегии прямого промышленного инвестирования, и прежде всего создание качественно новой народнохозяйственной инфраструктуры.

Нынешнее состояние инфраструктуры народного хозяйства - удручающее. Так, восемь из десяти крупнейших аэропортов России не имеют железнодорожного сообщения. На внутренних линиях это ведет к потерям времени пассажиров, к росту транспортных расходов под влиянием соотношения спроса и предложения на услуги автотранспорта.

Не лучше положение на морском транспорте. Ни один из 16 крупнейших морских портов не имеет прямого выхода на сеть федеральных автомобильных дорог, по которым грузы доставляются в регионы. Страна испытывает огромные трудности возрождения материальной базы флота, поскольку ряд морских верфей оказался после распада СССР за пределами России, а судоверфи, имеющие опыт создания гражданских судов, расположены на внутренних водных путях и могут строить суда ограниченных типоразмеров. В свою очередь, оставшиеся в России приморские заводы требуют дорогостоящей конверсии.

Аналогичная ситуация на внутренних водных путях. Находящиеся на них 110 шлюзов, 8 крупных насосных станций, 13 ГЭС, 195 напорных плотин и дамб нуждаются в срочных крупномасштабных инвестициях.

Потребность в такого рода капиталовложениях будет возрастать, причем повсеместно и во всех народнохозяйственных секторах.

Именно поэтому в обществе постепенно осознается необходимость реализации крупных инвестиционных проектов стратегического характера. Например, проекту с условным названием "Российский Босфор" долгое время не придавалось значения, вследствие чего на островах Курильской гряды не было инфраструктуры, позволяющей пропускать иностранные суда с большой выгодой для России. Однако теперь положение в определенной мере исправлено. В результате строительства Итурупского терминала появился мощный порт, способный выполнять эту функцию. Он сдан в эксплуатацию в 2006 г. Налажено регулярное сообщение Итуруп - Сахалин.

До апреля 1945 г., когда острова принадлежали Японии, СССР платил Японии за пропуск судов по 30 млн.долл. ежегодно. Кстати, выгоды от подобных инвестиций своевременно оценены в Панаме - стране с иными возможностями и с численностью населения 3 млн. человек, где в 2007 г. начата радикальная реконструкция Панамского канала в расчете на пропуск танкеров водоизмещением до 300 тыс. т. Весьма дорогой проект строительства пяти шлюзов, рассчитанных на пропуск крупногабаритных судов (инвестиции составят 5 млрд. долл.), предполагается завершить к 2019 г. Очевидно, что подобные инвестиционные решения являются стратегическими по своему значению и сути.

В России возможность прямого стратегического инвестирования в народное хозяйство появилась в результате накопления доходов от экспорта нефти и газа, которые теперь выведены из федерального бюджета. Пока они, к сожалению, используются для вложений в ценные бумаги иностранных эмитентов. О прямых стратегических инвестициях за счет этого источника монетаристы не ведут даже речи. Естественно, что существуют и иные возможности. Например, связанные с использованием инвестиционных ресурсов бюджетов всех уровней, а также за счет привлечения средств частных инвесторов.

Следствием недооценки стратегического инвестирования является то, что в стране в неблагополучном состоянии находится вся транспортная и таможенная инфраструктура. До сих пор федеральные автотрассы составляют лишь 5% общей протяженности автомобильных дорог. Только 12% объектов таможенной инфраструктуры соответствуют современным требованиям, остальные нуждаются в реконструкции. Поскольку главные таможенные объекты в портах, на границе и внутри страны принадлежат не государству, а бизнесу, это стало фактором интенсификации перемещения контрабандной и контрафактной продукции, непоступления значительных доходов в федеральный бюджет. По той же причине государственное инвестирование в объекты таможенной инфраструктуры осуществляется в крайне ограниченных размерах. Недооценивая инвестиции в эту отрасль при стремлении вступить в ВТО, Россия вынуждена будет нести колоссальные потери.

На наш взгляд, очевидной является необходимость резкого увеличения объемов и доли прямых государственных инвестиций в приоритетные сектора экономики при сокращении доли портфельных - в ценные заграничные бумаги с номинальной доходностью, без приращения реального экономического развития. Остро сказывается отсутствие государственного стратегического контроля финансовых потоков, выводимых за пределы прямого народнохозяйственного инвестирования.

Проблема стратегического подхода к реальному инвестированию связана не только с тем, что оказалась в запущенном состоянии инфраструктура на территории страны, но также из-за неизбежного возрастания объема прямых инвестиций в ближайшей перспективе в связи с перманентным инвестиционным "голодом", а также ошибок в этой области, масштаб потерь в результате которых необходимо предельно сокращать.

Инвестиционные просчеты дают о себе знать и в отношениях со странами СНГ. Например, в сентябре 2007 г. в одностороннем порядке в Таджикистане расторгли соглашение с российскими исполнителями проекта строительства Р - агунской ГЭС, начатого еще в рамках инвестиционной политики СССР. Стоимость проекта - более 1 млрд. долл. С российской стороны работы откладывались на более поздний период. Причина - в одновременном возможном нанесении ущерба Узбекистану, поскольку тело плотины должно быть высотой 325 м (в том числе до уровня 285 м - насыпным, а на 40 м выше - бетонным). При такой плотине значительный объем воды, текущей в Таджикистан и Узбекистан, должен был сначала накапливаться в водохранилище на территории Таджикистана. В Узбекистане это воспринимается крайне болезненно, что можно понять.

Сам факт наличия такого проекта в рамках единого государства предполагал возможность централизованного урегулирования проблемы. Однако с распадом СССР такой возможности уже нет. Следовательно, правильное инвестиционное решение могло быть найдено на основе консенсуса и в рамках согласованной инвестиционной стратегии государств СНГ с помощью России, имеющей богатейший опыт строительства гидротехнических сооружений.

Согласованная стратегия необходима в связи с тем, что инвестиционный процесс с участием инвесторов дальнего зарубежья затрагивает экономические интересы и вопросы национальной безопасности сопредельных государств. Да и в каждой отдельно взятой стране СНГ, включая Россию, уже пора иметь национальные стратегии, регулирующие и ставящие в определенные рамки приток иностранных инвестиций. К подобному выводу пришли даже в США, где в августе 2007 г. наложен запрет на приток иностранных инвестиций в отрасли, определяющие конкурентоспособность национальной экономики.

В России на это отреагировали тем, что был внесен проект федерального закона об иностранных инвестициях в стратегически важные отрасли и предприятия. К таковым отнесены: предприятия, производящие специальную технику, вооружение и военную технику, предприятия авиастроения и связанные с космическими проектами и использованием атомной энергии. Предусматривается, что иностранный инвестор обязан обратиться в уполномоченный орган за разрешением на совершение сделки по приобретению акций, в том числе и в целях контроля над отраслью. Если инвестор приобрел акции в уставном капитале стратегических предприятий, не согласовав сделку в установленном порядке, его акции лишаются права голоса на собрании акционеров и не считаются при определении кворума для начала собрания. Механизм получения разрешения предполагает исчерпывающую идентификацию инвестора, причем вся эта процедура длится не менее полугода. Предусмотрена активизация работы по определению криминальных инвестиционных схем.

Если дело будет доведено до логического конца, то можно надеяться, что в России не будут реализовываться инвестиционные проекты, подобные осуществленному в текущем десятилетии в Челябинской области. В его рамках был построен крупнейший в мире могильник ядерных отходов, полученных в результате ядерного разоружения СССР. В течение 100 лет там должно храниться около 400 т оружейного урана и плутония. Предполагалось, что на строительство объекта Пентагон выделит 800 млн. долл. из 1200 млн. долл., необходимых для строительства. Фактически помощь составила 160 млн. долл., т. е. пятую часть, но за обещание выделить названную сумму объект строился под контролем Пентагона. В отличие от строительства таких объектов в США, где опасные отходы рассредоточены в девяти подземных хранилищах, в России названный объект концентрирует все ядерные отходы в одном месте, причем могильник является наземным (высотой 17, 5 м), крайне уязвимым, по мнению авторитетных военных экспертов, при проведении возможной террористической операции потенциальным противником. Самое существенное - делящиеся отходы закладывались в американские контейнеры под контролем Пентагона.

С учетом крайне негативного опыта иностранного вторжения в Россию не военным, а инвестиционным путем, придется пересматривать часть инвестиционных решений, где это жизненно важно. Поэтому не мог не наметиться правильный подход к оценке эффективности и последствий реализации в России инвестиционных проектов, по своей сути связанных с крупным риском для национальной безопасности.

Примером взвешенного подхода является совсем по-иному реализуемый проект по уничтожению самых крупных в мире запасов химического оружия (40 тыс. т). На эту цель были выделены достаточные средства. Общая сумма бюджетного финансирования составит около 180 млрд. руб. При этом в соответствии с международной конвенцией осуществляется долевое финансирование за счет средств ряда европейских государств. Реально получено 448 млн. долл. Проект реализуется на высоком техническом и экологическом уровне, без риска нанесения экологического и экономического ущерба, под жестким контролем международных органов, общественности и контрольных органов России. Основные объекты подлежат ликвидации с соответствующей рекультивацией территории. В 2009 г. проблема уничтожения химического оружия будет решена на 45%, в 2012 г. - полностью.

Два различных подхода в реализации инвестиционных проектов отражают две тенденции в инвестировании на территории России. Одна является продолжением политики 1990-х гг., когда не обходилось без советов экспертов МВФ и представителей администрации США. Другая учитывает негативные крупномасштабные последствия "доверия" новоявленным "стратегическим партнерам", таковыми не являющимися. Именно поэтому следует весьма критически подойти к оценке большинства инвестиционных решений, ставших реальностью в 1990-е гг.

Довольно широко были распространены инвестиционные проекты, благодаря которым экономические интересы государства, а также интересы его национальной безопасности реализуются в весьма ущербной форме. К таковым, к сожалению, относятся так называемые соглашения о разделе продукции (СРП).

Недооценивая инновационное инвестирование, ориентированное на выпуск конкурентоспособной продукции с высокой долей добавленной стоимости, органы централизованного регулирования экономики стремятся "зарабатывать" на экспорте нефти и газа, чтобы полученные доходы вкладывать исключительно в фиктивные и низкодоходные ценные бумаги иностранных эмитентов, в условиях инфляции дополнительно обесцениваемые. Есть смысл подробнее рассмотреть вопрос о том, как мы "зарабатываем" на торгах месторождениями невоспроизводимых топливно-энергетических ресурсов в рамках соглашения о разделе продукции и почему инвестиционный процесс требует неукоснительного стратегического контроля. Обоснованно можно утверждать, что масштабная неудача, ставшая реальностью наших дней, была неизбежно предопределена именно отсутствием такого контроля.

Соглашения о разделе продукции представляют собой разновидность подрядных договоров по освоению и разработке месторождений полезных ископаемых за счет и на риск инвестора, если у государства-собственника недр нет необходимых финансовых ресурсов и инвестиционного опыта. За это инвестор вознаграждается частью добытого сырья. Выручка от его продажи частично направляется на компенсацию затрат инвестора и обеспечение прибыли. Другая часть принадлежит собственнику недр.

Эта принципиальная схема используется более чем в 50 странах мира, главным образом слаборазвитых и зависимых. Впервые она была применена при разработке нефтяных месторождений в Индонезии, используется в Египте, в Ливии, на Филиппинах, в Судане, Малайзии, Перу, Китае. На условиях такого соглашения заключено соглашение о разработке месторождения Кашаган в Казахстане (шельф Каспийского моря). Оператором является международный консорциум.

Использование реформаторами механизмов соглашения о разделе продукции в 1990-е гг. было принято под предлогом получения доходов, насущно необходимых для экономики и бюджета в условиях резкого спада объемов промышленного выпуска и ВВП, остановкой множества предприятий, отсутствия средств для инвестиций. В расчете на привлечение инвесторов извне 24 декабря 1993 г. был принят Указ президента РФ N 2285 "Вопросы соглашений о разделе продукции при пользовании недрами". Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции" N 225-ФЗ принят позднее - 30 декабря 1995 г. и действует с 1996 г.; 18 июня 2001 г. был принят Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции", которым предусмотрено использование самой простой схемы - прямого раздела продукции без взимания налогов, кроме уплаты ЕСН.

Постановление Правительства РФ от 3 июля 1999 г. N 740 "Об утверждении Положения о составе и порядке возмещения затрат при реализации соглашений о разделе продукции" ориентировало на то, чтобы заключенные в 1990-е гг. соглашения "Сахалин-1" и "Сахалин-2" были максимально выгодными для инвестора. В таком случае максимальная выгода государства исключалась. Например, п. 2.8 положения предусматривал компенсацию "других" затрат, не оговоренных в нем.

Соглашениями принималась схема, в соответствии с которой устанавливается следующее: из стоимости объема продукции уплачиваются платежи за пользование недрами и на их доразведку (роялти, ренталс); гарантируется компенсация затрат инвестора на поиск и добычу, а также связанных со строительством различных объектов, всех текущих расходов - вплоть до оплаты проезда и выплаты подъемных приглашаемым работникам, а также затраты по использованию личных автомобилей работников для служебных целей; возмещаются платежи ЕСН, затраты, связанные с отчислениями на социальные нужды, относящиеся к работникам инвестора или оператора, не являющимся гражданами Российской Федерации, в размерах, предусматриваемых в странах их постоянного места жительства, проценты за кредит и т. п.

В результате получается прибыльный объем, из которого уплачивается налог на прибыль и обеспечивается предусмотренная договором доля государства. Но при этом не взимаются таможенные пошлины на импорт инвестора, не взимается НДС при внешних связях, не облагаются налогом дивиденды участников проекта, не уплачиваются акцизы.

Соглашение по проекту "Сахалин-1" было заключено 30 июня 1995 г. между Российской Федерацией в лице правительства и администрации Сахалинской области и консорциумом в составе: корпорация "Эксон Нефтегаз Лимитед", Багамские острова (30, 0%), корпорация "Сахалин Ойл Девелопмент Корпорейшн Компани, Лтд.", Япония (30, 0%), ЗАО "Сахалинморнефтегаз-Шельф", Россия (23, 0%), ЗАО "Роснефть-Сахалин", Россия (17, 0%). Соглашение о разделе продукции вступило в силу 10 июня 1996 г. Оператором его является корпорация "Эксон Нефтегаз Лимитед".

По проекту "Сахалин-2" соглашение между Российской Федерацией в лице Правительства РФ и администрации Сахалинской области и компанией "Сахалин Энерджи Инвестмент Компани Лтд." (далее - "Сахалин Энерджи") было заключено 22 июня 1994 г. и вступило в силу 15 июня 1996 г. Компания "Сахалин Энерджи" является оператором проекта "Сахалин-2" и учреждена на момент подписания следующими участниками: "Марафон Петролеум Сахалин, Лтд", США (30, 0%), "Мицуи и Ко, Инк.", Япония (20, 0%), "МакДермотт и Ко, Инк.", США (20, 0%), "Шелл Девелопмент Сахалин Б.В.", США (20, 0%), "Мицубиси Корпорейшн", Япония (10, 0%). В дальнейшем пакеты акций были укрупнены.

Соглашения о разделе продукции являются формой преимущественно таких инвестиций, которые дают право инвесторам на участие в прямом управлении проектами.

По данным двум рассматриваемым проектам основные позиции соглашений представлены в табл. 1.

Работы по соглашению выполняются при соблюдении требований законодательства Российской Федерации, а также утвержденных в установленном порядке правил по их безопасному ведению, охране недр, окружающей природной среды и здоровья населения.

Указанным соглашением об инвестициях на основе раздела продукции нефте - и газодобычи предусматриваются обязательства инвестора:

• предоставление российским юридическим лицам преимущественного права на участие в работах по соглашению в качестве подрядчиков, поставщиков, перевозчиков или в ином качестве на основании договоров (контрактов) с инвесторами;
• привлечение в качестве работников граждан РФ (не ниже 80% состава всех наемных работников);
• привлечение иностранных рабочих и специалистов только на начальных этапах работ по соглашению или при отсутствии рабочих и специалистов - граждан Российской Федерации соответствующих квалификаций;
• предотвращение вредного влияния указанных работ на окружающую природную среду, ликвидация последствий такого влияния;
• страхование ответственности по возмещению ущерба в случае аварий, повлекших за собой вредное влияние на окружающую природную среду;
• ликвидация всех сооружений, установок и иного имущества по завершении работ по соглашению, а также по очистке от загрязнения территории, на которой проводились работы по соглашению.

Стороны должны предусматривать в соглашении условие, что не менее 70% технологического оборудования в стоимостном выражении для добычи полезных ископаемых, их транспортировки и переработки, приобретаемого и(или) используемого инвестором для выполнения работ по соглашению, должно быть российского происхождения. Это положение не распространяется на использование объектов магистрального трубопроводного транспорта, строительство и приобретение которых не предусмотрены соглашением.

Действующий в России механизм соглашения о разделе продукции характеризуется: участием в проектах отечественных и зарубежных инвесторов, в частности, в проекте "Сахалин-1" российское участие составляет - 40%; зарубежных партнеров - 60% (Эксон, Роснефть и др.); в проекте "Сахалин-2" российских компаний не было, зарубежным принадлежало 100% ("Шелл" - 55%, "Мицуи" - 25, "Мицубиси" - 20%); включением в соглашение условия, что для инвестиций будет закупаться не только импортное (доЗО%), но и отечественное (не менее 70%) оборудование; слишком льготным для инвесторов порядком возмещения затрат, возможностью их завышения, получения завышенной доли добытых ископаемых; возрастанием премий для инвесторов в условиях роста цен на энергоресурсы и снижения ставок налогов; отсутствием НДС, таможенных платежей на ввозимое оборудование, технику, материалы (и они могут даже продаваться); возможностью расширения перечня возмещаемых инвестору затрат, если возникают непредвиденные затраты (это ведет к нарушению соотношения 30: 70, так как невыгодно покупать отечественное оборудование, облагаемое НДС); низкой по сравнению с другими странами долей государства в конечном счете 28-29% (в Индонезии - 42, 3%).

В рамках производственной инфраструктуры по проектам "Сахалин-1" и "Сахалин-2" было предусмотрено строительство экспортного газопровода и нефтепровода; береговых технологических комплексов, завода по производству сжиженного газа и отгрузочного терминала. Ход реализации проектов неоднократно контролировался Счетной палатой РФ. Она отмечала, что соглашения о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2" были заключены до вступления в силу Федерального закона от 31.12.95 N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции", но ст. 2 данного закона им придана юридическая сила и они подлежат исполнению в соответствии с определенными в них условиями. Иначе говоря, они были выведены за рамки правового законодательного поля Российской Федерации.

Соглашения заключались с нарушением порядка, установленного нормативными актами Правительства РФ. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 10.06.95 г. N 684 и от 16.06.94 г. N 672 проекты соглашений следовало согласовывать с заинтересованными министерствами и ведомствами. Однако фактически такого согласования не проводилось ни в процессе подготовки соглашений, ни при их подписании. В результате в соглашениях недостаточно были учтены интересы государства в вопросах экологии, недропользования, налогового и таможенного законодательства, а также государственного контроля.

Это привело к ущемлению интересов Российской Федерации в процессе реализации проектов. Было установлено, что заключенные соглашения и оформлены с нарушениями действовавшего при их подписании Федерального закона от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах", в соответствии со ст. 13 которого следовало предоставлять лицензии на право пользования недрами в результате проведения конкурса или аукциона. Конкурсов и аукционов не было. Кроме того, в соответствии со ст. 13 и 17 закона подписание Минтопэнерго РФ в качестве представителя государства было неправомочным действием органа государственной власти и управления.

По проектам "Сахалин-1" и "Сахалин-2" направления деятельности изначально были рассчитаны на неопределенно длительные сроки, что противоречило действующему на момент заключения соглашений Закону РСФСР от 4 июля 1991 г. "Об иностранных инвестициях" и интересам государства.

Счетная палата РФ обращала внимание на то, что законодательное закрепление на неограниченный период времени за иностранным инвестором прав пользования не до конца исследованными месторождениями может обернуться для российской стороны значительной упущенной выгодой и даже прямыми экономическими потерями. Констатировались существенные финансовые нарушения. В частности, смета расходов по первому этапу Пильтун-Астохского месторождения была превышена на 68, 96 млн. долл. США, или на 11, 2%. Увеличение расходов компании "Сахалин Энерджи" в основном связано с выполнением крупных подрядных контрактов по платформе "Моликпак", которые были заключены с зарубежными фирмами. По этим контрактам превышение фактических затрат над сметными составило 61, 52 млн. долл. США. Общие расходы компании "Сахалин Энерджи" против сметы завышались на 7% за счет платежей, не относимых к возмещаемым затратам, они превысили сметные расходы на 43, 9 млн. долл. США.

При проверке Счетной палатой РФ правильности и своевременности поступлений российской стороне бонусов и других платежей при реализации соглашений о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2" были также установлены многочисленные нарушения, в том числе по срокам и размерам. Констатировались существенные нарушения по перечислению страховых взносов в государственные внебюджетные фонды. В дальнейшем подобные финансовые нарушения приобрели крупномасштабный характер. В организации подрядных работ и в схемах привлечения юридических лиц к выполнению работ (услуг) при исполнении соглашений по данным проектам также отмечались существенные нарушения. В частности, по проекту "Сахалин-1": в 1997 и 1998 гг. 56 российских организаций получили контракты на выполнение работ, но уже в 1998 г. по сравнению с 1997 г. общее количество заключенных контрактов уменьшилось в 3 раза, с российскими предприятиями - в 2, 5, соответственно по суммам заключенных договоров - в 11, 3 и 10, 8 раза.

Подобным образом складывалась ситуация и по соглашению "Сахалин-2": в заключенных договорах доля участия российских предприятий составила в 1996-1998 гг. соответственно 54, 5; 29, 0; 48, 9%, а по сумме заключенных договоров - 76, 9; 50, 2; 58, 3%. Практически не было контрактов на создание и поставку высокотехнологичного оборудования, необходимого для реализации проекта. Естественно, что так называемый эффект мультипликации, когда привлеченный поставщик или подрядчик, активизируя свою деятельность, по цепной связи предъявляет спрос на материалы и иные ресурсы и тем самым стимулирует рост производства, реально не проявился.

Последняя проверка Счетной палатой РФ сахалинских проектов (2006 г.) завершилась констатацией эскалации всех ранее допускавшихся нарушений.

Более того, реальностью стало варварское отношение к экологической составляющей проекта. В частности, по проекту "Сахалин-2" - в процессе строительства трубопровода (140 км) были обнаружены абсолютно недопустимые укладка и отношение к лесному массиву вдоль трассы. В результате следовало убирать лесные завалы и выполнять переукладку 100 км труб, для чего необходимо порядка 100 млн. долл. Отнести такие расходы к возмещаемым трудно. Кроме того, при выборке грунта в процессе проведения работ на морском дне этот грунт сбрасывали в места, где нерестились ценнейшие породы рыбы, с причинением ущерба экологии (по предварительным оценкам - на десятки миллиардов долларов). Если предположить, что это подлежит возмещению государству, то в компенсируемые расходы никак не может быть включено.

Зная об этом, инвестор рисковал, полагая, что "до бога высоко, до царя далеко". Проектом предусматривались расходы примерно 9, 9 млрд. долл. Компания "Сахалин - Энерджи" поднимает планку расходов свыше 20 млрд. долл., а на весь период названа еще раз удвоенная величина. При компенсации этих расходов инвестору доля России оказывается символической. Проект "Сахалин-2" продолжал реализовываться на невыгодных для России условиях, которая могла получить не более 10% реализации продукции.

С реализацией проектов связаны и некоторые позитивные результаты, в том числе масштабного строительства: одна платформа уже действует, строятся еще две. С севера на юг проложен трубопровод, имеющий выход на все три платформы - на юг Сахалина поставляется сырье (газ), которое перерабатывается в сжиженный газ (при этом его объем уменьшается в 600 раз). Это позволяет перевозить его в Японию, страны АТР и Северную Америку. Мощности по получению сжиженного природного газа (СПГ) - 10 млн. т в год. Они были сданы в эксплуатацию в 2003 г., реальностью стал экспортный терминал на юге Сахалина (8 млн. т в год).

Стоимость контрактов, заключенных с российскими компаниями с начала вступления в силу закона об СРП (1996 г.), превысила 7 млрд. долл. В проекте задействовано более 17 тыс. человек, однако по проекту "Сахалин-2" россиян оказалось менее 50%. Расходы на социальные обременения по стандартам постоянного жительства приезжих работников делали значительным общий объем таких обременении. Однако поскольку все же половина работников - россияне, то в регионе снизился уровень безработицы, возрос спрос на продукцию и услуги местных предприятий, доходы регионального бюджета с 2002 г. выросли в 5-6 раз и на душу населения превысили средний по России уровень. Самое главное - накоплен опыт работ на шельфе, где перспективны подобные проекты.

Основной негативный момент - сырье идет за рубеж как эквивалент недопустимо завышенных затрат, тем более при его существенно возросшей цене. Доходность проекта и соответственно его эффективность для собственника недр оказывается призрачной.

При реализации проекта "Сахалин-2" партнеры планируют двукратно увеличить свои расходы. Для российской стороны это означает, что она не будет получать доходы до тех пор, пока не окупятся все расходы. Именно так и получилось, хотя сырье добывается уже несколько лет. Если инвесторы увеличат свои расходы, автоматически отодвигается время получения Россией доходов.

Были также конкретизированы дополнительные расходы, существенная часть которых сознательно завышается: почти в 2 раза увеличены расходы на юридические услуги и содержание иностранного персонала, в два с лишним раза увеличены расходы на командировки. Отмечалось также, что по соглашению доля использования российской рабочей силы, материалов и оборудования должна быть доведена до 70%, но этот уровень фактически не достигнут и составляет ниже 50%.

Констатировалось, что в 2003 г. российское природоохранное ведомство дало положительное заключение на экологическую экспертизу проекта. Но компания-оператор "Сахалин Энерджи" не выполнила и половину рекомендаций, которые содержались в заключении 2003 г. Был реален отзыв лицензии со всеми вытекающими из этого последствиями.

С учетом перечисленного выше было принято стратегически выверенное решение: по вопросу перераспределения долей в капитале компании-оператора. Участникам проекта было предложено продать 50% акций компании плюс одна акция Газпрому. Предлагалось перераспределение акций на основе их выкупа Газпромом по приведенной в табл. 2 схеме.

Поскольку основной претензией российской стороны было несоблюдение компанией-оператором экологических требований, экономические последствия чего могли стать предметом иска, инвесторы приняли данное предложение. Важно отметить, что подобные нарушения широко распространены и в мировой практике, и в России. В частности, они были выявлены и по Харьягинскому месторождению (Ненецкий округ), где оператором является французско-бельгийская компания Total (50%) и где за 33 года предполагается добыть 45 млн. т нефти из 97 млн. т, числящихся на балансе запасов. В 2005 г. было добыто 770 тыс. т, в 2006-2007 гг. - около 900 тыс. т ежегодно. На исправление ситуации дан срок - в течение текущего года. Возможен даже отзыв лицензии.

Участники проекта "Сахалин-2" планировали увеличить трудно контролируемые затраты, это привело бы к чрезмерному увеличению компенсационной доли инвесторов и предельному уменьшению доли российской стороны. Кстати, в Казахстане начало реализации проекта по разработке Кашаганского месторождения перенесено на 2010 г. также в связи с двукратным (тоже трудно контролируемым удорожанием проекта), и в результате срываются планы доведения к 2015 г. добычи нефти до 140 млн. т в год (в 2007 г. предполагается добыть 67 млн. т). В итоге могут резко снизиться доходы бюджета, станет отрицательным сальдо платежного баланса. И на примере других стран прослеживается необходимость стратегического инвестиционного аудита.

Рост затрат по проектам объективно обоснован: компания-оператор проекта "Сахалин-2" оплачивала электроэнергию по растущим тарифам, росли цены на топливо. Изношенная и требующая ремонтов инфраструктура, существенные социальные обременения, которые инвесторы вынуждены нести даже в связи с природными условиями острова, являющегося зоной риска, также стали факторами удорожания проекта. С этим не сможет не считаться и Газпром. Но все же основной ущерб для России связан с низкой реальной платой за пользование недрами в виде относительной доли в выручке от реализации продукции.

Сделка, связанная с приобретением Газпромом контрольного пакета акций, состоялась. Эксперты оценивали этот пакет в 8-10 млрд. долл. Фактически он продан за 8 млрд. долл. С учетом положительного реагирования инвесторов на сделанное предложение им обещано участие в тендерах на новые проекты на Сахалине, а также использование инфраструктуры "Сахалина-2" для реализации новых проектов, если в них будет заинтересованность.

В отношении проекта "Сахалин-2" было принято стратегически важное решение. Вхождение Газпрома в компанию "Сахалин Энерджи" обусловлено тем, что Россия оказалась перед угрозой фактической утраты контроля над этими территориями. Мультипликационного эффекта инвестирования не получилось, демографическая ситуация крайне негативна (остров теряет 1% населения в год), экономика, несмотря на масштабные проекты, пребывает в стагнации. При существенном росте за последние три года в 2 раза в этом регионе, ставшем центром приоритетных сырьевых проектов, бюджет на 2007 г. был принят с дефицитом в 3 млрд. долл. и хронически дотационен. По условиям жизни на острове средняя заработная плата примерно 20 тыс. руб. в месяц недостаточна.

Принятое решение связывается также с повышением социальной ответственности российского бизнеса на Сахалине. Однако основной эффект участия Газпрома в проекте на условиях держателя контрольного пакета акций - в получении сырья, которое будет экспортировать российская компания. Будут, конечно, и другие "плюсы": упростится сотрудничество с Сахалинским морским пароходством и Совкомфлотом, создавшим вместе с японской фирмой консорциум и планирующим транспортировать сжиженный газ на танкерах. Порт Пригородное на юге Сахалина будет принимать в год 160 судов для перевозки сжиженного газа и около 100 нефтеналивных танкеров. С этим связывается возможность создания гигантской, а главное - эффективной вертикально интегрированной структуры.

Анализ хода реализации соглашений о разделе продукции на Сахалине показывает, что стратегически выверенные инвестиционные решения целесообразнее принимать своевременно - до заключения соглашений. Условием этого должно стать внесение существенных изменений в законодательные акты, регулирующие деятельность органов финансового контроля и их координацию, в частности в Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации". Целесообразно принять рамочный закон о государственном финансовом контроле, содержащем нормы проведения высшим органом государственного финансового контроля стратегического аудита крупных инвестиционных проектов. Это должно быть распространено и на деятельность вновь создаваемых институтов развития.

Стратегический инвестиционный контроль может стать одной из форм совершенствования государственного регулирования, фактором предотвращения возрастающих потерь и повышения эффективности народнохозяйственных инвестиций, прежде всего - инфраструктурного и высокотехнологического назначения.