Конкурсы за концессии в отраслях естественных монополий в контексте тарифного регулирования

Проблема монопольно высоких цен

С давних времен экономистов волнует вопрос о справедливой цене. Этим вопросом задавался еще Фома Аквинский в XIII в.(2) Со времен А. Смита "естественной" (и справедливой) считается цена свободной конкуренции(3). Ссылаясь на аллокативную неэффективность, связанную с монопольным ценообразованием, экономическая мысль объявила войну монополии. Но, не имея возможности ликвидировать естественные монополии, экономисты предложили регулировать тарифы на их продукцию и услуги, пытаясь устанавливать эти тарифы на уровне средних издержек наиболее эффективного предприятия отрасли.

Способы тарифного регулирования естественных монополий. Различают такие методы регулирования тарифов, как "издержки плюс прибыль" (cost plus) и "ценовой потолок" (price cap), которые редко используют в чистом виде. Однако первый метод не только не создает стимулов к эффективности, но, напротив, прямо поощряет "накручивание" затрат. А проблема второго метода - при всех его положительных стимулирующих свойствах - состоит в том, что вследствие асимметрии информации между естественным монополистом и регулирующим органом последний, ориентируясь лишь на отчеты регулируемого предприятия, практически не в состоянии точно определить тот начальный уровень "ценового потолка", при котором естественный монополист, работая эффективно, не накапливал бы убытки. В качестве ориентира ("эталона") регулятор может рассматривать наиболее эффективные предприятия отрасли. Эта идея получила название "эталонной конкуренции" (yardstick competition), а инструмент ее реализации - "бенчмаркинга" (benchmarking). Однако использование прямой конкуренции за рынок является более действенным механизмом установления начального уровня "ценового потолка", чем бенчмаркинг, потому что объективные различия в издержках и асимметрия информации затрудняют прямое сравнение предприятий между собой.

"Конкуренция за рынок" как альтернативный способ тарифного регулирования. В 1968 г., на основе предложенной Э. Чадвиком(5) идеи "конкуренции за рынок", американский экономист Г. Демсец в статье "Зачем регулировать коммунальные предприятия?" развил теорию торгов за франшизу, то есть за право быть естественным монополистом, и предложил эту теорию в качестве решения проблемы регулирования тарифов естественных монополий(6). Демсец пришел к следующим важным выводам.

Во-первых, если предположить, что имеется много квалифицированных и не склонных к сговору участников торгов за контракт (франшизы), который будет заключен с тем из них, кто предложит наименьшую удельную цену поставки, то цена победителя будет незначительно отличаться от удельных издержек производства(7) (и таким образом, как он считал, будет полностью решена проблема регулирования тарифов на продукцию и услуги естественных монополий). Во-вторых, даже если соображения эффективности могут требовать наличия ex post одного продавца в отрасли с естественной монополией, нерегулируемые рыночные цены могут быть свободны от элементов монополии (монопольной ренты).

Таким образом, Демсец предложил использовать конкурсы с единственным критерием минимума цены (далее - КМЦ) в качестве альтернативы указанным выше способам тарифного регулирования естественных монополий.

Критика теории Демсеца. У этой теории возникло множество оппонентов. Сторонники теории общественного благосостояния указывали на то, что в отраслях с возрастающей отдачей от масштаба средние издержки будут превышать предельные, что создает аллокативную неэффективность8. Блестящую критику теории Демсеца с позиций неоинституциональной экономической теории осуществил О. Уильямсон9, который, помимо прочего, указал на проблемы, во-первых, пересмотра долгосрочных контрактов, которые заведомо не могут предусмотреть всех существенных обстоятельств(10) (эта проблема, по сути, эквивалентна проблеме регулирования тарифов естественных монополий), и, во-вторых, "фундаментальной трансформации" (речь идет о наличии существенных преимуществ у победителей предыдущих торгов перед их конкурентами при проведении последующих торгов). Оба указанных обстоятельства могут приводить к необоснованному изъятию монопольной ренты естественным монополистом.

Практика конкурсов за концессии

Тем не менее идеи Демсеца продолжают завоевывать симпатии практиков по всему миру. При невозможности конкуренции на рынке, организация "конкуренции за рынок", включая проведение конкурсов за концессии, стала одной из центральных идей реформ в отраслях естественных монополий. В концессионном законодательстве многих стран особое внимание уделяется конкурсным процедурам. Обязательность проведения конкурсов при заключении концессионных соглашений законодательно закреплена, например, во Франции ("Закон Сапэна"(11)) и в России. Причем в российском Федеральном законе(12) около половины статей посвящено организации конкурсов. Отметим, что этот закон (ст. 4) затрагивает многие отрасли естественных монополий, включая коммунальное хозяйство, электро- и теплоэнергетику, дорожное хозяйство и транспорт.

Но остается вопрос: насколько работоспособной оказалась теория Демсеца на практике, в конкретных отраслях естественных монополий?

Демсец предполагал достаточно большое число участников конкурса. Однако международная практика торгов за концессионные соглашения ставит под вопрос "достаточность" количества участников конкурса для получения результатов, заявленных Демсецем, а следовательно, и обоснованность полученных им выводов.

В традиционных инфраструктурных отраслях, как транспорт, водоснабжение и канализация, медианное значение числа участников конкурса равно всего двум\ В энергетике оно выше - 4, и только в телекоммуникационном секторе оно действительно велико - 17. Кроме того, согласно недавним исследованиям, например, в секторе водоснабжения в мире доминируют всего пять транснациональных компаний, которые к тому же часто формируют консорциумы, чтобы выходить на торги совместно(13). Иными словами, "они привыкли кооперироваться не меньше, чем конкурировать"(14).

Эксперты Гринвичского университета собрали информацию об основных сон-местных предприятиях, учрежденных крупнейшими транснациональными корпорациями (ТНК), работающими в секторе водоснабжения и водоотведения. Интересно заметить, что во Франции, где три крупнейшие корпорации контролируют более 85% рынка частных услуг водоснабжения, во многих городах они совместно создавали дочерние компании, таким образом эффективно ограничивая конкуренцию на французском рынке услуг частных операторов систем водоснабжения. Отчет французского Совета по конкуренции (Conseil de la concurrence), опубликованный в июле 2002 г., перечисляет 12 подобных совместных предприятий во Франции, в том числе в таких крупных городах, как Марсель и Лилль(15).Но если на практике, вопреки ожиданиям Демсеца, число участников конкурсов мало, то как это повлияет на результаты конкурсов? Удастся ли избежать монопольного элемента в цене, предложенной победителем конкурса? Попробуем найти ответы на эти вопросы в рамках теории аукционов. Причем для целей нашей статьи будем рассматривать только аукционы (конкурсы) с независимыми частными оценками (independent private values), для которых проблема "проклятья победителя" не актуальна, и с единственным критерием конкурса.

Теория аукционов

Сразу отметим, что теория аукционов, каков бы ни был их предмет, никогда не предполагала наличия совершенной конкуренции на моделируемых рынках. Напротив, предполагается, что фирмы, участвующие в аукционах, сами формируют свои цены (то есть являются price-makers).

Для обоснования применимости такого подхода к конкурсам за концессии можно указать на то, что в инфраструктурных отраслях рынков с конкуренцией, близкой к совершенной, практически нет; совершенная конкуренция не является необходимым условием эффективной рыночной экономики; сама идея "совершенной конкуренции" предполагает, что "течение конкуренции уже полностью прекратилось, так что на рынке совершенной конкуренции не происходит никакой активной конкуренции даже с точки зрения цены"(16)\

Одним из первых формальную модель конкурсов за контракты и лицензии (включая конкурсы за концессии!), предложил Л. Фрид мен, который, правда, не вписывал ее в контекст тарифного регулирования(17). Предложенный им подход позволил получить результат, общий для всех моделей с независимыми частными оценками, в которых участники следуют стратегии максимизации ожидаемой прибыли: экономическая прибыль, получаемая победителем конкурса, зависит от числа участников конкурса и снижается с ростом этого числа.

С конца 1970-х годов стали появляться первые формальные модели торгов за франшизу в контексте тарифного регулирования. Здесь следует упомянуть работы М. Лоеба и У. М агата18, М. Риордана

Р и Д. Саппингтона(19), Ж.-Ж. Лаффонта и Ж. Тироля(20). Однако большинство из них в той или иной степени имели системные противоречия с самой идеей описываемых ими торгов. Наглядным примером является работа Лаффонта и Тироля. Дело даже не в том, что в их модели все платежи монополист получает от правительства (возможной интерпретацией этому было бы теневое ценообразование в концессиях на дороги и социальные объекты). Они наделяют концедента (органы власти) заведомо недоступной ему информацией (предполагая, что помимо знания функции полезности менеджеров чиновники точно знают, как именно усилия менеджмента предприятия - естественного монополиста влияют на издержки, тогда как это редко знают даже собственники предприятия) и позволяют концеденту решать задачу оптимизации усилий менеджеров, тогда как, по замыслу Демсеца, речь шла об установлении "ценового потолка", при котором на этапе конкурса менеджмент предприятия - естественного монополиста обязан был максимально точно оценить будущие издержки, а затем уложиться по издержкам в цену, указанную ими в конкурсном предложении. Сама по себе это очень стимулирующая схема. Авторы не аргументируют, чем в их модели обусловлен отказ от "ценового потолка" и почему бюджет должен покрывать предприятию-монополисту часть его перерасхода. В любом случае представляется, что с задачей заставить менеджеров предприятия снижать издержки лучше справятся собственники этого предприятия, а не органы публичной власти. По своей сути ситуация, описываемая в модели Лаффонта и Тироля, больше соответствует регулированию государственного или муниципального предприятия, когда органы публичной власти, представляющие интересы собственника предприятия, нанимают на работу менеджеров и пытаются создать им стимулы для максимизации усилий. Международный опыт показывает, что именно неспособность правительств управлять менеджерами общественных предприятий (ставить им цели и стимулировать их достижение) являлась одной из основных причин приватизации этих предприятий или перехода к различным формам государственно-частного партнерства, включая заключение концессионных соглашений с независимыми от правительств частными фирмами.

Лоеб и Магат предложили систему, в которой естественный монополист, зная кривую своих предельных издержек, сам задает цену на свою продукцию, а правительство выплачивает ему субсидию, равную излишку потребителя для выбранной монополистом цены. Конкурс же, организованный по критерию максимума платы за франшизу (эквивалент критерия максимума концессионной платы, М/С Л), позволит снизить размер выплачиваемой субсидии до уровня(21), позволяющего частному оператору получить лишь конкурентную прибыль, которая не закладывается в цену, а выплачивается правительством(22). Авторы утверждают, что цена при этом будет установлена монополистом на уровне предельных издержек, что рассматривается как решение проблемы, поставленной Телсером. А то, что частный оператор будет впоследствии заинтересован в снижении своих предельных издержек, делает, по замыслу авторов, ненужными регулирующие органы, от которых отныне не требуется ни устанавливать цены, ни собирать необходимую для этого информацию об издержках, что рассматривается как окончательное решение проблемы регулирования, на которую указал Уильямсон.

Однако легко заметить, что из всех проблем, выявленных Уильямсоном, авторами была решена только одна - выбор однозначного критерия конкурса. Остальных же проблем авторы, живущие вместе с X. Хотеллингом(23) в мире "экономической теории классной доски"(24), как бы не видят, принципиально отказываясь замечать эквивалентность пересмотра размера субсидий пересмотру цены. А ведь за время действия концессионного соглашения может, например, измениться спрос (в их работе, в традиции Хотеллинга, предполагается, что спрос точно известен регулирующему органу, хотя практика показывает, насколько неверно это предположение, скажем, в случае дорожных концессий). Но откуда регулирующий орган получит точные данные об изменившемся спросе? И что побудит частного оператора сообщить государству точные сведения об этом изменении, вместо того чтобы попытаться извлечь из сокрытия этого факта максимальную выгоду для себя, например, при пересмотре величины выплачиваемой ему субсидии? (Можно быть уверенным, что именно так и поступит рациональный концессионер(25).) Заметим, что предложение Лоеба и Магата о выплате правительством субсидии монополисту аналогично рекомендациям Хотеллинга о покрытии из бюджета разницы между предельными и средними издержками естественных монополистов, которые, по словам Коуза, "представляют собой рецепт широкомасштабного разбазаривания средств"(26)

Кроме того, даже без злоупотреблений частным монополистом своими информационными преимуществами, остается непонятным, почему доход вообще должен перераспределяться от всех налогоплательщиков к потребителям услуг естественного монополиста, создавая аллокативные искажения на других рынках(27). Ведь не исключено, что налогообложение может нанести ущерб, сопоставимый с тем, которого предполагали избежать (а возможно, с учетом дополнительных расходов на налоговое администрирование, и превышающий его)(28). Этот же аргумент относится ко всем последующим моделям, появившимся в развитие рассматриваемой модели Лоеба и Магата, и является традиционным аргументом в пользу тарифообразования по принципу безубыточности, а не по предельным издержкам.

Риордан и Саппингтон дополнили модель Лоеба и Магата, включив в нее модель оптимального аукциона, разработанную Майерсоном(29), и предложенный им принцип выявления истинных оценок (Revelation Principle). В этом смысле их работа является также развитием работы Барона и Майерсона(30). Авторы предположили, что участники конкурса в момент подачи конкурсных предложений не знают точно CBOPIX будущих издержек, но имеют их оценки, а победитель конкурса - единственная сторона, которая знает свои фактические издержки, тогда как оптимальная процедура конкурса должна стимулировать участников точно указать в своих конкурсных предложениях ожидаемые предельные издержки, а затем без искажений сообщить регулирующему органу свои истинные реализованные издержки! Риордан и Саппингтон обнаружили, что изначальная схема Лоеба и Магата оптимальна только в ограниченном числе случаев: когда участники конкурса идентичны или когда их число бесконечно велико(31). Только в этом случае экономическая прибыль, ожидаемая участниками конкурса, равна нулю, цена устанавливается на уровне предельных издержек, а плата за франшизу максимальна и равна капитализированной стоимости ожидаемых будущих прибылей, заложенных в субсидию, рассчитываемую как суммарный потребительский излишек. Авторы приходят к выводу о том, что цена всегда превышает предельные издержки (а это вносит искажения в эффективное распределение ресурсов), что цена и уровень субсидии будут одинаковы вне зависимости от количества участников конкурса и что их количество влияет только на величину платы за франшизу (чем больше участников конкурса, тем она больше и тем соответственно меньше ожидаемая прибыль).

Использование принципа выявления истинных значений издержек, ожидаемых участниками конкурса, основано на знании как участниками конкурса, так и его организатором, помимо функции спроса, также истинной функции распределения участников по уровню эффективности/издержек32. На основе своей модели авторы дают ряд рекомендаций по экономической политике. Однако очевидно, что во многих развивающихся странах и странах с переходной экономикой трудно ожидать от потенциальных концедентов подобного, как правило, дорогостоящего знания. Более того, Рофкопф и Харстад, говоря преимущественно о развитых странах, честно признают, что "поведенческая предпосылка о том, что истинное распределение вероятностей общеизвестно, повсеместно распространена в литературе, но редко достижима на практике"(33). В частности, в ближайшем будущем вряд ли следует ожидать подобных знаний от российских конце дентов. Кроме того, представляется нецелесообразным заставлять их тратить время и значительные ресурсы на получение подобных знаний, сдерживая развитие концессионных проектов.

Но использование данного принципа основано на еще одной сомнительной предпосылке: если следовать установке, что участники конкурса должны быть заинтересованы говорить только правду, то от организатора конкурса требуется воспроизвести логику участников конкурса (и именно поэтому возникает потребность наделить концеден-та знанием, которым обладают участники конкурса(34), включая знание распределения фирм в отрасли по издержкам, но не знание издержек участников) и, исходя из него, установить правило ценообразования, а также правило определения платы за франшизу, которая уже не является критерием конкурса, и т. д.

Что можно сказать о моделях, использующих принцип выявления истинных значений? Во-первых, представляется, что в некотором роде "проклятьем" всех "теорий классной доски" является то, что они явно злоупотребляют предпосылкой об информированности и интеллектуальных возможностях публичной власти, наделяя ее чиновников почти сверхъестественной способностью действовать так, будто они знают, что в действительности нужно экономическим агентам, как именно они мыслят, будто их взору открыты все значимые аспекты и т. д. В отношении указанных предпосылок полностью верна критика Хайека, отметившего, что сила конкуренции как раз в том, что она позволяет выявлять скрытое и неизбежно частичное (неполное) знание, которое рассеяно среди множества экономических агентов и определение которого иным способом - занятие крайне дорогостоящее, если вообще возможное.

Во-вторых, в моделях, использующих данный принцип, обычно неявно предполагается, что все участники конкурса уверены: концедент будет строго соблюдать установленные им правила ценообразования, тогда как обзоры концессионных проектов по всему миру свидетельствуют, что концеденты нередко склонны нарушать даже четко прописанные условия концессионных соглашений с целью изъять квазиренту, связанную с наличием специфических инвестиций, то есть вести себя оппортунистически по отношению к частному оператору(35).

Таким образом, схема, предлагаемая Риорданом и Саппингтоном, связана с увеличением рисков частных операторов, так как следующие логике модели регулирующие органы будут находиться под постоянным давлением, заставляющим их снизить цену частного оператора до уровня предельных издержек, указанного в его отчетах. Хотя нужно заметить, что даже в случае точного следования предписаниям Демсеца и использования КМЦ в качестве единственного критерия конкурса цена, предложенная победителем конкурса, может быть выше ожидаемых им удельных издержек (см. ниже), а потому и в этом случае регулирующий орган должен будет взять обязательство не снижать цену.

Обобщая, можно сказать, что нереалистичность и предпосылок, и постановки решаемых концедентом задач делает цитируемые выше сложные теоретические модели аукционов малополезными с практической точки зрения. К ним как нельзя лучше подходят слова Коуза: ""Экономическая теория классной доски", несомненно, требует незаурядных интеллектуальных способностей и может быть полезна при обучении экономистов, но она уводит нас в ложном направлении в делах экономической политики"(36). Возможно, именно поэтому нет никаких свидетельств их использования на практике. В то же время есть достаточно много фактов использования конкурсов за концессии с критерием минимума тарифа, в соответствии с идеей Чадвика и Демсеца.

В принципе ряд авторов, среди которых Милгром(37), Рофкопф и Харстад, признают наличие расхождения между теорией аукционов и практикой, что серьезно ограничивает полезность теории для тех, кто организует аукционы, и тех, кто в них участвует. Чтобы модель была более адекватной реальной ситуации в странах, в которых, как в России, информация о составе, издержках и бизнес-стратегиях потенциальных участников конкурсов практически недоступна (а поскольку конкурсов за концессии было мало или они только начинаются, то никто не может извлечь эту информацию из анализа предыдущих конкурсов), такая модель должна, по-видимому, основываться на гораздо более мягких предпосылках относительно информированности участников. В частности, гораздо более адекватным российским условиям выглядит следующий набор предпосылок.

• Ни концедент, ни участники конкурса ничего не знают ни о составе участников (в лучшем случае им известно ожидаемое число участников), ни об их издержках, ни о бизнес-стратегиях, которым будут следовать участники данного конкурса.
• Никто не знает также и функции распределения фирм отрасли по их издержкам, тогда как каждому участнику известны его собственные издержки и его бизнес-стратегия в данном конкурсе.

Что касается возможных бизнес-стратегий, то в своей пионерной работе Л. Фридмен отметил несколько целей, которые могут преследовать участники торгов:

• максимизация ожидаемой прибыли (наиболее вероятная бизнес-стратегия)
• как минимум выиграть определенный процент инвестиций,
• минимизировать ожидаемые убытки,
• цель, которая в основном обнаруживается в настоящей конкурентной ситуации, - минимизировать прибыли конкурентов, и, наконец,
• может оказаться важно получить контракт, даже с некоторыми потерями (то есть выиграть конкурс любой ценой), чтобы не останавливать производство(38)

Сам Фридмен ограничился в своем анализе лишь первой из указанных стратегий.

Одна из моделей конкурсов с единственным критерием минимума цены, основанных на перечисленных выше предпосылках, предложена в работе Мартусевича, где автор пытается выяснить, при каких условиях будут верны ожидания Демсеца в отношении цены, предложенной победителем конкурса, а при каких - нет(39). В этой модели предполагается, что участники подают свои предложения в закрытых конвертах в отсутствие сговора и какого-либо обмена информацией о параметрах их заявок. Относительно доступной информации об издержках рассмотрены два крайних случая: когда все участники конкурса ничего не знают об издержках конкурентов и когда, напротив, все участники доподлинно знают издержки друг друга. Из указанного выше набора бизнес-стратегий были выбраны две целевые функции: (1) максимизация ожидаемой прибыли от реализации выигранного концессионного проекта и (2) максимизация вероятности выиграть конкурс. Первая целевая функция лучше описывает поведение фирмы, для которой целью является максимизация ее рыночной стоимости, вторая - поведение фирмы, для которой стратегической целью является либо увеличение доли рынка, либо выход на новый рынок (региональный или национальный), либо стремление уцелеть на рынке.

Оказалось, что результат торгов существенно зависит и от целевой функции (бизнес-стратегий) участников конкурса, и от их осведомленности относительно издержек друг друга. Этот результат позволил существенным образом скорректировать выводы Демсеца. В рамках предложенной модели гипотеза Демсеца о равенстве цены победителя его удельным издержкам оказалась верной только в единственном случае: когда все участники конкурса максимизируют вероятность своего выигрыша в условиях полной неопределенности относительно издержек друг друга. Причем данный результат (равенство цены и удельных издержек) здесь не зависит от числа участников конкурса.

Если же участники конкурса точно знают издержки друг друга, то независимо от того, какая из двух рассматриваемых в модели бизнес-стратегий ими преследуется, цена устанавливается победителем на уровне чуть ниже удельных издержек следующего после него по эффективности участника.

Наконец, для случая, когда все участники максимизируют величину ожидаемой прибыли, ничего не зная о функциях затрат друг друга, получен результат, противоречащий ожиданиям Демсеца, а именно: победитель торгов неизбежно получит положительную экономическую прибыль] Однако, по нашему мнению, данная экономическая прибыль является справедливой, поскольку она была получена в результате честной конкуренции, уровень которой соответствует не некой абстракции (какой является понятие совершенной конкуренции), а реальному положению дел в отрасли - в данной стране, здесь и сейчас, учитывая достигнутый уровень технологии, сложившийся уровень цен на ресурсы, присутствие в отрасли конкурентов и наличие у них желания участвовать в конкурсах за концессии, при условии, что никаких искусственных барьеров (в том числе административных) для входа в отрасль и для участия в конкурсе не было. Мы полагаем, что такая (справедливая) прибыль не должна подлежать изъятию у концессионера методами тарифного регулирования. А наличие некоторой ренты станет стимулом для появления в отрасли большего числа конкурентов и большей конкуренции в следующих конкурсах, что будет способствовать улучшению положения потребителей.

Для этого же случая доказано, что при переходе от ситуации, когда естественным монополистом была фирма, когда-то получившая право эксплуатации инфраструктуры без конкурса, к ситуации, когда естественным монополистом является фирма, получившая такое право как победитель конкурса, положение потребителей улучшается, так как при числе участников конкурса больше одного и установлении концедентом максимума цены Р°, который не может быть превышен участниками'0, на уровне, при котором предыдущая фирма - естественный монополист безубыточно функционировала до конкурса, цена товара (услуги) снижается, даже если в конкурсе победит та же фирма, что была монополистом до конкурса.

В контексте тарифного регулирования полученные результаты означают, что в случаях, когда все участники конкурса максимизируют ожидаемую прибыль, тариф не будет установлен на уровне минимально возможных средних издержек. Впрочем, в последнем случае величина получаемой победителем прибыли снижается с ростом числа участников конкурса и стремится к нулю(41) при стремлении его к бесконечности, что соответствует результатам моделей Фридмена, Риордана и Саппингтона(42) и в целом теории аукционов с независимыми частными оценками.

Из этих результатов следует несколько практических рекомендаций концедентам и органам тарифного регулирования. Во-первых, необходимо создавать конкурентное давление на действующих концессионеров, ограничив срок действия концессионных соглашений (как правило, не более 20 - 30 лет) и проводя новые конкурсы по их окончании (каждый концессионер должен чувствовать реальную угрозу того, что он может проиграть следующий конкурс). Во-вторых, нужно увеличивать число квалифицированных участников конкурса, в том числе вовлекая в конкурсы небольшие и средние по величине компании, от которых можно скорее ожидать следование бизнес-стратегии максимизации вероятности выигрыша, чем максимизации ожидаемой прибыли. В-третьих, следует признать несостоявшимся конкурс с единственным участником и ввести запрет на заключение с ним концессионного соглашения. В-четвертых, нужно использовать информацию о ценах, предложенных победителями конкурсов за концессии, для регулирования естественных монополистов, получивших права управления соответствующей инфраструктурой без конкурсов, а также при пересмотре тарифов естественных монополистов - победителей конкурсов за концессии в других муниципальных образованиях.

Хорошим примером конкурентного давления на естественного монополиста является опыт Буэнос-Айреса (Аргентина), где конкурс за концессию привел к снижению тарифа на водоснабжение более чем на 25%(43), и опыт Абиджана (Берег Слоновой Кости), где лишь угроза проведения конкурса по истечении срока концессионного соглашения (то есть угроза конкуренции) заставила концессионера согласиться на двадцатипроцентное снижение тарифа для малых объемов потребления воды и на двадцатипятипроцентное снижение тарифа для больших объемов(44).

Прокомментируем три последние рекомендации. Есть основания предполагать, что средние и мелкие фирмы чаще нацелены на максимизацию вероятности выигрыша (для них безвозвратные затраты, связанные с участием во многих проигранных конкурсах, могут оказаться запретительно высокими). Но поскольку концессионное соглашение обычно включает в себя большой набор обязательств, то конкурс за право заключения такого соглашения, очевидно, ограничивает круг потенциальных участников лишь теми, кто способен и желает исполнить всю совокупность передаваемых обязательств, в том числе инвестиционных, выполнение которых часто предполагает мобилизацию значительных финансовых ресурсов, что под силу далеко не каждой фирме.

Чтобы привлечь к участию в конкурсе средние и небольшие фирмы и тем самым обеспечить большее число участников, помимо очевидных РR-мероприятий концедент нередко может сделать следующее.

(а) Разбить крупный проект на два-три более мелких - так было сделано, например, в Париже (где водоснабжением левого и правого берега Сены занимаются две разные компании) и Маниле (где сеть водоснабжения была разделена на две части - Восточную и Западную, каждая из которых была отдана в отдельную 25-летнюю концессию). В дорожном хозяйстве разделение крупных концессионных проектов на несколько более мелких обычно происходит как самоочевидное деление по территориальному признаку. Такое разбиение позволяет увеличить число участников за счет средних по размерам фирм, для которых крупный проект в целом был бы неподъемен и которые вынуждены в таком случае либо отказываться от проекта, либо объединяться в консорциумы, что в любом случае сокращает число потенциальных участников. Но, с другой стороны, разделение большого проекта на несколько более мелких при проведении соответствующих конкурсов одновременно или один за другим может заставить крупных участников следовать стратегии максимизации ожидаемой прибыли. И результаты таких конкурсов будут существенно зависеть также от соотношения эффективности крупных, средних и мелких фирм.

Однако, к сожалению, на практике власти часто, наоборот, объединяют небольшие проекты в более крупные проекты, и таким образом "de facto средние и малые предприятия исключаются из конкурсных процедур при заключении договоров государственно-частного партнерства, поскольку чем крупнее концессионный проект, тем труднее таким предприятиям выиграть его"(45). Велик риск, что то же самое произойдет и в России(46).

(б) Вместо концессии провести отдельно конкурсы на подрядные работы по строительству/реконструкции объектов инфраструктуры и конкурсы на право заключения договора аренды этих объектов инфраструктуры, по которому частной фирме-оператору не передается никаких инвестиционных обязательств. Весьма вероятно, что каждый из этих конкурсов в отдельности сможет привлечь гораздо большее число участников, чем конкурс за указанную концессию. У этого подхода есть недостаток: он не позволяет создать стимулы для компании, ответственной за строительство или реконструкцию инфраструктурного объекта, выполнить работу с максимальным качеством и с учетом особенностей последующей эксплуатации объекта, так как не она будет впоследствии ответственна за его эксплуатацию на протяжении длительного периода времени(47). К тому же, заботясь о привлечении большего числа участников, не стоит забывать о связанных с этим дополнительных издержках и о необходимости обеспечить требуемую квалификацию участников.

Именно учет издержек концедента и участников конкурса дает аргументы в пользу ограничения участников конкурса. На подготовку конкурсных предложений по проектам, подразумевающим строительство крупных и (или) сложных объектов, обычно расходуются многие тысячи долларов. Например, в Буэнос-Айресе стоимость исследований, связанных с подготовкой конкурсного предложения, для консорциума, выигравшего концессию водоснабжения, оценивается в 5 млн долл.(48) Сравнимые затраты понесли и его конкуренты. Хотя не все конкурсы связаны со столь высокими затратами на участие в них, что они становятся серьезным барьером для конкуренции, все же участие в конкурсе и даже принятие решения, участвовать или нет, никогда не обходится без издержек. Открытые торги могут оказаться весьма дорогостоящей процедурой и для концедента, так как ему придется затратить время и ресурсы на оценку подчас многочисленных конкурсных предложений(49).

Из этих наблюдений можно сделать несколько выводов. Во-первых, именно в силу высоких безвозвратных издержек участия в конкурсе действительно квалифицированные агенты могут быть не заинтересованы в участии в таких торгах, где круг потенциальных конкурентов слишком широк и существует опасность конкурировать с нереалистичными предложениями тех, кто либо из-за низкой квалификации попросту сильно ошибся в оценке затрат, занизив их, либо рассчитывает на пересмотр цены вскоре после заключения контракта. Да и сами концеденты обычно хотят быть уверены, что выигравшая фирма (или консорциум) имеет технические и финансовые возможности успешно реализовать концессионный проект. На практике эту проблему решают с помощью процедуры предварительного квалификационного отбора, который заведомо не позволяет получить бесконечно большое число участников конкурса(50).

Во-вторых, следуя модели Р. Харстада(51), можно говорить о "социально оптимальном балансе" между выгодами в эффективности от наличия дополнительных участников торгов и добавочными издержками на подготовку дополнительного конкурсного предложения. Оцениваемое экспертно оптимальное число участников конкурсов за инфраструктурные концессии варьируется от 3 до 5. В некоторых моделях аукционов с общей оценкой (common value auctions), наиболее подходящих для дорожных концессий, где часто существует высокая неопределенность относительно будущего спроса, оптимальное число участников конкурса определяется на уровне трех(52).

Из нашей модели следует, что в конкурсах с единственным участником их победители получают максимум экономической прибыли (монопольной ренты). То есть в этой ситуации конкурс ровным счетом ничего не дает для решения проблемы монопольной цены. Именно поэтому представляется целесообразным не только признавать несостоявшимися конкурсы за право заключения концессионного соглашения, в которых подано единственное конкурсное предложение, но и ввести запрет на заключение концессионных соглашений с единственными участниками конкурсов, чтобы стимулировать органы власти к созданию реальной конкуренции на соответствующих рынках. А такие возможности, как было показано выше, имеются.

Теперь коротко коснемся последней рекомендации. При прочих равных в качестве "эталона для сравнения" (benchmarking) имеет смысл брать результаты тех конкурсов, в которых было больше участников, так как, следуя теории, монопольная рента, заложенная в цену победителя, будет в них наименьшей. Однако прямое сравнение издержек предприятий, получивших право эксплуатации объектов коммунальной инфраструктуры без конкурсов, с ценой, предложенной победителем конкурса, не всегда возможно.

Во-первых, в соответствии с замечаниями Уильямсона, цена, указанная в конкурсном предложении победителя, может быть ниже его ожидаемых удельных издержек, так как он рассчитывает пересмотреть ее в будущем. Использование таких цен для принуждения других предприятий к сокращению их издержек может сделать их банкротами. Однако система тарифного регулирования, предполагающая при пересмотре тарифов учитывать цены, указанные в конкурсных предложениях победителей других конкурсов, наиболее близких по времени проведения к моменту пересмотра тарифов, по-видимому, существенно затруднит необоснованный пересмотр тарифов для всех предприятий".

Во-вторых, в любом случае придется учитывать факторы, по которым издержки предприятий будут объективно различаться (например, различия в географическом положении, плотности проживания населения и т.п.)(54).

В основе теории конкурсов за концессии лежит идея "конкуренции за рынок", выдвинутая Чадвиком. Развивая эту идею, Демсец предложил использовать ее для решения проблемы регулирования тарифов естественных монополий на том основании, что в конкурсе с единственным критерием цены и достаточно большим количеством квалифицированных и не склонных к сговору участников цена победителя будет незначительно отличаться от удельных издержек производства, а то и будет равна им.

И сегодня организация "конкуренции за рынок" - при невозможности конкуренции на рынке - стала одной из центральных идей реформ в отраслях естественных монополий. Конкурсы за концессии в инфраструктурных отраслях выходят на повестку дня в России. Можно ожидать, что конкурсы с единственным критерием минимума цены позволят добиться существенного улучшения тарифного регулирования. Например, в коммунальном хозяйстве результаты таких конкурсов помогут регулирующим органам определить справедливый (конкурентный) уровень тарифов и использовать эту информацию для регулирования тех естественных монополий, которые получили коммунальную инфраструктуру в управление без конкурсов, а также при пересмотре тарифов естественных монополистов - победителей конкурсов за концессии в других муниципальных образованиях.

В данной статье мы попытались найти ответ на вопрос: насколько работоспособной - в контексте тарифного регулирования - является теория Демсеца в отраслях естественных монополий? Демсец предполагал достаточно большое число участников конкурса. Однако международная практика показывает, что число участников торгов за концессии в инфраструктурных отраслях (кроме телекоммуникаций) слишком мало, чтобы ожидать конкуренции, близкой к совершенной, и тех результатов конкурсов, которых ожидал Демсец. Иными словами, в отношении большого числа реально проводимых конкурсов за концессии теория Демсеца формирует неверные, завышенные ожидания.

Статья Демсеца была неформальным описанием идеи "конкуренции за рынок". С момента ее появления интенсивное развитие получила теория аукционов, обосновав возможность использования механизма конкурсов в качестве инструмента тарифного регулирования. В то же время следует понимать, что теория аукционов в ее современном состоянии снабжает практиков скорее пищей для дальнейших размышлений, нежели прикладным инструментарием.

Тем не менее теория аукционов позволила существенным образом скорректировать выводы Демсеца. Во-первых, результат торгов (то есть величина монопольной ренты в цене, предложенной -победителем) существенно зависит и от целевой функции (бизнес-стратегий) участников конкурса, и их осведомленности относительно издержек друг друга. Во-вторых, вывод Демсеца о равенстве цены победителя его удельным издержкам верен только в единстве-ниом случае: когда участники конкурса максимизируют вероятность своего выигрыша в условиях полной неопределенности относительно издержек друг друга. Причем в этой ситуации результат не зависит от числа участников конкурса. В-третьих, в случае, когда все участники максимизируют величину ожидаемой прибыли, победитель конкурса неизбежно получит положительную экономическую прибыль (ренту)\ В контексте тарифного регулирования это означает, что тариф не будет установлен на уровне минимально возможных средних издержек. При этом монопольный элемент в цене будет тем больше, чем меньше фирм участвуют в конкурсе.

Отсюда вытекает очевидная рекомендация концедентам (организаторам конкурса): надо стараться привлекать к участию в конкурсе как можно больше квалифицированных фирм, не допуская между ними сговора, и стремиться вовлекать в конкурсы небольшие и средние по величине компании, от которых можно скорее ожидать следования бизнес-стратегии максимизации вероятности выигрыша, чем максимизации ожидаемой прибыли. Последнее станет возможным, если российские концеденты смогут избежать "гигантомании", когда на конкурсы выставляются в основном те проекты, которые под силу только очень крупным компаниям.

В любом случае представляется целесообразным, чтобы тарифное законодательство, с одной стороны, признавало справедливым тариф, установленный по результатам честной конкурентной борьбы на конкурсах за концессии с единственным критерием минимума цены (даже если он может включать, как мы выяснили, положительную экономическую прибыль, ее стоит признать справедливой и не изымать методами тарифного регулирования), а с другой - обязывало регулирующие органы учитывать информацию о тарифах, установленных по результатам конкурсов за концессии, при регулировании тарифов тех естественных монополистов, которые получили инфраструктуру в управление без конкурсов.

Исследование поддержано грантом факультета экономики ГУ-ВШЭ. Автор выражает глубокую признательность за ценные замечания, высказанные С. Б. Авдашевой (ГУ-ВШЭ), В. Андрсффом (Сорбонна, Париж), Б. Варади (CESA, Венгрия), С. Зыковым (ГУ--ВШЭ), А. П. Мартуссвичем (ОЭСР, Париж) и Е. Г. Ясиным.

1 - Концессией в инфраструктурных отраслях принято называть договор, по которому одна сторона (концессионер) обязуется создать и (или) реконструировать определенное этим договором недвижимое имущество (далее - объект концессионного соглашения), право собственности па которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (копцсдспту), а также осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения. В российском Федеральном законе "О концессионных соглашениях" Законодатель сузил это определение концессий, ограничив их только схемами типа "построить-псрсдать-управлять" и "рскопструировать-персдать-управлять" (см. ст. 3).

2 - St. Thomas Aquinas. The Summa Thcologica. Bczingcr Bros. Edition, 1947. Вопрос 77, статья 4.

3 - Смит А. Исследование о природе и причине богатства пародов / Антология экономической классики. М.: ЭКОНОВ; КЛЮЧ, 1993. С. 131.

4 - Королькова Е. PL Тенденции в .развитии теоретических подходов к регулированию естественных монополий // Экономический журнал ГУ-ВШЭ. 1999. Т. 3, Jslo 2. С. 238-264.

5 - Chadwick E. Results of Different Principles of Legislation in Europe: Of Competition for the Field as Compared with Competition within the Field of Service // Journal of the Royal Statistical Society. 1859. Vol. 22, No 3. P. 381-420.

6 - Demscte H. Why Regulate Utilities? // Journal of Law and Economics. 1968. Vol. 11, No 1. P. 55-65.

7 - В более поздней своей статье, опубликованной в 1971 г., Демсец уже прямо заявляет о равенстве цепы и удельных издержек и о пулевой экономической прибыли, получаемой победителем торгов, возможно предполагая постоянное наличие совершенной конкуренции па исследуемом рынке прав быть естественным монополистом. См.: Deinsetz H. On the Regulation of Industry: A Reply // Journal of Political Economy. 1971. Vol. 79, No 2. P. 357, 360.

8 - См., например: Tclscr L. G. On the Regulation of Industry: A Note /'/ Journal of Political Economy. 1969. Vol. 77, No 6. P. 937-952.

9 - Уильямсон О. Е. Экономические институты капитализма: Фирмы, рынки, "отношепческая" контрактация. СПб.: Лспиздат; CEV Press, 1996. Гл. 13.

10 - Такие контракты принято называть "неполными".

11 - La loi dc la Rcpublique Frangaisc No 93-122 du 29 Janvier 1993 relative a la prevention dc la corruption ct a la transparence de la vie economiquc ct des procedures publiques.

12 - N Ц.5-ФЗ "О концессионных соглашениях" от 21.07.2005 г.

13 - Например, в Лиме Vivendi создала команду с Thames Water, a Suez Lyonnaise des Eaux с Aguas dc Barcelona, в Буэнос-Айресе Suez Lyonnaise des Eanx, Vivendi n A^iius de Barcelona пошли в победивший консорциум- Подробнее см.: Shirley M. M. Thirsting for efficiency: the economics and politics of urban water system reform. Washington, D.C.: Tin-World Bank, 2002.

14 - Shirley M. M. Op. cit. P. 9-10.

15 - Marche dc Pcuu: lc Conseil dc la concurrence dcmanclc au ministre cle rcmctt.rc en cause les filialcs communes dc la CGE ct dc la SLDE / Conseil de la concurrence. Communique de Presse N 22. Paris, 2002, 17.07.

16 - Кирцпср Л. М. Конкуренция и предпринимательство. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001. С. 97.

17 - Friedman L. A Competitive Bidding Strategy Operations Research. 195(i. Vol. A, No 1. P. 104 112.

18 - Loch M., Magat W. A. A Decentralized Method For Utility Regulation Journal of Law and Economics. 1979. Vol. 22. P. 399-404.

19 - Riordan М. Я., Sappington D. Awarding Monopoly Franchises American Economic Review. 1987. Vol. 77, No 3. P. 375-387.

20 - Laffont J.-J., Tirolc J. Auctioning Incentive Contracts /'/ Journal of Political Economy. 1987. Vol. 95, No 5. P. 921-937.

21 - Вплоть до пуля. Это верно, например, для случая постоянных предельных издержек независимо от числа участников конкурса. См.: Locb M., Mug at W. A. Op. с it. P. 403.

22 Авторы аргументируют, почему предложенная ими система лучше нерегулируемого естественного монополиста, которому дозволено проводить совершенную цеповую дискриминацию потребителей.

23 Hotclling Я. The General Welfare in Relation to Problems of Taxation and of Railway and Utility Rates // Economctrica. 1938. Vol. 6, No 3. P. 242-269.

24 - См.: Коуз Р. Фирма, рынок, право. С. 20.

25 - Кстати, в этом замечании - главная претензия к теории Хоттслимга вообще.

26 - Схема с субсидией позволяет также скрыть от общества свсрхдоходы естественных монополистов, ослабив способность не согласных с этим оппонентов согласованно сопротивляться, увеличив их число: ведь вместо ограниченного числа потребителей услуг данного естественного монополиста субсидии оплачивают все налогоплательщики. Кроме того, ослабляются ограничения па рост сверх доходов: вместо кривой спроса и готовности платить за услугу, ограничителем доходов монополиста служит теперь размер консолидированного бюджета страны.

27 - Предлагая схожую идею, Д. Барон и Р. Майерсоп полагают, что субсидию производителю будут выплачивать потребители его продукции. Однако без указания механизма перераспределения дохода и без включения его в модель вопрос остается нерешенным. См.: Baron D., Myerson R. Regulating a Monopolist with Unknown Costs .// Economctrica. 1982. Vol. 50, No 4. P. 911-930.

28 - См.: Коуз Р. Указ. соч. С. 20, 83-84.

29 - Mycrson R. Optimal Auction Design // Mathematics of Operations Research. 1981. Vol. G. P. 58-73.

30 - Baron D., Mycrson R. Op. cit. Сохранив предпосылку Хотсллипга о знании регулирующим органом функции спроса, они отказались от предпосылки о знании им точных издержек предприятия, применив принцип выявления для получения от регулируемого предприятия неискаженных сведений о его издержках.

31 - С точки зрения модели это объясняется тем, что с ростом числа участников растет и вероятность, что среди них найдется самый эффективный из возможных: при бесконечном числе участников эта вероятность равна 1.

32 - Барон и Майсрсоп указывают, что знать об этом необходимо для определения оптимального ценообразования, см.: Baron D.t Mycrson R. Op. cit. P. 912. Л. Фридмен указывает, что для этого необходимо наличие "достаточного количества данных о предыдущих конкурсах", см.: Friedman L. Op. cit. P. 112.

33 - Rothkopf М. Я., Harstad R. M. Modeling Competitive Bidding: A Critical Essay Management Science. 1994. Vol. 40, No 3. P. 365.

34 - Причем крайне вероятное расхождение в оценках истинного распределения издержек у копцсдсита и участников конкурса ведет к результату, далекому от ожидаемого.

35 - Подробнее см.: Spillcr P. Т., SavcdoffW. D. Government Opportunism and the Provision of Water Spilled Water: Institutional Commitment In The Provision of Water Services

Savedoff W. D., Spillcr P. T. (eds.) Washington: IADB, 1999. P. 7-8.

36 - Коуз Р. Указ. соч. С. 21.

37 - Milgrom P. Putting Auction Theory To Work. Cambridge: Cambridge University Press, 2004.

38 - Friedman L. Op. cit. P. 105.

39 - Мартуссвич Р. А. Конкурсы за концессии в отраслях естественных монополий и рента победителя // Реформирование общественного сектора: проблемы эффективного управления Под ред. Т. М. Скляра и И. Н. Баранова. СПб.: ИД СПбГУ, 2007. С. 43-78.

40 - Как того требует, например, российский Федеральный закон о концессионных соглашениях.

41 - Напомним, что равенство нулю экономической прибыли не означает отсутствия поло житслыюй бухгалтерской прибыли, по означает лишь доходность па собственный капитал на конкурентном уровне.

42 - Отличие моделей состоит в том, что у Риордана и Саппипгтопа цена, назначенная победителем, не зависит от числа участников конкурса; кроме того, у них целевой функцией коицсдсита является максимизация общественного благосостояния, тогда как у Мартуссвпча минимизация монопольной ренты, которую извлечет концессионер пз реализации данною концессионного проекта.

43 - Мартуссвич Р. Л., Сиваев С. Б., Хомчсико Д. Ю. Государственно-частное партпсргтио в коммунальном холяйс'пзс. М.: Фонд "Институт экономики города", 2006. С. 58.

44 - Shirley М. М. Op. cit.

45 - Report On the Public Consultation On the Green Paper On Public- Private Partnerships And Community Law On Public Contracts And Concessions /, / European Commission Staff Working Paper. Brussels, 3.5.2005. P. 11.

46 - Из государственного Инвестиционного фонда сегодня финансируются только проекты, стоимость которых составляет не менее 2 млрд руб., что делает невозможным софипапсироваппе концессионных проектов в средних и малых муниципальных образованиях с привлечен нем в партнеры небольших предприятий.

47 - Мартусевич Р. А., Сивасв С. Б., Хомчсико Д. Ю, Указ. соч. С. 34.

48 - Lorrain D. Gestions urbaines de 1'eau. Paris: Economics, 1995.

49 - Мартусевич Р. А., Сивасв С. Б., Хомчсико Д. Ю. Указ. соч. С. 156

50 - Мартуссвич Р. Л., Сивасв С. Б., Хомчспко Д. Ю. Указ. соч. С. 156.

51 - Harstad R. M. Auctions with Endogenous Bidder Participation // Working paper No B-151, SFB303. University of Bohn, 1993.

52 - См., например: RothkopfM. H. A Model of Rational Competitive Bidding /'/ Management Science. 1969. Vol. 15. P. 362-373.

53 - Согласно предлагаемой схеме, при пересмотре тарифов победителя данного конкурса будут использоваться цепы, указанные и конкурсных предложениях победителем'! последующих конкурсов за аналогичные проекты.

54 - Обычно в качестве методов для сравнения эффективпостсп и расчета возможностей для снижения цепы (Х-фактора) рекомендуют использовать DEA (Data Envelopment. Analysis) или методы определения стохастических границ (Stochastic Production Frontier, Stochastic- Cost Frontier).