О стратегии развития промышленности России

Осьмаков В.С.
к.э.н., замминистра промышленности
и торговли Российской Федерации
Калинин А.М.
к.э.н., руководитель практики
государственного консалтинга ООО «Бизнес решения»/SBS
доцент департамента прикладной экономики
Факультета экономических наук НИУ ВШЭ

С принятием Федерального закона от 31 декабря 2014 г. № 488-ФЗ « О промышленной политике в Российской Федерации» были созданы правовые основы для практической реализации промышленной политики, при этом активизировалась экспертно-научная дискуссия о ее направлениях и перспективах. Сегодня можно говорить о существовании как четкого представления о закономерностях промышленной политики (Мантуров, 2016), так и ряда альтернативных подходов к анализу места и перспектив развития промышленности (их придерживаются Центр стратегических разработок, Столыпинский клуб, Торгово-промышленная палата и другие координаторы научных и экспертных дискуссий). В то же время упомянутые исследовательские коллективы ориентируются в первую очередь на решение стратегических проблем социально-экономического развития России в целом. Мы предлагаем отдельно рассматривать проблематику промышленной политики и соответственно стратегии развития промышленности как промежуточного звена между общими и локально-отраслевыми направлениями политики и соответствующими документами.

Любая стратегия — это в первую очередь публичный консенсус между государством и обществом по вопросам целеполагания и действиям для достижения цели. В частности, обсуждая проблематику институтов развития, Л. Фрейнкман и А. Яковлев (2014) отмечают, что на первое место выходит выработка прагматичных правил и механизмов взаимодействия участников в процессе совместного поиска решения общих проблем. Это утверждение справедливо и для промышленной политики в целом.

Оценка состояния промышленности

Текущее состояние российской промышленности не отвечает требованиям, которые к ней традиционно предъявляют. Промышленное производство в настоящее время не служит источником роста российской экономики. Индекс производства по видам деятельности «Добыча полезных ископаемых», «Обрабатывающие производства», «Производство и распределение электроэнергии, газа и воды», по данным Росстата, в 2016 г. составил 101,1% к предыдущему году, в том числе в обрабатывающих производствах — 100,1%. Если в 2000-е годы темпы роста промышленного производства в целом достигали 7-8%, а обрабатывающих производств — более 10%, то с 2012 г. они не превышали 5%. Потенциал обеспечения экономического роста за счет добычи полезных ископаемых в настоящее время исчерпан (индекс физического объема валовой добавленной стоимости по виду деятельности «Добыча полезных ископаемых» составил 100,3% по итогам 2016 г.), при этом обрабатывающая промышленность не компенсирует возникший разрыв: индекс добавленной стоимости по разделу «Обрабатывающие производства» за 2016 г. оценивается Росстатом на уровне 101,1%, что меньше показателей сельского хозяйства (103,6%) или энергетики (102,6%).

Роль и место промышленности, особенно обрабатывающей, не соответствуют стандартам развитых и динамично развивающихся стран. В результате экономических преобразований 1990-х годов в Российской Федерации произошла деиндустриализация: сократилась доля промышленного производства в ВВП относительно других отраслей, в первую очередь секторов торговли и услуг. Если в развитых странах роль промышленности стала снижаться после ее выхода на уровень примерно 25% совокупной добавленной стоимости (Rodrik, 2016) с замещением высокотехнологичными секторами сферы услуг, то в России промышленное производство уступило лидерство обслуживающим сферам экономики, не достигнув показателей индустриальных стран. В общем объеме валовой добавленной стоимости (в основных ценах) по итогам 2016 г. доля добычи полезных ископаемых составила 9,4%, обрабатывающих производств — 13,7, производства и распределения электроэнергии, газа и воды — 3,1%. Для сравнения: в ЕС по итогам 2015 г. вклад обрабатывающих производств в ВВП оценивался на уровне 15,9% (среднее для всех 28 стран-членов), в том числе в Германии — 22,8, в Чехии — 27% (по данным Eurostat). В настоящее время российская промышленность по вкладу в формирование ВВП уступает оптовой и розничной торговле, а также операциям с недвижимым имуществом, аренде и предоставлению услуг. Вместо постиндустриальной экономики, основанной на знаниях, в стране складывается постиндустриальная экономика, основанная на обслуживающих (сервисных) видах деятельности.

Но из всех отраслей только обрабатывающая промышленность может обеспечить долгосрочный интенсивный рост. Сфера сельского хозяйства, охоты и лесного хозяйства ограничена естественными запасами природных ресурсов, зависит от климатических и погодных условий, урожайности и ценовой конъюнктуры. Развитие добывающих отраслей во многом определяется динамикой мировых цен на соответствующую продукцию. Рост в сфере добычи полезных ископаемых ограничен объемами разработки конечных запасов сырьевых ресурсов. Сфера услуг способна демонстрировать быструю динамику развития — в 2000-е годы валовая добавленная стоимость финансовой деятельности в России в отдельные годы увеличивалась более чем на 25% в год, — однако слишком уязвима к последствиям глобальных финансовых и экономических кризисов. В развитых странах в настоящее время на смену идеям постиндустриального общества приходит концепция новой индустриализации, или реиндустриализации (Ленчук, 2016). Промышленность рассматривается не как обособленная сфера материального производства, а как исходная, корневая составляющая сетевых комплексов, формирующая широкий комплекс услуг вокруг производства и потребления создаваемой высокотехнологичной продукции.

Вызовы для российской промышленности

В настоящее время российская промышленность сталкивается с рядом вызовов, от успешности парирования которых зависят контуры ее долгосрочного развития. Первый — формирование и сохранение глобальной конкурентоспособности в условиях «четвертой промышленной революции». Источники роста производительности за счет труда и капитала в большинстве развитых стран исчерпаны: ее динамика замедляется с 2000-х годов. На мировом рынке обостряется конкуренция, в которой стартовые условия для России с каждым годом становятся все хуже. Выход из сложившейся ситуации страны-лидеры видят в «четвертой промышленной революции»: внедрении сетевых технологий, «интернета вещей», взаимной интеграции услуг и производственной сферы. Два ее ключевых последствия — сокращение цикла создания нового продукта и удешевление выпуска. И то и другое означает, что традиционная продукция и, что важнее, традиционные принципы организации производства могут очень быстро устареть, а российская продукция — потерять конкурентоспособность на мировом рынке. За рубежом потенциал «Промышленности 4.0» в полной мере осознан: в ведущих странах уже реализуются государственные программы и проекты, обеспечивающие переход на новый технологический уровень. Если российская экономика промедлит со вступлением в новую фазу развития, то отставание в производительности и, как следствие, в конкурентоспособности может стать системным и непреодолимым в обозримой перспективе. При этом речь идет не только о производственных технологиях, но и о принципах корпоративного управления и структуре рынков.

Второй вызов — ограничение доступности традиционных внешних рынков по внеэкономическим причинам. Важным следствием обострения конкуренции на мировом рынке стала активизация усилий по защите интересов национальных производителей, в том числе с использованием технологических ограничений и запретов для устаревшей продукции. Для преодоления возникающих барьеров, включая политически обусловленные, требуются дополнительные преимущества в конкурентоспособности. Особую роль здесь играет экологическое регулирование. Экологическая политика становится частью условий конкурентоспособности (Шварц и др., 2009). Идеи «зеленых производств», сокращения загрязнения окружающей среды при производстве и эксплуатации продукции стимулируют возникновение дополнительных требований и условий, в том числе и в России, в форме утилизационных сборов. Планируемые действия стран ЕС по отказу от эксплуатации двигателей внутреннего сгорания на автомобильном транспорте и полному переходу к возобновляемым источникам энергии в сфере электроэнергетики приведут к трансформации целых отраслей мировой экономики — не только добывающих, но и связанных с негативным воздействием на природу: металлургии, химической промышленности и др.

Третий вызов — возможность сохранения и развития локальных (внутрироссийских) рынков при исчерпании потенциала экстенсивного роста. Экономический кризис 1998-1999 г. стимулировал развитие российской промышленности: за счет эффекта девальвации и задействования свободных мощностей, созданных в 1980-е годы и не использовавшихся в 1992-1998 гг., она смогла существенно нарастить объем выпуска и во многих случаях осуществить проекты по модернизации. Последствием кризиса 2008-2009 гг. стала, напротив, постепенная утрата российскими производителями своих позиций на внутреннем рынке. Несмотря на созданный резерв неиспользуемых мощностей, из-за растущего технологического отставания (по экспертным оценкам, доля неконкурентоспособных мощностей составляет от 17% в производстве транспортных средств до 26% в производстве машин и оборудования; см.: Сальников и др., 2017) к 2014 г. вырос импорт промышленной продукции. При этом суммарный уровень загрузки производственных мощностей в 2014 г. составлял порядка 60% (Широв и др., 2014). В настоящее время неудовлетворенный спрос на российских товарных рынках, как правило, отсутствует, они поделены между участниками. Меры по экстенсивному расширению производства и сбыта за счет искусственной поддержки конкурентоспособности, в том числе через управление валютным курсом, противоречат основам макроэкономической политики Банка России и Правительства РФ.

Четвертый вызов для российской промышленности — объективная невозможность решать все вопросы силами государства. Возможности наращивать промышленное производство имеющимися методами в основном исчерпаны. Применение инструментов торговой политики ограничено обязательствами, принятыми при вступлении в ВТО (в том числе снижение средневзвешенных ставок таможенных пошлин для промышленных товаров до 6,41%) и формировании ЕАЭС. Возможности фронтального расширения господдержки ограничиваются сокращением бюджетных доходов, существенным исчерпанием средств резервных фондов, формированием дефицитных бюджетов. С точки зрения эффективности замещения частных инвесторов роль государства в экономике приближается к предельной. Инструментарий государственной промышленной политики, особенно в сфере специализированных форм финансирования (Фонд развития промышленности, проектное финансирование при поддержке Банка России, Российский экспортный центр и др.), в основном уже сформирован и опробован с той или иной степенью эффективности. Фронтальному расширению господдержки препятствуют институциональные причины, когда даже при готовности предоставить госфинансирование на него нет достаточного спроса, с одной стороны, и ограничены возможности его администрирования — с другой.

Пятый вызов — совокупность проблем институционального характера, развитие в условиях высокой неопределенности, кризиса доверия и недостатка качественных институтов. Существенным вызовом для промышленного развития выступает малый горизонт планирования, преобладающий и в бизнесе, и в сфере государственного управления. По данным опроса, проведенного РСПП, только в 18,7% компаний приняты долгосрочные стратегии на срок более 5 лет (РСПП, 2016). Будущее рассматривается как плохо предсказуемое, ограничивающее возможности инвестирования. Предприниматели в основном ориентируются на короткие, окупаемые в течение 3-5 лет проекты. Даже с учетом распространения технологий «быстрого старта», модульных решений, снижения роли капитальных сооружений в пользу мобильного оборудования и быстровозводимых конструкций это ограничивает возможности реализации больших, технологически прорывных проектов мирового уровня. При малых горизонтах планирования инвестиции направляются или туда, где отдача наиболее высокая, или туда, где она гарантирована. В результате в структуре капвложений преобладают сырьевые секторы и традиционные отрасли, а новый высокотехнологичный бизнес и венчурные проекты не получают финансирования.

В современной российской экономике наблюдается кризис доверия, когда безрисковые вложения в системообразующие банки (с короткими сроками вкладов) и вывод капитала за рубеж оказываются для бизнеса привлекательнее, чем инвестиции. В инвестиционных проектах по той же причине преобладают кредитные схемы под залог активов предприятий, так как владельцы средств не готовы разделять риски с предпринимателями и предпочитают ограниченный, но гарантированный доход, а собственники предприятий не хотят открывать для инвесторов структуру управления и делиться правом собственности. При этом институциональная среда находится за рамками даже расширенного понимания промышленной политики и предстает для промышленных предприятий таким же внешним риском, как макроэкономические факторы.

Шестой вызов — деятельность в условиях отрицательной динамики человеческого капитала. Численность населения трудоспособного возраста в России сокращается: если в 2002 г. она составляла 88,9 млн человек, то на начало 2016 г. — 84,2 млн (по данным Росстата). Одновременно в силу возрастающей сложности промышленных систем и «четвертой промышленной революции» девальвируются ранее накопленные знания и навыки у имеющегося персонала. При возросшей по сравнению с 1990-ми годами мобильности человеческого капитала трудоспособные высококвалифицированные промышленные работники рабочих и инженерных специальностей становятся дефицитным ресурсом, ограничивающим потенциал промышленного развития. По данным обследований Росстата, недостаток квалифицированных рабочих в числе факторов, ограничивающих развитие, в последние годы называют не менее 20% промышленных предприятий, что ставит этот фактор в один ряд с конкурирующим импортом и изношенностью оборудования. В этих условиях продление трудовой активности старшего поколения оказывается лишь временной мерой, а кадровые ограничения могут стать не меньшим препятствием для развития высокотехнологичной промышленности, чем недостаток доступного финансирования.

Последний, седьмой вызов — развитие в условиях исторически сложившихся экономических, политических и социальных ограничений. Даже через 25 лет после распада СССР российская экономика функционирует под воздействием социальных и политических факторов, основа которых была заложена в советское время. К их числу относятся высокая значимость вопросов обороны и безопасности при организации, размещении и развитии промышленных производств, сложившиеся инфраструктурные сети, логистические маршруты и производственные связи, территориальное размещение производственных комплексов и отраслей промышленности, включая во многом специфическую для постсоветского пространства проблему моногородов, высокая социальная нагрузка, значительная роль социальных факторов при принятии управленческих решений.

Трактовка, цели и задачи промышленной политики

Часто возникающая «ловушка» при обсуждении промышленной политики — ее понимание исключительно как средства развития промышленности в пределах одного («обрабатывающие производства») или трех (добывающие отрасли, обработка, производство и распределение энергии) разделов ОКВЭД. Промышленную политику следует понимать шире — как средство реструктуризации экономики (Rodrik, 2004). Несмотря на то что Россия не может позволить себе фронтальную поддержку большинства отраслей промышленности, концентрация на ограниченном числе отраслей или, тем более, предприятий создает риски неадекватного выбора приоритетов. Ориентация на развитие фактически конкурентоспособных отраслей и производств, предприятий, успешных сегодня, не учитывает возможных изменений технологических укладов и консервирует сложившуюся структуру экономики, повторяя ошибки государственной политики 2000-х годов. По той же причине промышленность, с нашей точки зрения, следует рассматривать не обособленно от других отраслей, а в комплексе, учитывая межотраслевые связи и эффекты в рамках глобальных технологических кластеров.

Стратегия развития промышленности должна быть увязана с другими документами стратегического планирования — Стратегией инновационного развития, стратегиями в области сельского хозяйства, энергетики, транспорта, образования, науки и т. д. Это предполагает в том числе отказ от существования автономных отраслей и производств, трансформацию оборонно-промышленного комплекса, взаимопроникновение промышленности, сельского хозяйства, сырьевых отраслей, транспорта, связи и сферы услуг.

Целью промышленной политики должна стать диверсификация присутствия России на мировых товарных рынках и рынках услуг — это прямо следует из необходимости изменить отраслевую структуру российской экономики. Иными словами, нужно существенно увеличить объемы выпуска и экспорта промышленной продукции по двум-пяти стратегическим конкурентным позициям — целевым нишам на глобальных рынках.

Для достижения такой цели требуется повысить роль промышленного производства в структуре российской экономики с точки зрения создаваемой добавленной стоимости. В ходе реализации стратегии развития промышленности надо обеспечить опережающие темпы роста промышленного производства относительно других отраслей. Таким образом, при постановке задач промышленной политики государство должно реагировать на существующие вызовы и риски в процессе разработки основных направлений своих действий:

• обеспечить достаточный объем и качество инвестиций в промышленное развитие (инвестиционная политика);
• способствовать достижению устойчивых рыночных позиций на внутреннем и мировом рынках (экспортоориентированное развитие и импортозамещение);
• стимулировать технический прогресс в промышленности на основе массового применения новых поколений продуктовых и технологических платформ (технологическая политика);
• ослабить действие внутренних инфраструктурных и ресурсных ограничений (территориальное планирование и логистика);
• оптимизировать свое участие в промышленной сфере (принадлежащие государству промышленные производства и государственное регулирование);
• поддерживать баланс между экономическими и социальными целями развития (социальные аспекты промышленной политики).

Ключевое направление стратегии промышленного развития: инвестиционная политика

Ресурсным обеспечением экономического роста в промышленности выступают частные инвестиции. Их можно привлечь за счет создания привлекательных условий для инвестирования, в том числе благодаря государственному участию в инвестиционных проектах. Государственные (бюджетные) инвестиции в этих условиях рассматриваются как инициирующий фактор и используются в случаях, когда без вложений государства частных инвестиций не будет. Так как основной недостаток государственного участия — замещение частных инвестиций, показателем эффективности инвестиционной политики может быть объем привлекаемых частных средств на один рубль государственной поддержки.

Инвестиционную активность надо стимулировать также фискальными методами: проводимая в настоящее время ревизия системы налоговых доходов должна привести к созданию стимулирующей налоговой системы, лишенной неэффективных льгот и вычетов, но содержащей востребованные и связанные с инвестированием инструменты. При формировании промышленной политики следует учитывать опыт 2000-х годов, когда после дискуссий о необходимости изымать природную ренту у недропользователей налоги на сырьевые отрасли были повышены, но рост налоговых поступлений не трансформировался в развитие обрабатывающей промышленности.

Помимо собственных средств предпринимателей и государства и налогового рычага, инвестиционная политика должна предусматривать активное использование финансового рычага, заемного финансирования. Это, по нашему мнению, не означает обязательную реализацию количественных программ, направленных на обеспечение промышленности «дешевыми деньгами», однако доступ к финансированию, предоставляемому на приемлемых для промышленности условиях, необходим. Если такое финансирование по тем или иным причинам не может обеспечить банковский сектор, то инвестиционная политика в промышленности должна опираться на деятельность институтов развития, компенсирующих «провалы» рынка.

С точки зрения структурной составляющей инвестиционной политики источником промышленного развития выступает массовый средний промышленный бизнес. Под ним мы понимаем предприятия, масштаб производства которых соответствует не менее чем одному современному промышленному цеху, потенциально способные выйти на общероссийский рынок и поставлять продукцию на экспорт. Это не означает отказ от стимулирования развития крупных (в том числе системообразующих) предприятий или малого бизнеса, однако приоритет отдается именно среднему бизнесу по следующим причинам. Развитие принципов сетевого производства, модульной организации предприятий, аутсорсинга исследовательских функций и инжиниринга делает ненужными большие производственные комплексы. С использованием технологий «Промышленности 4.0» средний бизнес становится гораздо более конкурентоспособным по сравнению с крупными промышленными гигантами, поэтому его доля в мировой экономике будет расти. Средние предприятия не обременены жесткими корпоративными нормами и бюрократическими надстройками, наиболее приспособлены к идеям «Промышленности 4.0» и, главное, они массовые, что позволяет избежать рисков ошибочного выбора приоритетов развития, характерных для политики «национальных чемпионов».

В рамках промышленной политики надо стимулировать крупные компании осуществлять инвестиции без применения механизмов прямого государственного финансирования. Выращивание «национальных чемпионов» — уже пройденный этап для промышленной политики большинства стран, включая Россию: хотя создание крупных компаний позволяет завоевать отдельные зарубежные рынки, это требует больших вложений и усилий государства — как финансовых, так и политических.

Роль малого бизнеса, как нам представляется, состоит в создании обеспечивающей сервисной среды, в том числе в качестве потребителя продукции машиностроения. Хотя малый бизнес имеет значительные резервы для общего экономического роста, его способность выйти на мировые рынки и сохранить там конкурентные позиции ограничена. Промышленные предприятия, как правило, характеризуются ярко выраженным эффектом масштаба, обеспечивающим сокращение предельных издержек производства продукции по мере роста выпуска. Требуется создать «лифты», позволяющие успешным малым предприятиям быстро расширять масштабы своей деятельности, а не поддерживать малые предприятия как таковые.

Внешнеторговая политика (экспорт и импортозамещение)

С точки зрения торговой политики оптимальным представляется экспортоориентированное промышленное развитие. Ориентация на внешний рынок обеспечивает экономию на масштабах производства и получение преимущества в издержках даже при производстве адаптированных к нуждам конкретного покупателя (кастомизированных) продуктов. На рынках новой, высокотехнологичной продукции, где спрос еще не поделен между производителями, приоритет в занятии рыночных ниш выступает источником долгосрочного роста. На рынках традиционной продукции экспорт может стать дополнительным фактором загрузки российских производств по мере насыщения внутреннего рынка. Импортозамещение, уже ставшее элементом государственной промышленной политики (Мантуров и др., 2016), в дальнейшем должно рассматриваться как метод обеспечения стартовых условий для выхода на рынок нового производства.

Все направления промышленной политики и усилия государства в целом следует оценивать с точки зрения содействия экспорту, не ограничиваясь рамками приоритетного национального проекта или отдельными стратегиями. Меры по развитию экспорта промышленной продукции как экономического, так и политико-регуляторного характера должны быть направлены на достижение четкого результата: упрощение такого экспорта. Нужны простые и понятные правила вывоза несырьевой продукции, чтобы экспортировать было так же просто, как отгружать товар от ворот заводского цеха. Логистические затраты должны сводиться к минимуму, что предполагает переориентацию от субсидирования внутренних перевозок к поддержке экспортных потоков. В парадигме «четвертой промышленной революции» это означает также содействие вовлечению в мировые информационные потоки, продажу предприятиями своего потенциала как создателей нового продукта через электронные торговые площадки и ресурсы.

Ориентированная на мировые рынки экономика предполагает встраивание промышленности в глобальные производственные цепочки даже в условиях нестабильной политической ситуации или экономических санкций. Сейчас российская экономика занимает в мире положение поставщика сырьевой продукции и простых продуктов (металлопроката, удобрений и др.). Из-за замедления развития глобальной экономики спрос на сырьевые товары сокращается, возможности для роста сохраняются только в высокотехнологичных нишах. Остается актуальной задача повысить уровень переработки ресурсов, экспортировать как можно больше продукции с высокой добавленной стоимостью. Государство должно играть роль глобального лоббиста интересов национальной промышленности, что может выражаться в предоставлении российских связанных кредитов иностранным государствам под поставку промышленной продукции, в развитии выгодных для промышленности политических договоренностей, продвижении офсетных сделок (включающих встречные требования).

Финансовая поддержка экспорта должна опираться не только на механизмы, применяемые в настоящее время Российским экспортным центром, но и на использование финансовых резервов Правительства РФ и Банка России. Привлечение резервных средств для поддержки российского экспорта в форме связанных кредитов иностранным партнерам Российской Федерации позволит промышленности получить дополнительные доходы, не нарушая баланс российского денежного рынка. Необходимо продолжить реформирование российских торговых представительств, оценивая их работу по результатам экспорта российской продукции в соответствующие страны. Важно добиваться признания иностранными партнерами отечественных стандартов и сертификатов, активно использовать механизмы ВТО для отстаивания интересов РФ. Отдельными направлениями экспортной политики могут стать реализация программ поддержки сертификации российской продукции за рубежом, помощь государства в преодолении нетарифных барьеров на ее пути.

Технологическая политика

Опора промышленного развития на высокотехнологичный средний промышленный бизнес требует реализации обновленной, соответствующей возникающим вызовам государственной технологической политики. Для выхода на новый уровень развития, как отмечается в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1 декабря 2016 г., нужно сосредоточиться на направлениях, где формируется мощный технологический потенциал будущего: сквозные технологии, определяющие облик всех сфер жизни и применяемые во всех отраслях (цифровые, квантовые, робототехника, нейротехнологии и т. д.). Роль государства как заказчика, инвестора и организатора высокорискованных технологических проектов значительная, а в ряде случаев (фундаментальные исследования и сложные кооперационные проекты, имеющие прикладное значение) — решающая. С учетом мировой технологической повестки особое внимание требуется уделить и преодолению технологических барьеров на пути создания новых продуктов и реализации уже существующих, и полномасштабной реализации дорожных карт Национальной технологической инициативы в рамках концепции TechNet.

Для успешности технологической политики важно повысить эффективность механизмов поддержки промышленных технологических проектов. Существующий набор субсидий на научно-исследовательские разработки, а также инструментов российских институтов развития, в настоящее время пересматривающих и уточняющих свои стратегии и мандаты, не предназначен для стимулирования капиталоемких технологически сложных кооперационных проектов, включая проекты с подтвержденным спросом. В системе инструментов государственной поддержки технологического развития промышленности возникают дефициты (разрывы). При распределении мер поддержки технологические проекты проигрывают проектам, относящимся к зрелым рынкам (опыт Фонда развития промышленности), а также стартапам (опыт Фонда «Сколково»). Государственная технологическая политика не обладает должной гибкостью и адаптивностью, практика неквалифицированной работы с рисками в технологической сфере приводит к фактическому сворачиванию инновационной деятельности (как связанной с неизбежным риском), искажает мотивацию экономических агентов, делает невозможным формирование доверия и публичного целеполагания.

Территориальное планирование и логистика

Актуальным для сферы государственного управления вопросом становится территориальное планирование размещения промышленности. Оставляя за предпринимателями решения об инвестировании, государство должно обозначить и зафиксировать приоритеты с позиций размещения производительных сил и формирования производственных взаимосвязей, в том числе сетевых: развитие инфраструктуры не должно отставать от спроса инвесторов на площадки для размещения производства. Промышленность в субъектах РФ уже сейчас развивается на базе региональных и, в отдельных случаях, межрегиональных производственных кластеров. В то же время взаимодействие органов власти федерального и регионального уровней в основном связано с реализацией конкретных инвестиционных проектов, часто на принципах «ручного управления», не применимых для решения задачи массового развития промышленных производств.

Ориентация на массовый средний промышленный бизнес требует привлекать ресурсы субъектов РФ — как финансовые, так и управленческие. Возложение всех обязанностей по финансовой поддержке развития промышленности на федеральный уровень и общероссийские институты развития приведет к управленческой перегрузке, сложностям в обслуживании большого числа производственных проектов. В этих условиях перспективным представляется формирование сети региональных фондов развития промышленности, ориентированных на стимулирование малых и средних производств и дополняющих Фонд развития промышленности федерального уровня.

Росту заинтересованности субъектов РФ в развитии промышленности препятствует низкая бюджетная отдача: регионы получают выгоду только от создаваемых рабочих мест и имущественных налогов. Поступления от налога на прибыль играют незначительную роль, так как она или реинвестируется, или в период выхода инвестиционного проекта на полную мощность и окупаемость отсутствует. Система мотивации руководителей регионов должна быть ориентирована на активное расширение местного промышленного потенциала. Для повышения заинтересованности регионов в развитии промышленности необходимы механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности и предоставления регионам трансфертов из федерального бюджета, перераспределяющие бюджетные доходы от создаваемых промышленных предприятий (в том числе, возможно, часть налога на добавленную стоимость) в пользу региональных бюджетов.

Оптимизация участия государства в промышленной сфере

Сегодня Российская Федерация выступает одним из крупнейших собственников промышленных активов. При ориентации на промышленное развитие акценты государственной корпоративной политики должны быть перенесены на обеспечение глобальной конкурентоспособности промышленных производств. Это означает: а) стимулирование предприятий, для которых собственник и основной заказчик — государство (в первую очередь в оборонно-промышленном комплексе), диверсифицировать продукцию, расширять технологическую интеграцию и взаимообмен отраслей промышленности; б) исключение автономизации отраслей или создания вертикально интегрированных отраслевых комплексов, не восприимчивых к инновациям; в) минимизацию отрицательного воздействия на конкуренцию между российскими промышленными предприятиями.

Социальные аспекты промышленной политики

Необходимо поддерживать баланс между экономическими и социальными целями промышленной политики (Калинин, 2012). Задачи промышленного развития должны решаться с учетом ограничений на глубокие институциональные преобразования. Многие полезные реформы до сих пор не реализуются из-за социальных последствий и возможных политических потерь. В результате вынужденных краткосрочных решений консервируются неэффективность и отсталость: например, поддержание высокой занятости может оказаться приоритетным относительно преобразования неэффективных производств. Поиск баланса социальных и экономических целей становится отдельной задачей промышленной политики для формирования ответов на вызовы, связанные с состоянием и динамикой трудовых ресурсов и человеческого капитала.

Стратегия развития промышленности должна предусматривать меры по привлечению в промышленную сферу квалифицированных трудовых ресурсов и перепрофилированию кадрового состава неэффективных предприятий, не выводя трудовые ресурсы за рамки промышленного производства. В условиях дефицита квалифицированных трудовых ресурсов требуется пересмотреть политику на рынках труда в отношении промышленного персонала, создать условия для исключения переориентации высвобождаемых работников на деятельность за пределами промышленных комплексов (в торговле, сфере услуг, малом предпринимательстве), повысить мобильность трудовых ресурсов в интересах развития промышленных предприятий.

Целевые показатели промышленной политики и ее перспективы

Традиционно для измерения успеха в российском стратегическом планировании используются или составляющие системы национальных счетов (валовая добавленная стоимость, ВВП в целом), или показатели выпуска продукции. Мы считаем, что главным показателем (индикатором) успешности промышленной политики должен быть объем частных инвестиций в основной капитал. Можно возразить, что это показатель процесса, а не результата. Тем не менее он может стать лучшим индикатором успеха: промышленное развитие в условиях рыночной экономики в любом случае опирается на частные инвестиции. При этом инвестиции в основной капитал закладывают базу для увеличения других показателей деятельности в долгосрочной перспективе, в отличие от показателей темпов роста выпуска или валовой добавленной стоимости, увеличение которых может носить краткосрочный характер за счет использования незадействованных резервов производственных мощностей. Все остальные традиционные показатели развития — объем производства и экспорта, количество создаваемых рабочих мест, в том числе высокотехнологичных, и т. п. — должны, по нашему мнению, рассматриваться как вспомогательные, дополнительные.

Сегодняшний диапазон долгосрочных прогнозов темпов роста российской экономики — от скромных 1-2% в сценариях социально-экономического развития на долгосрочный (МЭР, 2012) и среднесрочный (МЭР, 2016) периоды до 6% к 2020 г. в «Стратегии роста» (Титов и др., 2017) и 15% по мнению председателя Совета ТПП РФ по промышленному развитию и конкурентоспособности экономики России К. Бабкина¹. Мы считаем более важным не соревноваться в том, чьи прогнозы лучше, а понимать, что при достаточно консервативных внешних условиях и параметрах экономического развития промышленная политика должна обеспечить соответствующие общеэкономическим темпы развития промышленного производства и опережающие темпы роста в создаваемых стратегических позициях (целевых нишах). Применительно к сложившейся отраслевой структуре промышленного производства это означает, что ежегодный объем инвестиций в целевых секторах обрабатывающей промышленности уже к 2020-2022 гг. должен возрасти в 1,5 раза, а к 2035 г. — как минимум удвоиться. В таком интенсивном росте нет ничего недостижимого: в 2000-е годы инвестиции в основные фонды промышленности уже росли ежегодно на 12-16%. Важно, чтобы к достижению этой цели стремились и бизнес, и государство, а механизмы реализации промышленной политики были должным образом проработаны.

¹ http://me-forum.ru/media/soviet/printsipy-strategii-ekonomicheskogo-razvitiya-rossii-do-2030-goda/

Список литературы / References

Калинин А. (2012). Построение сбалансированной промышленной политики: вопросы структурирования целей, задач, инструментов // Вопросы экономики. № 4. С. 132 — 146. [Kalinin А. (2012). Building a balanced industrial policy: Issues of structuring goals, tasks and tools. Voprosy Ekonomiki, No. 4, pp. 132 — 146. (In Russian).]

Ленчук E. Б. (2016). Курс на новую индустриализацию — глобальный тренд экономического развития // Проблемы прогнозирования. № 3. С. 132—143. [Lenchuk Е. В. (2016). The course for a new industrialization is a global trend of economic development. Problemy Prognozirovaniya, No. 3, pp. 132 — 143. (In Russian).]

Мантуров Д. В. (2016). Государственное регулирование промышленности в течение 25 лет. Промышленность в 2000—2009 гг. // Вопросы государственного и муниципального управления. № 4. С. 99 — 116. [Manturov D. V. (2016). The state regulation of industry for 25 years. Industry in 2000—2009. Voprosy Gosudarstvennogo і Munitsipalnogo Upravleniya, No. 4, pp. 99 — 116. (In Russian).]

Мантуров Д., Никитин Г., Осьмаков В. (2016). Планирование импортозамещения в российской промышленности: практика российского государственного управления // Вопросы экономики. № 9. С. 40 — 49. [Manturov D., Nikitin G., Osmakov V. (2016). The Russian government approach to import substitution planning in industry. Voprosy Ekonomiki, No. 9, pp. 40 — 49. (In Russian).]

МЭР (2012). Сценарные условия долгосрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года. М.: Министерство экономического развития Российской Федерации. [Ministry of Economic Development of the Russian Federation (2012). Scenario conditions for the long-term forecast of the social and economic development of the Russian Federation until 2030. Moscow. (In Russian).]

МЭР (2016). Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов. М.: Министерство экономического развития Российской Федерации. [Ministry of Economic Development of the Russian Federation (2016). Forecast of the socio-economic development of the Russian Federation for 2017 and for the planning period 2018 and 2019. Moscow. (In Russian).]

РСПП (2016). О состоянии делового климата в России в 2015 году. М.: Российский союз промышленников и предпринимателей. [Russian Union of Industrialists and Entrepreneurs (2016). On the business climate in Russia in 2015. Moscow. (In Russian).]

Сальников В. А., Апокин А. Ю., Галимов Д. И., Гнидченко А. А., Голощапова И. О., Михеева О. М., Рыбалка А. И., Шухгальтер М. Л. (2017). Анализ важнейших структурных характеристик производственных мощностей обрабатывающей промышленности России. М.: Центр стратегических разработок. [Salnikov V. А., Apokin A. Yu., Galimov D. I., Gnidchenko A. A., Goloshchapova I. O., Mikheeva О. M., Rybalka A. I., Shukhgalter M. L. (2017). The analysis of the most important structural characteristics of production capacities of the manufacturing industry in Russia. Moscow: Center for Strategic Research. (In Russian).]

Титов Б. Ю. и др. (2017). Среднесрочная программа социально-экономического развития страны до 2025 года «Стратегия роста». М.: Институт экономики роста им. П. А. Столыпина. [Titov В. Yu. et al. (2017). Medium term program of social and economic development of Russia for 2025 "Strategy of growth". Moscow: Stolypin Institute for the Economy of Growth. (In Russian).]

Фрейнкман Л., Яковлев A. (2014). Агентство стратегических инициатив как институт развития нового типа // Вопросы экономики. № 6. С. 18—39. [Freinkman L., Yakovlev А. (2014). Agency for Strategic Initiatives as a new type of development institution. Voprosy Ekonomiki, No. 6, pp. 18—39. (In Russian).]

Шварц E. А., Аверченков А. А., Бобылев С. H., Герасимчук И. В. (2009). Экологическая политика и международная конкурентоспособность российской экономики // Общественные науки и современность. № 4. С. 58—70. [Shvarts Е. А., Averchenkov A. A., Bobylev S. N., Gerasimchuk I. V. (2009). Environmental policy and international competitiveness of the Russian economy. Obshchestvennye Nauki і Sovremennost, No. 4, pp. 58—70. (In Russian).]

Широв А. А., Литовский А. А., Потапенко В. В. (2015). Оценка потенциального влияния санкций на экономическое развитие России и ЕС // Проблемы прогнозирования. № 4. С. 3—16. [Shirov A. A., Yantovsky A. A., Potapenko V. V. (2015). Assessment of the potential impact of sanctions on the economic development of Russia and the EU. РгоЫету Prognozirovaniya, No. 4, pp. 3—16. (In Russian).]

Rodrik D. (2004). Industrial policy for the twenty-first century. CEPR Discussion Papers, No. 4767.

Rodrik D. (2016). Premature deindustrialization. Journal of Economic Growth, Vol. 21, No. 1, pp. 1—33.