Концептуальные основы импортозамещения в контексте стратегии устойчивого развития сельского хозяйства

Серков А.Ф.
д.э.н., академик РАН
главный научный сотрудник
Маслова В.В.
д.э.н.
заведующая отделом
Чекалин В.С.
к.э.н.
заведующий отделом ФГБНУ ВНИИЭСХ

Современный этап развития отрасли характеризуется проводимой активной политикой импортозамещения. В мировой практике в целях замещения импортной продукции национальными товарами используют различные механизмы: таможенно-тарифное (пошлины) и нетарифное регулирование (квоты, лицензирование ввоза), субсидирование производства внутри страны. Таким образом, практически все развитые страны в той или иной мере проводили или проводят политику импортозамещения.

Импортозамещение - далеко не новая тема для российского аграрного сектора, однако, к сожалению, оно не провозглашалось стратегической целью развития ни страны, ни отрасли (по крайне мере до недавнего времени). Каждый раз этот процесс возникал скорее, как вынужденное следствие. В постперестроечное время первый раз мы заговорили об импортозамещении после кризиса 1998 г., потом - в кризис 2008 г., т.е. процесс импортозамещения был связан со значительной девальвацией национальной валюты. В августе 2014 г. новый импульс развитию импортозамещения в АПК дало введенное эмбарго на ввоз ряда продуктов на фоне значительной девальвации национальной валюты.

Таким образом, острота этой проблемы накапливалась последние два с лишним десятилетия функционирования экономики России. Ее корни связаны с глубоким спадом агропромышленного производства в 90-е годы, когда разрушался ранее созданный производственный потенциал отрасли, снижались реальные денежные доходы населения. Открытость внешних отношений позволила внутреннему рынку постепенно заполняться импортными продовольственными товарами (рис. 1).

Повышение доходов населения в последние 15 лет сопровождалось опережающим ростом спроса на продовольствие по сравнению с динамикой его внутреннего производства, что вело к наращиванию импорта.

Принятые меры по восстановлению сельского хозяйства, реализация приоритетного национального проекта, государственных программ развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы и затем на 2013-2020 годы, утверждение в 2010 г. Доктрины продовольственной безопасности страны позволили частично компенсировать возрастающие потребности в продовольствии, однако не решали в комплексе программу импортозамещения (рис. 2).

Пик роста импорта пришелся на 2012-2013 гг. в результате вступления России в ВТО. Однако уже в 2014 г. возникла новая политическая ситуация, когда против нашей страны были введены санкции по широкому кругу направлений и соответственно приняты ответные экономические меры, касающиеся в значительной мере поставок импортного продовольствия на отечественный рынок.

Сложившуюся к началу 2015 г. ситуацию в значительной степени можно признать ожидаемой. Очевидно, возросшая экономическая зависимость могла стать шансом для иных форм воздействия на импортозависимую экономику, что и произошло.

Наиболее распространенным аргументом в пользу необходимости импорта продовольствия является утверждение о неконкурентоспособности отечественной продукции и открытости рынка.

В то же время большинство западных стран достаточно эффективно защищают своих фермеров от избыточного давления импорта сельскохозяйственной продукции. В связи с этим можно привести пример отношения государств, входящих в ЕС-15, когда к ним присоединялись восточноевропейские страны. В большинстве последних были приняты такие решения, которые вынудили многих из них существенно сократить сельскохозяйственное производство.

Вместе с тем вопросы конкурентоспособности остаются одними из наиболее значимых в условиях открытости рынков и функционирования ВТО. По данным Всемирного банка, добавленная стоимость в сельском хозяйстве в расчете на одного занятого в 2013 г. в России составила 5973 долл. США против 5297 в Бразилии, 35219 в Германии, 69457 долл. в США. С падением курса рубля к иностранной валюте этот показатель будет еще ниже по сравнению с другими странами мира.

Конечно, необходимо учитывать различия в природных условиях для ведения сельскохозяйственного производства, а также его структуру по категориям хозяйств. В России более 40% продукции сельского хозяйства производится в хозяйствах населения, во многом использующих немеханизированный труд.

С учетом этих факторов в России, видимо, нет возможности в целом выйти по большей части сельскохозяйственной продукции на конкурентный уровень по технико-технологическим показателям, достигнутым отдельными странами мира, однако возможно обеспечить конкуренцию по отношению со среднемировыми показателями, а тем более в развивающихся государствах.

Кроме того, наряду с импортозамещением стоит вполне реальная задача по значительному перечню видов сельскохозяйственной и пищевой продукции стать их экспортером с целью повышения доходности как сельскохозяйственных товаропроизводителей, так и внося свой вклад в устойчивость экономико-финансовой ситуации в стране.

В то же время такой подход требует существенной корректировки механизмов, обеспечивающих расширенное воспроизводство в отрасли, экономический рост, динамичное развитие социальной сферы села.

В современных политических и макроэкономических условиях тезис о необходимости обеспечения пропорциональности, сбалансированности воспроизводства является одним из основных, т.к. макроэкономическая пропорциональность лежит в основе устойчивого экономического роста. Пропорции общественного воспроизводства представляют собой сложившееся соотношение между различными элементами и частями производства. Пропорции не являются раз и навсегда заданными. Под воздействием изменений в структуре общественных потребностей, изменений факторов воспроизводства, развития научно-технического прогресса и действия политических и внешнеэкономических факторов, они постоянно меняются.

В связи с проводимой политикой импортозамещения в АПК (основой которой должно являться увеличение инвестиций в развитие отрасли) на первый план выходит пропорция между накоплением и потреблением. Накопление и потребление - части, на которые распадается вновь созданная стоимость в пределах ВВП. От правильного установления пропорций между ними во многом зависят темпы экономического роста.

Пропорции между фондом потребления и фондом накопления устанавливаются в каждый исторический момент, исходя из конкретных задач развития страны. В период спада в экономике норма накопления должна быть выше обычного уровня, в наших условиях к этому добавляется проведение политики ускоренного импортозамещения. Однако в России на валовое накопление основного капитала в 2014 г. направлялось всего 22% ВВП (данный показатель в Беларуси, например, составлял почти 39%).

В нашей стране сформировалась значительная диспропорция между стратегической целью развития отрасли - ускоренным импортозамещением, т.е. увеличением нормы накопления (которое возможно осуществить только на основе расширения инвестиций в АПК, внедрения инноваций, а это влечет за собой повышение спроса на кредитные ресурсы) и сжатием объемов кредитования, ухудшением условий привлечения заемных средств.

В основе сбалансированного развития экономики лежит макроэкономическая пропорциональность. При этом недостаточно просто установить обоснованные пропорции воспроизводства. Необходим механизм поддержания соответствия между элементами экономики, в качестве которых выступают отрасли, сферы и отдельные подразделения общественного производства.

Для успешной реализации политики импортозамещения сокращение импорта является необходимым, но отнюдь не достаточным условием. Также требуется наличие незагруженных мощностей, свободной рабочей силы, достаточных финансовых ресурсов для инвестиций и высокой покупательной способности населения.

По данным Росстата, в январе-сентябре 2015 г. объем импорта к соответствующему периоду прошлого года сократился на 38,5%, импорт продовольственных товаров и сельскохозяйственного сырья - на 36,1%. В среднем по промышленности загруженность производственных мощностей составляла 60%, в пищевой промышленности - 58%. Общая численность безработных за 10 месяцев текущего года к соответствующему периоду 2014 г. выросла на 7% и достигла 4,3 млн человек. Это те факторы, которые могут способствовать импортозамещению.

Однако в связи с недостаточностью финансовых ресурсов для инвестиций и низкой покупательской способностью сложились существенные ограничения для импортозамещения. Так, реальные располагаемые денежные доходы населения снизились за 10 месяцев 2015 г. на 3,5% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. Потребительские цены за тот же период увеличились на 15,9%, в том числе на продукты питания - на 22%. Объемы розничной торговли сократились почти на 8,8%, оборот розничной торговли пищевыми продуктами, включая напитки и табачные изделия, - на 8,6%. В этих условиях инвестиции по экономике в целом сократились на 7,3%, а в сельское хозяйство выросли лишь на 0,2%. Политика импортозамещения может быть успешной, если будет сопровождаться ростом потребительского спроса населения, только тогда она приведет к устойчивому росту экономики.

Еще одна особенность ситуации заключается в том, что в современных условиях девальвация национальной валюты происходит на фоне существенного сжатия денежной массы. В финансовый кризис 1998-1999 гг. ситуация была другой. Сразу после кризиса реальные денежные доходы населения значительно сократились, но с 2000 г. этот показатель стал постоянно расти. В 2000 г. размер реальной заработной платы увеличился на 21%, реальный размер назначенных пенсий - на 28%. Именно в этот момент Центральный Банк Российской Федерации не замораживал прирост денежной массы как это происходит сейчас, а, наоборот, рост денежной массы ежегодно и в 1999 г., и в 2000 г. увеличивался на 60%, что намного превосходило уровень потребительских цен в этих годах. В настоящее время девальвация национальной валюты сопровождается сжиманием денежной массы, что приводит не только к ускорению инфляции, но и к снижению инвестиционной активности, потребительского спроса, а, следовательно, не к росту, а к спаду в экономике. Отечественные производители уже не получают значительных преимуществ от девальвации, тормозится импортозамещение.

В этих условиях целесообразно наращивать денежную массу и стимулировать потребительский спрос. В современной сложной макроэкономической ситуации одним из механизмов, который поможет восстановить упавшие доходы населения, а значит, и денежный спрос на отечественную продукцию, а также поддержит сельскохозяйственных товаропроизводителей и переработчиков, может стать помощь малоимущим потребителям через программу дополнительного питания (ПДП) «Продуктовая карта». В нем заложен мультипликационный эффект: увеличение потребительского спроса на продукты питания повлечет за собой не только наращивание объемов агропромышленного производства, но будет способствовать развитию всей экономики страны.

Еще сложнее дело обстоит с возможностями расширения инвестиций, несмотря на то, что в агропромышленном комплексе раньше, чем в других отраслях экономики, был утвержден специальный план по содействию импортозамещению. В этих целях была скорректирована Государственная программа на период до 2020 года, в которой отдельными подпрограммами были внесены еще пять: развитие овощеводства открытого и защищенного грунта и семенного картофелеводства, развитие молочного скотоводства, поддержка племенного дела, селекции и семеноводства, развитие оптово-распределительных центров и инфраструктуры системы социального питания, финансово-кредитной системы АПК.

На ресурсное обеспечение Госпрограммы из федерального бюджета выделены дополнительные средства. В целях стимулирования роста сельскохозяйственного производства, увеличения темпов импортозамещения были введены новые формы и механизмы бюджетной поддержки отрасли:

• утвержден перечень инвестпроектов, ориентированных на развитие импортозамещающих производств в сельском хозяйстве;
• введено проектное финансирование. Согласно Программе по проектному финансированию, размер процентной ставки для конечного заемщика не должен превышать уровень процентной ставки, устанавливаемой Центральным Банком, плюс 2,5% годовых. Полная стоимость проекта должна составлять не менее 1 и не более 20 млрд руб. Доля заемных средств не должна превышать 80% полной стоимости инвестпроекта;
• предложен механизм возмещения сельскохозяйственным товаропроизводителям части прямых понесенных затрат на создание и модернизацию объектов агропромышленного комплекса. Возмещение составит 20% понесенных затрат для всех импортозамещающих проектов и 30% для селекционно-генетических центров молочного направления. Для Дальневосточного федерального округа оно выше: 25% и 35%, соответственно.

Такая форма господдержки была бы весьма востребованной особенно при условии использования этого механизма совместно с механизмом компенсации части процентной ставки по кредитам.

В целях стабилизации ситуации на рынке аграрного кредитования были также изменены правила субсидирования. Введены новые направления кредитования с субсидированием части процентных ставок. Уточнен порядок расчета размера возмещения по краткосрочным и инвестиционным кредитам в 2015 г. с учетом изменения ключевой ставки Банка России. Благодаря изменению правил субсидирования кредитования в АПК стоимость кредитных ресурсов удалось значительно снизить. Но необходимо отметить, что субсидируются не все привлеченные кредиты. Следовательно, для товаропроизводителей, не попавших в программу субсидирования процентных ставок, стоимость заемных ресурсов существенно увеличилась.

В 2015 и в 2016 гг. на поддержку сельского хозяйства будет направлено по 237 млрд руб. Всего на бюджетные субсидии в 2016-2020 годах планируется выделить около 1,5 трлн руб. Однако уже сейчас понятно, что выделенных средств вряд ли хватит на обеспечение политики ускоренного импортозамещения во всех отраслях АПК.

В целом необходима существенная корректировка экономического механизма.

В АПК России в целях обеспечения стабильного, пропорционального развития целесообразно совершенствовать действующий экономический механизм по следующим направлениям.

Среди мер, относящихся к прямой поддержке сельскохозяйственных товаропроизводителей, необходимо в рамках Государственных программ развития сельского хозяйства, начиная с 2020 г., формировать отдельную подпрограмму для товаропроизводителей, временно утративших конкурентоспособность, предусмотрев для них особый налоговый режим и режим субсидирования. Следует развивать механизм по несвязанной господдержке, ввести прямые субсидии сельскохозяйственным товаропроизводителям в расчете на 1 условную голову скота.

В рамках совершенствования ценовых отношений в АПК следует совершенствовать механизм закупочных интервенций и залоговых операций с целью устранения ценовых колебаний на зерновом рынке, ввести его на рынке молока и молочной продукции в целях устранения сезонной волатильности цен на сырое молоко с учетом интересов всех участников молочного рынка ЕАЭС.

Особое внимание должно быть обращено на совершенствование межотраслевых ценовых отношений и повышение доли сельскохозяйственных товаропроизводителей в структуре потребительских цен.

Основной целью преобразований в сфере кредитования является повышение физической и экономической доступности кредитных ресурсов для сельскохозяйственных товаропроизводителей. Одновременно необходимо планомерное смягчение кредитно-денежной политики Центрального Банка Российской Федерации, направленное на увеличение денежного предложения и снижение ключевой ставки ЦБ РФ.

Целесообразно развивать различные формы поддержки кредитования, обеспечивающие снижение затрат производителей в части уменьшения стоимости кредита, в том числе возмещение сельскохозяйственным товаропроизводителям части прямых понесенных затрат на создание и модернизацию объектов агропромышленного комплекса, проектное финансирование. Представляется важным усиление государственной поддержки развития системы сельскохозяйственной кредитной потребительской кооперации.

В системе налогообложения для сельского хозяйства наиболее актуальными являются вопросы повышения его стимулирующей роли в развитии производства и обеспечении конкурентоспособности продукции, особенно требующей импортозамещения.

Не соответствует решению задачи повышения стабильности доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей действующая система страхования их деятельности. Целесообразно вернуться к тем подходам в этой сфере, которые обеспечивали бы возмещение не только полной гибели продукции растениеводства при стихийных бедствиях, но и в результате недобора урожая из-за неблагополучных погодных условий. При этом следует разработать такой механизм, при котором уплачиваемые сельскохозяйственными товаропроизводителями страховые взносы оставались в отрасли и использовались на пополнение резервных фондов страхования.

Одним из все более значимых направлений в политике импортозамещения становится повышение доли отечественных ресурсов в производстве сельскохозяйственной продукции и продовольствия. В сфере сельского хозяйства это относится к преобладанию импортных семян при посеве таких культур как сахарная свекла, подсолнечник, овощные культуры, в животноводстве -племенных животных, племенных яиц в птицеводстве, ветеринарных препаратов, а также машин и оборудования, применяемых в сельском хозяйстве и пищевой промышленности.

Очевидно, решение задачи разумного импортозамещения в сфере отраслей экономики, обеспечивающих сельское хозяйство материально-техническими ресурсами и услугами, потребует значительных вложений, в том числе финансовых. В этом направлении следует использовать программный подход, иными словами, во взаимосвязи с Государственной программой по сельскому хозяйству разработать и принять на государственном уровне государственную программу по ее ресурсному, в том числе материально-техническому обеспечению.

Процесс импортозамещения - это лишь один из этапов развития агропромышленного комплекса. Его продолжительность различна по отдельным видам сельскохозяйственной продукции и зависит от целого ряда факторов, как экономических, так и технологических.

Если по таким видам продукции как мясо свиней и птицы задача импортозамещения практически решена, то по другим -овощи, плоды, мясо крупного рогатого скота, молочная продукция - для этого потребуется еще длительное время.

Так, по расчетам, если процесс восстановления молочного стада начнется с 2016 г. и будет происходить за счет прироста собственного поголовья, то полное обеспечение отечественной молочной продукцией населения страны может наступить через 12-14 лет. При этом потребуется довести среднегодовую продуктивность коров до 6000-6500 кг.

Более сложная ситуация складывается при производстве мяса крупного рогатого скота.

Наращивание производства основных овощных культур во многом будет сдерживаться в связи с низкими темпами прироста орошаемых земель, а плодовых культур - высокой их капиталоемкостью.

По мере импортозамещения будут создаваться условия для возможности наращивания экспорта сельскохозяйственной продукции и продовольствия, перехода от импортозависимости к экспортоориентированной модели аграрной экономики. По оценкам, уже в этот прогнозный период стоимость экспортной продукции может превысить стоимость импортной, в том числе и за счет сокращения ее объемов.

Вместе с тем не следует ориентироваться на полную замену импортной продукции отечественной в силу того, что развитие мирохозяйственных связей объективно предполагает увеличение масштабов взаимной торговли товарами, услугами, технологиями, в том числе и в сфере агропромышленного производства.

При этом «пограничной полосой» для импорта следует считать параметры обеспечения продовольственной безопасности страны.

Как известно, Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации в качестве рисков успешной ее реализации предусматривает такие их виды как экономические, технические, агроэкологические, внешнеторговые.

В качестве мер для нейтрализации угроз продовольственной безопасности страны в Доктрине указывалась реализация мер государственного регулирования по преодолению:

• низкого платежеспособного спроса населения на пищевые продукты;
• ценовых диспропорций на рынках сельскохозяйственной продукции и материально-технических ресурсов для ее производства;
• низкого уровня инновационной и инвестиционной активности;
• снижению искусственных конкурентных преимуществ зарубежной продукции на рынке и др.

Анализ функционирования сельского хозяйства в 2014-2015 гг. подтверждает возрастающее влияние этих угроз на состояние и динамику развития отрасли.

В части экономических рисков наиболее существенным является сокращение инвестиций в основной капитал, направленных на развитие сельского хозяйства. По данным Росстата, инвестиции в сельское хозяйство и охоту (в сопоставимых ценах) снизились в 2014 г. по сравнению с предыдущим годом на 5,9%, а за период реализации Государственной программы, то есть к 2007 г. - на 7,7% (рис. 3).

В свою очередь снижение инвестиций сказалось на технико-технологическом обновлении аграрного сектора. В 2014 г. производство тракторов для сельского и лесного хозяйства составило лишь 6,7 тыс. штук. В результате в парке сельскохозяйственных организаций более 60% импортных тракторов. Аналогичное положение и с другими видами техники и оборудования для сельского хозяйства.

Все это, в конечном счете, в связи с ослаблением курса рубля приводит к удорожанию сельскохозяйственной продукции и снижает ее конкурентоспособность.

Такая ситуация в свою очередь приводит еще к одному существенному риску - невозможности сельскохозяйственным товаропроизводителям эффективно осуществлять производственную деятельность. Так, все последние годы из-за недостатка средств в сельском хозяйстве используется не более 1,8-1,9 млн т минеральных удобрений, или 10% производимых в стране туков, при том, что их внесение в среднем по стране составляет лишь 40 кг (в пересчете на 100% питательных веществ), или в 5-7 раз меньше, чем в странах Западной Европы. Более половины посевов вообще не удобряется.

По состоянию на сентябрь 2015 г. приобретение сельскохозяйственными товаропроизводителями минеральных удобрений составило 1,6 млн т, что лишь на 0,6 млн т больше, чем было в 2014 г.

Таким образом, несмотря на меры, предусмотренные Государственной программой развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы, не обеспечивается устойчивость развития сельского хозяйства. Это подтверждается и тем, что в проектировках на 2016 г. из федерального бюджета субсидии на поддержку отрасли в сопоставимом исчислении определены почти на 5% меньше, чем выделялось в 2013 г.

Импортозамещение следует рассматривать не только с экономических позиций, но и применительно к социальной политике государства, особенно в части развития сельских территорий.

Действующая программа развития сельских территорий, принятая в рамках Государственной программы до 2020 года, позволяет лишь частично стабилизировать сложившееся положение с функционированием социальной сферы села. В связи с этим сохраняются существенные различия в доступности основных социальных благ для сельских жителей по отношению к городским, отток молодежи из деревни. К тому же труд занятых в сельскохозяйственном производстве оценивается в два раза ниже, чем в среднем по экономике страны.

В этом отношении предстоит решить, по крайней мере, три задачи: повышение уровня оплаты труда (прежде всего на основе повышения его производительности), как это предусмотрено Стратегией устойчивого развития сельских территорий на период до 2030 года, не менее чем до 80% от соответствующего показателя в среднем по экономике страны; формирование квалифицированных трудовых ресурсов, занятых в сельскохозяйственном производстве и обеспечение занятости в целом сельского населения; восстановление сельскохозяйственной деятельности на ранее заброшенных угодьях, которые еще возможно ввести в оборот, что вызывает необходимость выработки и реализации мер по совершенствованию сельского расселения, передачи таких земель действующим сельскохозяйственным товаропроизводителям, экономического стимулирования этого процесса.

Таким образом, именно макроэкономические факторы в настоящее время определяют условия функционирования отрасли. Необходимо достижение соответствия между заявленной стратегической целью развития отрасли - импортозамещением и разнообразием экономических механизмов, обеспечивающих достижение этой цели.

Политика импортозамещения создает несколько «тепличные» условия для функционирования отечественных товаропроизводителей, поэтому крайне важно в процессе импортозамещения не потерять конкурентоспособность, а, следовательно, развитие отрасли должно осуществляться на инновационной основе. Но обеспечение конкурентоспособности достигается не только применением инновационных технологий, конкурентоспособность основана и на равных издержках.

В России по сравнению с западными странами очень высокие кредитные ставки, существенно меньше объемы господдержки, высокая стоимость средств производства и услуг, приобретаемых сельскохозяйственными товаропроизводителями, и большие транзакционные издержки.

События последнего времени, на наш взгляд, перестают быть просто краткосрочной конъюнктурой, а задают новый долгосрочный вектор развития. И каков будет характер движения по этому вектору сказать пока очень сложно.

В связи с этим сегодня одна из главных задач государства в аграрном секторе - переход к новому качеству роста, а для того чтобы этот переход последовательно осуществить, необходима разработка стратегии долгосрочного социально-экономического развития агропромышленного комплекса. С принятием Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» для этого появились дополнительные правовые основания.

Как и любой прогнозный документ, такая стратегия должна предполагать выбор между различными, порой альтернативными, направлениями развития агропромышленного сектора экономики с учетом вариантов макроэкономической ситуации, институциональных факторов, в том числе развития земельных отношений, организационно-правовых форм ведения сельскохозяйственного производства, совершенствования отношений на агропродовольственном рынке. Варианты стратегии будут также зависеть от политики в области развития человеческого капитала, включая квалификацию трудовых ресурсов, перспектив развития отраслей, обеспечивающих АПК материально-техническими ресурсами, формирования межгосударственных экономических механизмов в рамках Евразийского экономического союза.

Таким образом, предстоит сформировать облик будущего аграрного сектора, в противном случае путь к нему будет долгим, полным проб и ошибок, не будет способствовать вхождению нашей страны в группу мировых лидеров.