Актуальные вопросы стратегического планирования и аудита в современной России

Золотарева А. Б.
Соколов И. А.

Истоки стратегического планирования и аудита в РФ

Понятия «стратегическое планирование» и «стратегический аудит» в российском законодательстве являются новациями последнего десятилетия. Термин «стратегическое планирование» впервые появился в п. 1 ст. 3 Федерального закона от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее - Закон о стратегическом планировании) и определялся как «деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации ...».

Установка на развитие «стратегического аудита» или «стратегического подхода к аудиту» является одной из новейших мировых тенденций в деятельности высших органов аудита (которые в РФ принято называть органами финансового контроля). Хотя общепризнанного определения этих терминов международная организация высших органов аудита (ИНТОСАИ) еще не выработала, представление об их содержании можно получить из ее документов. Так, в Московской декларации ИНТОСАИ, принятой на XXIII Конгрессе, проходившем в Москве в 2019 г., высшие органы аудита (далее - ВОА) призываются «развивать стратегический подход к государственному аудиту, чтобы поддержать достижение национальных приоритетов и ЦУР», т.е. целей устойчивого развития, сформулированных ООН [1]. «Это подразумевает, среди прочего:

1. проведение комплекса аудиторских проверок, нацеленных на оценку способности правительства достигать поставленных целей;
2. оценку зрелости системы стратегического управления (постановки целей, увязки стратегий с национальными целями, «обратной связи» и надлежащего контроля на основе полученных результатов)»

[2]. Однако употребление в этой формулировке слов «среди прочего» указывает на то, что она не претендует на исчерпывающее описание задач стратегического аудита.

Различные подходы к определению стратегического аудита можно встретить также в отечественной научной литературе и законодательстве. Достаточно удачным, хотя и не лишенным недостатков, представляется, например, следующее определение стратегического аудита в одной из научных статей: «такой тип контроля, с помощью которого можно получить объективную оценку располагаемых материальных, финансовых, интеллектуальных и иных ресурсов, необходимую для принятия оптимальных стратегических решений, а также определить эффективность управления общественными ресурсами в интересах реализации стратегии социально-экономического развития страны и ее территорий» [3]. Более лаконичным и вместе с тем полным представляется определение в ч. 7 ст. 14 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (далее -Закон о СП), где стратегический аудит определяется через его цель, которой заявлена «оценка реализуемости, рисков и результатов достижения целей социальноэкономического развития Российской Федерации, предусмотренных документами стратегического планирования».

При всем многообразии подходов к определению стратегического аудита ключевым его признаком представляется участие ВОА в разработке и контроле за реализацией национальных документов стратегического планирования. Однако с позиции классической теории разделения властей идея стратегического аудита не бесспорна, поскольку система сдержек и противовесов не допускает возможности совмещения функций принятия политических решений и контроля за их исполнением [4].

Развивая идею стратегического аудита, ИНТОСАИ осознает ее слабые стороны, подчеркивая, что: «стратегическая перспектива и перспективный анализ подразумевают рассмотрение вопросов, в которых границы между техническими директивными решениями и выбором вариантов политики, которых ВОА должны всегда стараться избегать, размыты. Задача состоит в том, чтобы установить четкую грань между оценкой эффективности работы, предоставлением рекомендаций и тем, что может восприниматься как вмешательство в вопросы политики» [2]. Хотя в документе нет ясности, где пролегает эта грань, очевидно, что ИНТОСАИ не допускает придания обязательной силы заключениям ВОА по итогам стратегического аудита. Этот подход представляется правильным, так как в противном случае ВОА фактически подменяли бы собой те органы законодательной или исполнительной власти, которые наделены полномочиями утверждать стратегические документы.

Вместе с тем рекомендательный характер заключений ВОА по итогам стратегического аудита не снижает их значимости, которая предопределена весом ВОА в политической системе любого демократического государства. Думается, что особый авторитет ВОА обусловлен двумя факторами, обеспеченными принципами ИНТОСАИ [5]: с одной стороны, независимостью ВОА от исполнительной власти, с другой - высоким профессионализмом их сотрудников, большая часть которых работает на постоянной основе. Последний фактор не следует недооценивать, поскольку в современном мире важным «конкурентным преимуществом» исполнительной власти по сравнению с законодательной является несменяемость чиновников среднего и низшего звена. При существующем уровне специализации знаний сменяемость, присущая законодательной власти, негативно отражается на уровне ее компетентности.

Особая роль контрольных органов в политической системе государства впервые была отмечена еще в 1924 г. в работе Сунь Ятсена «Конституция пяти властей» [6]. Автор полемизировал с классической (западной) теорией разделения властей, полагая, что для обеспечения эффективной системы сдержек и противовесов трех властей недостаточно. По его мнению, к трем ветвям власти, выделяемым Ш.Л. Монтескье, следует добавить еще две: экзаменационную² и контрольную. На наш взгляд, в выделении особой «экзаменационной власти», задачей которой является отбор претендентов на должности чиновников, в настоящее время нет смысла, поскольку конкурсный порядок занятия таких должностей и объективные критерии отбора закреплены в законодательстве большинства развитых государств. Однако высказанная почти 100 лет назад идея выделения органов, осуществляющих контроль за исполнительной властью, в отдельную категорию, не только не устарела, но приобрела особую актуальность в связи с развитием стратегического аудита. Эту идею разделяют и многие отечественные правоведы [7-11], не считая возможным отнести Счетную палату (равно как и некоторые другие федеральные органы власти, включая Генеральную прокуратуру РФ, ЦИК России и ЦБ РФ), ни к одной из трех традиционных ветвей власти.

Анализ реализации российских стратегических документов верхнего уровня

Счетная палата Российской Федерации (далее - Счетная палата) является одним из инициаторов применения стратегического аудита в деятельности ВОА. Еще в 2014 г. она добилась включения стратегического аудита в перечень ее полномочий, с этого же года начала осуществлять аудит государственных программ на предмет их соответствия социально-экономическим приоритетам развития страны³, а с 2019 г. приступила к ежемесячному мониторингу достижения национальных проектов и це-лей⁴. Помимо контроля за реализацией стратегических документов, Счетная палата наделена полномочиями участвовать в их разработке. Масштабы деятельности Счетной палаты в области стратегического аудита впечатляют - фактически она стала для общества одним из главных поставщиков объективной информации о реализации целей правительства. Однако эта информация далеко не всегда внушает оптимизм. Так, в большинстве отчетов по итогам аудита госпрограмм и нацпроектов отмечается неполное соответствие между целями этих программ (проектов) и национальными целями, а также ставится под сомнение возможность достижения ряда поставленных целей. Например, по оценкам Счетной палаты, в 2020 г. существуют риски недостижения значений свыше 280 показателей эффективности госпрограмм, что составляет более 19% их общего числа⁵.

В отчете о реализации нацпроекта «Образование» за 2020 г. говорится, что в нем не отражены мероприятия, значимые с точки зрения вклада образования в социально-экономическое развитие РФ, в том числе: не поставлена задача по сокращению неравенства в качестве образовательных результатов между школами и группами учащихся и по преодолению образовательной неуспешности; отсутствуют мероприятия, направленные на формирование предпринимательских навыков, на преодоление кадрового дефицита в образовательных организациях; на внедрение в основные образовательные программы современных технологий обучения и создание системы мотивации граждан для включения в систему непрерывного образования⁶. Но главный вывод отчета заключается в том, что запланированные на 2019-2021 гг. расходы бюджетной системы РФ на образование в объеме 3,6% ВВП ежегодно не превышают уровня 2015-2017 гг., что «недостаточно для обеспечения конкуренции со странами - лидерами в области образовательных технологий»⁷.

Наибольшую тревогу в отчетах Счетной палаты по итогам аудита госпрограмм вызывают не столько сами по себе недостатки этих программ или процесса их реализации, сколько сообщения об отсутствии обратной реакции на указание этих недостатков. Весьма характерна, например, следующая фраза из отчета Счетной палаты за 2019 г.: «Счетная палата ежегодно обращает внимание на недостатки формирования и реализации государственных программ Российской Федерации. Так, показатели (индикаторы) ряда госпрограмм не в полной мере соответствуют показателям стратегических документов, прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, по ряду госпрограмм отсутствуют взаимозависимость между изменением объемов финансирования и целями, задачами и ожидаемыми результатами, связь с другими госпрограммами, не в полной мере обеспечивается взаимоувязка задач, мероприятий госпрограмм с показателями (индикаторами)»⁸. В отчете о реализации госпрограммы «Здравоохранение» за 2020 г. отмечается, что в паспорте программы не учтены предусмотренные Указом Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» задачи обеспечить повышение ожидаемой продолжительности жизни к 2024 г. до 78 лет и повышение удовлетворенности населения качеством медицинской помощи к 2025 г. до 54%, «хотя Счетная палата неоднократно указывала на данный факт»⁹. Не реагирует Правительство и на сигналы других контролирующих органов: «Минэкономразвития России ежегодно осуществляет оценку эффективности реализации госпрограмм, анализ которой свидетельствует об увеличении объема неэффективных расходов по госпрограммам, т.е. без достижения запланированных результатов. Однако результаты данной оценки практически не используются при корректировке госпрограмм, несмотря на наличие соответствующих норм в бюджетном законодательстве»¹⁰.

Наименее благополучная картина складывается с реализацией стратегических документов верхнего уровня - указов Президента РФ. Проблемы наблюдались еще с выполнением майских указов 2012 г. По данным Счетной палаты, по итогам 2018 г. не был достигнут ряд ключевых показателей этих указов, включая:

• увеличение объема инвестиций до 27% ВВП к 2018 г. (фактическое значение показателя в 2018 г. составило 20,6% ВВП);
• увеличение производительности труда к 2018 г. в 1,5 раза относительно уровня 2011 г. (Росстат констатировал отсутствие устойчивого роста производительности труда с 2014 по 2017 г.);
• увеличение доли продукции высокотехнологичных и наукоемких отраслей экономики к 2018 г. до 25,6% ВВП (фактическое значение показателя в 2018 г. составило 21,3% ВВП);
• превышение среднего уровня процентной ставки по ипотечному жилищному строительству по отношению к индексу потребительских цен планировалось довести до уровня не более 2,2 проц. п. (фактическое значение показателя в 2018 г. составило 5,3 проц. п.)¹¹.

Еще хуже обстоит дело с реализацией Указа Президента РФ от 7 июня 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (далее - Указ № 204). По последним доступным данным проводимого Счетной палатой мониторинга национальных целей на сентябрь 2020 г. наблюдалась следующая картина (см. таблицу).

Таблица

Мониторинг достижения национальных целей на 07.09.2020 г.

Источник: данные Счетной палаты Российской Федерации. https://ng.ach.gov.ru/

Как следует из анализа таблицы, по четырем из девяти национальных целей (рост численности населения, рост доходов и пенсий, улучшение жилищных условий, экономический рост в части роста ВВП) за два года, прошедших с момента выхода данного Указа, наблюдалась отрицательная динамика, еще по трем (снижение бедности, ускорение технологического развития и цифровые технологии) -нулевая динамика. Темпы роста показателей по двум оставшимся целям (рост продолжительности жизни и развитие экспорта) таковы, что при их сохранении в будущем эти цели также не будут достигнуты. Угроза невыполнения Указа, еще и в условиях начавшегося мирового экономического кризиса вследствие коронавирусной пандемии, потребовала его корректировки уже после двух лет реализации (что явно не соответствует требованиям к долгосрочному целеполаганию). 21 июля 2020 г. Президент РФ издал Указ № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» (далее - Указ 474), которым период достижения ранее поставленных целей продлен на шесть лет и одновременно снижены значения некоторых показателей. Например, если изначально предполагалось достичь продолжительности жизни на уровне 80 лет к 2024 г., то теперь -78 лет к 2030 г. Снижение уровня бедности примерно до 6,5% отложено до 2030 г., хотя в соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, утвержденной Правительством РФ в 2008 г., этот показатель должен был быть достигнут еще в 2020 г.¹² Если в Указе № 204 в 2018 г. ставилась цель обеспечить устойчивый рост реальных доходов граждан, а также рост уровня пенсионного обеспечения выше уровня инфляции, то в Указе 474 в 2020 г. - обеспечить рост доходов населения и уровень пенсионного обеспечения не ниже инфляции. Не сразу заметные различия между этими формулировками принципиальны, так как рост доходов на уровне инфляции означает отсутствие их роста. От задач обеспечить вхождение Российской Федерации в число пяти крупнейших экономик мира и довести количество организаций, осуществляющих технологические инновации, до 50% их общего числа и вовсе отказались.

Представляется, что основной причиной низкого уровня реализации главных стратегических документов страны является недостаточная реалистичность (или избыточная амбициозность) их целей, что, в свою очередь, во многом обусловлено отсутствием нормативной регламентации и закрытым характером процедуры разработки этих документов. Показательно, что указы Президента РФ, которые «фактически ... заменили сейчас в России полноценную стратегию развития страны»¹³, даже не упоминаются в перечне федеральных документов стратегического планирования в ч. 3 ст. 11 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Не фигурируют в этом перечне и национальные проекты, которые в соответствии с пп. «б» п. 2 Указа № 204 должны стать основным инструментом достижения поставленных в нем целей. Национальные проекты утверждаются Советом по стратегическому развитию и национальным проектам - совещательным органом при Президенте РФ, который не предусмотрен Конституцией, деятельность которого регламентируется трехстраничным Положением, утвержденным указом Президента РФ¹⁴.

Какие же документы предусмотрены законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации»? Первыми в иерархии федеральных стратегических документов идут ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию и стратегия социально-экономического развития РФ. По нашему мнению, возведение послания Президента РФ Федеральному Собранию в ранг главного стратегического документа страны нелогично, так как это послание недаром именуется ежегодным, т.е. оно не может задавать долгосрочные цели и служить отправной точкой для разработки стратегии социально-экономического развития РФ, которая утверждается на период не менее 6 лет¹⁵. Второй по значимости документ стратегического планирования - стратегия социально-экономического развития РФ - по прошествии шести лет с момента принятия закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» так и не был принят.

Получается, что документы, которые закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» ставит во главу угла в процессе стратегического планирования либо вообще не существуют, либо по своей сути и наполнению не способны исполнять отведенную им роль. При этом на практике стратегическое планирование осуществляется на основании документов, законом не предусмотренных, разработка которых происходит в закрытом режиме - без привлечения не только общественности, но и тех органов власти, которые по букве закона должны принимать самое активное участие в подготовке и экспертизе высших документов стратегического планирования. К числу органов, отстраненных от участия в процессе разработки реально действующих документов стратегического планирования (т.е. указов Президента РФ и нацпроектов), помимо представителей законодательной власти, можно отнести и весь финансово-экономический блок правительства, хотя Минэкономразвития России и Минфин России, согласно закону «О стратегическом планировании в Российской Федерации», ответственны за подготовку и утверждение прогнозных документов, которые должны служить основой для разработки главного планового документа - Стратегии социально-экономического развития РФ. Так, Минэкономразвития России, согласно данному закону, разрабатывает долгосрочный проект прогноза социальноэкономического развития, который среди прочего включает определение вариантов внутренних и внешних условий социально-экономического развития РФ, а Минфин России - проект бюджетного прогноза на долгосрочный период, который содержит в том числе прогноз основных характеристик консолидированного бюджета РФ. Таким образом, по логике Закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» это планирование должно соответствовать принципу реалистичности, т.е. базироваться на оценке достигнутого уровня развития в различных областях, а также условий, ограничений и доступных ресурсов для прогресса в этих сферах.

Однако некоторые цели, ставившиеся в майских указах Президента РФ, производят впечатление политических деклараций, не согласованных с реальными возможностями страны. Это касается, например, таких целей указов 2012 г., как создание 25 млн. высокотехнологичных рабочих мест или опережающее повышение зарплат работникам бюджетной сферы, признаваемых экспертами нереалистичными в условиях резкого торможения экономики, «вырванными из контекста институциональных ограничений» [12]. Более того, в первоначальной редакции Указа № 204 присутствовали явные ошибки, что, конечно, не случилось бы, если бы проект данного Указа проходил обычные экспертизы и согласования, обязательные для документов такого уровня. Например, ставилась цель обеспечить «устойчивый естественный рост численности населения» за счет увеличения суммарного коэффициента рождаемости до 1,7. Между тем «устойчивый естественный прирост населения возможен только в случае, если суммарный коэффициент рождаемости устойчиво держится на уровне не ниже 2,1, а это мало реально не только для России, но для подавляющего большинства развитых стран»¹⁶.

Несмотря на то, что Указ № 474, принятие которого в июле 2020 г. явилось реакцией на угрозу невыполнения Указа № 204, продлевает срок реализации и снижает некоторые целевые показатели последнего, что повышает вероятность их достижения, ранее высказанные соображения о недостаточной обоснованности и реалистичности стратегических указов Президента РФ применимы и к Указу № 474. Прежде всего, потому, что этот указ не снизил, а увеличил число национальных целей по сравнению с Указом № 204, в котором национальные цели с количественно измеримыми показателями содержались в п. 1, состоявшем из 9 подпунктов - тех самых, результаты мониторинга которых приведены в таблице. Прочие количественно измеримые показатели содержались в других пунктах данного указа, перечисляющих требования к содержанию подлежащих разработке национальных проектов, и играли вторичную роль, поскольку они могли подвергнуться коррекции в процессе разработки нацпроектов или «затеряться» среди других их показателей, а также потому, что сводные данные мониторинга реализации всех нацпроектов не публикуются.

В Указе № 474 число показателей достижения национальных целей увеличилось с 9 до 22 (п. 2 Указа). И хотя большинство этих показателей не являются новыми, поскольку их аналоги присутствовали в ранее утвержденных нацпроектах и госпрограммах, сам факт их закрепления в числе национальных целей существенно повышает их значимость.

Повышение статуса этих показателей, казалось бы, предполагает необходимость глубокого предварительного анализа их качества и динамики за два года, прошедших с момента выхода Указа № 204. Однако не похоже, что такой глубокий анализ проводился.

Например, среди национальных целей в Указе № 474 фигурирует вхождение России в число десяти ведущих стран мира по качеству общего образования (абз. 2 пп. «б» п. 2). Ранее эта цель была закреплена госпрограммой и нацпроектом «Образование», а ее достижение оценивалось по средневзвешенному рейтингу России по результатам трех международных исследований (PISA, TIMSS, PIRLS)¹⁷. При этом Счетная палата обращала внимание на несопоставимость методик, цикла этих исследований и круга участвующих в них стран, а потому считала некорректным использование данного показателя для характеристики достижения цели национального проекта¹⁸. Кроме того, в 2018 г. плановое значение этого показателя не было достигнуто¹⁹, данные о фактическом значении этого показателя в отчетности о ходе реализации программы за 2019 г. отсутствовали²⁰, а эксперты отмечали ухудшение рейтинга России по результатам некоторых из упомянутых международных исследований. Например, по данным исследования PISA, «лучшие результаты российские школьники демонстрировали в начале 2010-х годов . В 2018 г. Россия продемонстрировала показатели ниже, чем в 2015 г. и ниже, чем в среднем по всем странам ОЭСР . При этом никаких конкретных управленческих инициатив , нацеленных на решение этой проблемы, с выхода прошлых указов не наблюдалось»²¹.

В Указе № 474 заявлены и условно новые целевые показатели. Среди них, в первую очередь, следует отметить реальный рост к 2030 г. инвестиций в основной капитал не менее 70% по сравнению с показателем 2020 г.». Впрочем, ранее в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» ставилась задача обеспечить рост инвестиций до 25% ВВП к 2015 г. и до 27% - к 2018 г. Де факто этот показатель в указанных годах равнялся 20% ВВП, а в 2019 г. - 20,6²². Показатель 2020 г. пока неизвестен (в первом полугодии он составлял 96% аналогичного периода 2019 г.), но едва ли в условиях кризиса он превысит 20% ВВП. Следовательно, можно утверждать, что динамика роста инвестиций в основной капитал совпадала, или даже несколько отставала от темпов экономического развития страны, которые в 2010-е годы в среднем не превышали 1,8% в год. В то же время для того, чтобы за десятилетие (с 2020 г. по 2030 г.) увеличить реальный объем инвестиций в основной капитал на 70%, потребуются среднегодовые темпы роста более 5%, что едва ли выглядит реалистичным.

Другой новой амбициозной целью Указа № 474 является «улучшение качества городской среды в полтора раза». Ранее в пп. «б» п. 6 Указа № 204 ставилась цель «повышения индекса качества городской среды на 30%». Если пренебречь неопределенными различиями между терминами «качество городской среды» и «индекс качества городской среды», это означает рост целевого показателя в 5 раз! При этом, по оценкам Счетной палаты, даже в прежней редакции национального проекта «Жилье и городская среда» финансовые потребности регионов учитывались не в полной мере, а потому для улучшения качества городской среды в полтора раза «будет необходимо не только скорректировать основные задачи и мероприятия национального проекта «Жилье и городская среда» и федеральной программы «Формирование комфортной городской среды», но и пересмотреть финансовую политику реализации данных проектов»²³.

Еще одной новой целью Указа № 474 является увеличение числа посещений культурных мероприятий в 3 раза по сравнению с 2019 г. Помимо объективных препятствий к достижению этого показателя в условиях пандемии коронавируса и периодически вводимого режима самоизоляции (который действовал и на момент выхода Указа), вызывает сомнения целесообразность использования данного показателя в качестве критерия культурного роста при отсутствии разграничения между поэтическими вечерами и дискотеками.

Наконец, в Указ № 474 вошли некоторые новые цели, достижение которых не поддается измерению. Это относится, например, к такому показателю, как увеличение до 70% доли граждан, систематически занимающихся физкультурой и спортом. Учитывая, что доля граждан, способных заниматься физкультурой и спортом, обычно не превышает 70%, для достижения этого показателя необходимо, чтобы все граждане (за исключением младенцев, стариков и инвалидов) систематически занимались физкультурой и спортом. Но поскольку домашнюю зарядку или пробежки в парке статистика не фиксирует, проверить достижение этого показателя невозможно.

Таким образом, в Указ Президента № 474, призванный повысить возможность достижения ранее объявленных стратегических целей, были включены новые, или условно новые цели, обоснованность и реалистичность которых вызывает серьезные сомнения.

Согласно Закону о Счетной палате важной гарантией качества документов стратегического планирования должно быть участие палаты в их разработке. В соответствии с этим Законом Счетная палата проводит экспертизу и дает заключения по документам стратегического планирования РФ, в том числе по проектам государственных программ (федеральных целевых программ) (п. 5 и п. 6 ч. 1 ст. 24), осуществляет подготовку рекомендаций по формированию системы целевых показателей для разработки документов стратегического планирования РФ, а также по их составу и количественным значениям (п. 10 ч. 1 ст. 14). Однако все перечисленные полномочия Счетной палаты не имеют практического значения, поскольку документы, в подготовке которых она принимает участие, носят сугубо вторичный характер. Как говорилось выше, национальные цели задаются указами Президента РФ и национальными проектами, разработка которых происходит без участия Счетной палаты.

На пути к содержательному стратегическому планированию и аудиту

Проведенный анализ приводит к выводу, что сложившаяся в России процедура стратегического планирования носит преимущественно закрытый и отчасти волюнтаристский характер, что негативно сказывается на уровне проработки стратегических документов и снижает вероятность достижения поставленных ими целей. Что же можно сделать для повышения качества стратегического планирования в России?

Минимально необходимой мерой представляется возвращение этого процесса в правовое поле, т.е. преодоление разрыва между предусмотренной законодательством и фактической процедурой стратегического планирования в России. Безотносительно к тому, каким органом утверждается главный стратегический документ страны, процедура его разработки должна быть законодательно регламентирована и обеспечивать его соответствие научно обоснованным прогнозам социально-экономического развития, включая прогноз объемов бюджетных ресурсов, доступных для реализации национальных целей в плановом периоде. Чрезвычайно важно также, чтобы оценка реалистичности прогнозов располагаемых ресурсов, национальных целей и методов их достижения, сформулированных в проекте главного стратегического документа, до его утверждения проводилась не только органами исполнительной власти, но и не зависимыми от них институтами, в первую очередь - Счетной палатой.

Если главным стратегическим документом страны и впредь останется указ Президента РФ, отражающий его программу при вступлении в должность, представляется целесообразным скорректировать формат данного документа, сместив акценты в сторону большей обоснованности и реалистичности долгосрочных целей развития и большей определенности путей их достижения. В издававшихся до сих пор стратегических указах Президента (2012 г., 2018 г., 2020 г.) не было не только проектировок требуемых бюджетных ресурсов, но и сколько-нибудь конкретной программы мер, направленных на реализацию поставленных целей. Основным содержанием указов являются конечные целевые показатели развития различных секторов экономики и социальной сферы, а также поручения Правительству РФ «разработать комплекс мер» для достижения этих показателей. В тех случаях, когда в стратегических указах предусматривались конкретные мероприятия, они, как правило, имели весьма опосредованное отношение к достижению амбиционных целей указов. Например, в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» среди прочих ставилась задача обеспечить увеличение к 2018 г. размера реальной заработной платы в 1,4-1,5 раза, однако в числе мер, которые могли хотя бы как-то влиять на достижение этого показателя в частном секторе, упоминались только: утверждение профессиональных стандартов, выработка единых принципов оценки профессиональной подготовки рабочих кадров и расширение участия работников в управлении организациями. Указом № 204, помимо достижения целевых показателей в различных сферах Правительству РФ, предписывается решение определенных задач, однако эти задачи в большинстве случаев сформулированы в виде общих принципов, направлений развития, не имеющих измеримых ориентиров. Например, в первой редакции Указа № 204 для достижения «устойчивого естественного роста численности населения» Правительству РФ ставились следующие задачи:

• «внедрение механизма финансовой поддержки семей при рождении детей;
• создание условий для осуществления трудовой деятельности женщин, имеющих детей, включая достижение 100-процентной доступности (к 2021 г.) дошкольного образования для детей в возрасте до трех лет;
• разработка и реализация программы системной поддержки и повышения качества жизни граждан старшего поколения;
• формирование системы мотивации граждан к здоровому образу жизни, включая здоровое питание и отказ от вредных привычек;
• создание для всех категорий и групп населения условий для занятий физической культурой и спортом, массовым спортом, в том числе повышение уровня обеспеченности населения объектами спорта, а также подготовка спортивного резерва» (пп. «б» п. 3 Указа № 204).»

Из пяти перечисленных задач четыре носят, если позволительно так выразиться, имманентный характер - т.е. какие-то механизмы финансовой поддержки семей с детьми, граждан старшего поколения, стимулирования занятий физической культурой и т.д. существуют давно и всегда будут существовать, а значит, в случае недостижения

целевого показателя в виде «устойчивого естественного роста численности населения» Правительство РФ нельзя будет упрекнуть в том, что оно не выполнило поставленные задачи. Всегда можно будет сослаться на «объективные препятствия».

Из этого следует, что для повышения уровня выполнимости стратегических указов Президента РФ необходимо обеспечить конкретизацию предусмотренных ими задач. Разумеется, речь не идет о том, чтобы включать в указы Президента РФ стратегии развития отдельных секторов экономики и социальной сферы. Но до тех пор, пока в указах не появится достаточно конкретный перечень мер, за счет которых предполагается достичь тех или иных целей, указы обречены оставаться набором благих пожеланий, оторванных от реальности.

Однако соблюдения трех перечисленных выше условий - законодательной регламентации процедуры разработки указов Президента РФ о национальных целях, расширения круга участников этой процедуры и конкретизации содержания данных указов - еще недостаточно для их успешной реализации.

На наш взгляд, главной проблемой стратегического планирования в России является то, что амбициозность целей, даже несмотря на явные, изначально очевидные риски их невыполнения, доминирует над реалистичностью их достижения. Вместо поступательного, пошагового развития через череду достаточно скромных, но достижимых задач власти предпочитают обнародовать более амбициозные цели, пренебрегая рисками их невыполнения. Одной из причин такого положения является то, что вплоть до 2019 г., когда Счетная палата стала публиковать данные мониторинга национальных целей, объективная информация об их достижении была труднодоступна. На официальном сайте Президента РФ нет специального раздела, содержащего данные о ходе исполнения его программных указов. На сайте Правительства в разделе «Поручения» имеются подразделы о выполнении указов Президента РФ 2012 г. и 2018 г., однако вместо обобщенной статистической информации в формате «план - факт» раздел наполнен случайными новостными сообщениями о деятельности Правительства РФ, причем весьма устаревшими. Например, на начало ноября 2020 г. самой свежей «новостью» подраздела было сообщение от 21 июня 2019 г. об уточнении правил работы «фабрики проектного финансирования»²⁴.

Некоторые показатели выполнения майских указов 2012 г. публиковал Росстат, однако эксперты обращали внимание, что «использование жестких механизмов контроля для достижения нереалистичных целей любой ценой привело к корректировкам методологии расчета показателей с целью предотвратить неисполнение указов» [12]. Представители ВШЭ уточняли, что существенное изменение методик расчета было произведено в части таких показателей, как создание 25 млн. рабочих мест, охват граждан государственными услугами по принципу «одного окна» и т.д. [13].

Объективная информация о достижении целей Указа № 204 в удобном формате содержалась только на сайте Счетной палаты, однако с сентября 2020 г. она перестала публиковаться «в связи с корректировкой национальных целей и национальных проектов в соответствии с Указом № 474». Вместо данных о достижении национальных целей теперь публикуются данные об исполнении расходов бюджета на нацпроекты²⁵, что, конечно, совсем не одно и то же.

Какие выводы из этого следуют? В первую очередь целесообразно регламентировать источник и формат представления официальной отчетности о реализации стратегических целей Правительства РФ. Счетная палата должна выступать не единственным «поставщиком» такой информации, а экспертом информации, поступающей от исполнительной власти.

Кроме того, исполнительной власти, озабоченной статистикой выполнения своих стратегических целей, следует обратиться к первопричине их невыполнения, которой, по нашему мнению, является необеспеченность этих целей финансовыми ресурсами. При наличии жестких бюджетных ограничений (в том числе и в результате следования бюджетному правилу) стратегические документы верхнего уровня для достижения реального роста в определенных секторах экономики или социальной сферы должны обеспечивать концентрацию средств и усилий на небольшом количестве направлений (не более 5-7).

Хотя при соблюдении вышеперечисленных условий стратегические указы Президента РФ могут успешно выполнять роль высших документов стратегического планирования, более рациональным представляется утверждение стратегических приоритетов развития страны на законодательном уровне. Во-первых, потому, что в демократическом государстве высшие документы стратегического планирования, по нашему мнению, должны быть предметом консенсуса представительной и исполнительной ветвей власти, что достигается законодательным порядком их принятия. Во-вторых, потому, что устранение законодателей от участия в разработке стратегических документов чревато проблемами в процессе их реализации, поскольку никакие расходы бюджета невозможны без одобрения парламента. А главное - только законодательный порядок утверждения документов стратегического планирования может повысить практическую роль осуществляемого Счетной палатой стратегического аудита, теоретическое значение которого (как было показано в данной статье) достаточно велико. В условиях, когда заключения Счетной палаты по итогам стратегического аудита не имеют обязательной силы, исполнительная власть, обладающая правом самостоятельного утверждения документов стратегического планирования, может игнорировать ее мнение. Но если высшие документы стратегического планирования будут утверждаться законом, исполнительная власть будет вынуждена учитывать мнение Счетной палаты, чтобы обеспечить поддержку соответствующих законопроектов парламентом.

Совершенно очевидно, что Россия находится лишь в самом начале пути к становлению содержательного, а не формального стратегического планирования и аудита. В то же время этот путь следует пройти, не ожидая быстрых успехов. Но, как сказал Конфуций, «не важно с какой скоростью ты движешься к своей цели - главное не останавливаться» [14].

¹ Статья подготовлена в рамках выполнения научно-исследовательской работы государственного задания РАНХ и ГС.

² Выделяя «экзаменационную власть», Сунь Ятсен опирался на опыт своей страны: с 605 г. по 1909 г. в соответствии с конфуцианством в Китае существовала система государственных экзаменов для чиновников всех уровней.

³ Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2019 г. https://ach.gov.ru /reports/10114

⁴ Мониторинг достижения национальных целей. https://ng.ach.gov.ru/

⁵ Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2019 г. С. 39. https://ach.gov.ru /reports/10114

⁶ Отчет о промежуточных результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг хода реализации мероприятий национального проекта «Образование», необходимых для выполнения задач, поставленных в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». https://ach.gov.ru /upload/iblock/9f3/9f381090e f30beaa53a5ff1 4018ab4aa.pdf

⁷ Там же, с. 39

⁸ Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2019 г. С. 27. https://ach.gov.ru/reports/10114

⁹ Отчет Счетной палаты о результатах реализации ГП «Здравоохранение» в 2019 г. С. 7. https://ach.gov.ru /upload/iblock/7ad/7ad859 06c0b0ed5c581 8d2df4a46f312.pdf. С

¹⁰ Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2018 г. С. 26-27. https://ach.gov.ru /promo/annual-report- 2018/annual-report-2018.pdf

¹¹ Там же. С. 24

¹² Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р «О Концепции долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (вместе с «Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период 2020 года»).

¹³ Дайджест мониторинга национальных целей. Июль 2020. Мнение эксперта Бориса Жихаревича. С. 6. https://ach.gov.ru /audit-national/ daydzhest-04-08-2020

¹⁴ Указ Президента РФ от 19 июля 2018 г. № 444 «Об упорядочении деятельности совещательных и консультативных органов при Президенте Российской Федерации» (вместе с «Положением о Совете при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам»).

¹⁵ Ч. 1 ст. 24 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

¹⁶ Дайджест мониторинга национальных целей. Июль 2020. Мнение эксперта Анатолия Вишневского. С. 11. https://ach.gov.ru /audit-national/ daydzhest-04-08-2020

¹⁷ PISA (Program for International Student Assessment) —международная программа по оценке образовательных достижений учащихся. TIMSS (Trend in Mathematics and Science Study) — международное мониторинговое исследование качества школьного и естественно-научного образования. PIRLS (Progress in International Reading Literacy Study) — международное исследование качества чтения и понимания текста.

¹⁸ Отчет о промежуточных результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг хода реализации мероприятий национального проекта «Образование», необходимых для выполнения задач, поставленных в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». С.15-16. https://ach.gov.ru/upload/iblock/9f3/9f381090ef30beaa53a5ff14018ab4aa.pdf

¹⁹ Согласно Годовому отчету о ходе реализации пилотной государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» за 2018 г. оно составило 14,9 против запланированных 14. https://docs.edu.gov.ru / document/630б5210561462342 6d6674a7f4cc3 7c/download/1123/

²⁰ Анализ реализации госпрограммы «Развитие образования» в рамках заключения на отчет Правительства об исполнении федерального бюджета 2019 г. С. 12 https://ach.gov.ru/upload/iblock/ef4/ef4d897bdde7509fe 164b885f8ce5bb7.pdf

²¹ Дайджест мониторинга национальных целей. Июль 2020. Мнение эксперта Виктора Ваштайна. С.21. https://ach.gov.ru/ audit-national/daydzhest-04- 08-2020

²² Доля инвестиций в основной капитал в валовом внутреннем продукте. https://rosstat.gov.ru /folder/11186

Литература / References

1. Technical report by the Bureau of the United Nations Statistical Commission (UNSC) on the process of the development of an indicator framework for the goals and targets of the post-2015 development agenda (Working draft) Sustainable Development Knowledge Platform. United Nations (2015). https://un-stats.un.org /unsd/broaderprogress /pdf/technical%20report %20of%20the%20 unsc%20bureau%20(final).pdf
2. Московская декларация ИНТОСАИ 2019 г. https://ach.gov.ru /upload/medialibrary/news/Московская _декларацuя.pdf [Moskovskaya deklaratsiya INTOSAI. 2019.]
3. Гусева Ю.В., Столяров Н.С. Стратегический аудит: зарубежный опыт // Вестник АКСОР. 2010. № 1. С. 134-145. [Guseva Yu.V., Stolyarov N.S. Strategicheskii audit: zarubezhnyi opyt // Vestnik AKSOR. 2010. No 1. Pp. 134-145.]
4. Монтескье Ш.Л. О духе законов. М.: Мысль, 1999. 674 с. ISBN 5-244-00929-X. [Montesk'e Sh. L. O dukhe zakonov. М.: Mysl', 1999. 674 p.]
5. Мексиканская декларация о независимости высших органов аудита 2007 г. https://www.eurosai.org /handle 404? exporturi=/export/sites/eurosai/.content/ documents/others/ISSAI/ISSAI-10-Ruso. pdf [Meksikanskaya deklaratsiya o nezavisimosti vysshikh organov audita. 2007.]
6. Сунь Ятсен. Конституция пяти властей. // Сунь Ятсен. Избранные произведения. 2-е изд., испр. и доп. М.: Наука, 1985. С. 641-656. [Sun' Yatsen. Konstitutsiya pyati vlastei. Izbrannye proizvedeniya. 2-e izd., ispr. i dop. М.: Nauka, 1985. Pp. 641-656.]
7. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 6-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2007. 784 с. [Baglai M.V. Konstitutsionnoe pravo Rossiiskoi Federatsii: Uchebnik dlya vuzov. 6-e izd., izm. i dop. М.: Norma, 2007. 784 p.]
8. Бурмистров А.С. Контрольная власть в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 10. С. 7-10. [Burmistrov A.S. Kontrol'naya vlast' v Rossii // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samou-pravlenie. 2010. No 10. Pp. 7-10.]
9. Окулич И.П. Конституционно-правовые основы деятельности государственных контрольно-счетных органов в РФ. Челябинск: РЕКПОЛ, 2008. 177 c. [Okulich I.P. Konstitutsionno-pravovye osnovy deyatel'nosti gosudarstvennykh kontrol'no-schetnykh organov v RF. Chelyabinsk: REKPOL, 2008. 177 p.]
10. Станских С.Н. Федеральные органы государственной власти с особым статусом в системе разделения властей // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 1. С. 8-9. [Stanskikh S.N. Feder-al'nye organy gosudarstvennoi vlasti s osobym statusom v sisteme razdeleniya vlastei // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2007. No 1. Pp. 8-9.]
11. Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник. 2-е изд., испр. и доп. М.: Юрист, 2000. 384 c. [Chirkin V.E. Gosudarstvovedenie: Uchebnik. 2-e izd., ispr. i dop. M.: Yurist, 2000. 384 p.]
12. Белановский С.А., Дмитриев М.Э., Комаров В.М., Комин М.О., Коцюбинский В.А., Никольская А.В. Анализ факторов реализации документов стратегического планирования верхнего   уровня.   Режим   доступа: https://www.csr.ru /uploads/2016 /12/Report-on-strategy.pdf [Belanovskii S.A., Dmitriev M.E., Komarov V.M., Komin M.O., Kotsyubinskii V.A., Nikol'skaya A.V. Analiz faktorov realizatsii dokumentov strategicheskogo plani-rovaniya verkhnego urovnya. 2016.]
13. Кузьминов Я.И., Жулин А.Б. Административная реформа и сокращение контрольно-надзорных функций. Тезисы доклада «Перспективы административной реформы». https://www.hse.ru /data/2016/ 06/21/ 1116116123/ Административная% 20реформа.р(і/ [Kuz'minov Ya.I, Zhulin A.B. Administrativnaya reforma i sokrashchenie kontrol'no-nadzornykh funktsii. Tezisy doklada «Perspektivy administrativnoi reformy». 2016.].
14. Конфуций. Беседы и суждения. https://web.archive.org /web/20170601012248 /http://www.lunyu.ru/ [Konfutsii. Besedy i suzhdeniya. 2017].