Контрактные основы российской экономики: сфера государственного, муниципального и регулируемого заказа

Анчишкина О.В.
к. э. н.
руководитель направления по развитию контрактной системы
Фонда «Центр стратегических разработок»

Развитие контрактных основ российской экономики генерирует поток продуктивных изменений и способствует обновлению экономической и социальной жизни. Верно и обратное: наблюдаемое замещение контрактных отношений неравновесным взаимодействием снижает кооперационный выигрыш агентов и питает «плохие» институты.

Разделяя точку зрения о том, что «улучшение „институтов" не является ни необходимым, ни достаточным условием инициации быстрого роста» (Полтерович и др., 2017. С. 27), все же внесем некоторые уточнения. Контрактные отношения способствуют созданию рыночных институтов и их модификации, повышению продуктивности и развитию инноваций. Эти отношения предусматривают свободу и взаимную выгоду сторон, соразмерность прав и обязанностей, переговорный процесс и точки консенсуса, корректировку и выход из договора. Они основаны на согласовании исходных принципов выбора правил (Давыдов, 2014). Контрактные отношения необходимы, чтобы агенты создавали новые институты либо исключали из рассмотрения существующие (Макаров, 2003).

Вне развитых контрактных отношений в российской экономике вряд ли утвердятся новые институты. Рамочный договор между государством, бизнесом и обществом определяет черты национальной демократии и модель рынка. Типология контрактов и договоров материализует в отдельных трансакциях и экономических взаимодействиях текущий баланс интересов и поддерживает механизмы регулирования — институт контракта упоминается в 2286 федеральных законах.

Развитие контрактных основ российской экономики повысит качество государственного управления. «Время работает против чиновников», выявляет «непоследовательность оптимальной государственной политики» и принятие регулятивных мер в противоположность заявленным целям (Kydland, Prescott, 1977). В подобной ситуации согласование позиций участников сдерживает естественные конфронтационные интенции, а нарушение принципов договора ведет к оппортунизму участников. Когда деструктивные тенденции превалируют, тогда господствуют процедурные регламенты и императивные нормы, контроль, надзор, штрафные санкции. Следствием становятся стагнация и деградация институтов, поскольку перевести контракты из зоны субъективного усмотрения в зону тотального контроля нереально. Каждый контракт по природе — неполный (Hart, 2017). Растущая специфичность активов сокращает заключение разовых, спорадических сделок (Анчишкина, 2014).

Развитие контрактных основ экономики предопределяет материально-вещественную суть современных публично-правовых образований. Если государству требуется продукт или благо, то оно должно или заставить чиновников начать новое производство или купить на рынке. Обеспечение публичных благ, безопасность государства и общества напрямую зависят от качества контрактных систем. Способность государства в срок и в пределах финансовых лимитов реализовывать проекты — один из главных показателей качества государственного управления. В этом смысле разные экономики схожи (Федорович и др., 2010).

Фундаментальное следствие данного процесса в том, что контракт переводит виртуальные государственные финансовые фонды и вербальные приоритеты в плоскость практического хозяйствования. Контрактные системы либо двигают, либо тормозят национальные стратегии (OECD, 2015; 2017). Политика реализуется не в момент принятия законов о бюджете, государственных программ и проектов, доктрин безопасности или импортозамещения, а когда осваиваются выделенные на указанные цели ресурсы. Государственные стратегии либо реализуются, либо безвозвратно искажаются в процессе оформления контрактов, когда органы власти формулируют предмет заказа, конкретные технические требования и условия его размещения. Исследование контрактных отношений помогает понять процесс, без которого предложения по развитию российской экономики и государственного управления рискуют быть отторгнутыми рынком.

Контрактные отношения через призму контрактной системы

Контрактные отношения специфичны для сфер экономики. Процедурно проще сначала собрать и классифицировать типы контрактов, субъектов, взаимосвязей, а уже потом обобщить эмпирический материал. Так делается и за рубежом. Исследуется даже то, почему агенты предпочитают долгосрочные контракты в противоположность краткосрочным, а для трудовых и рентных отношений математически рассчитан третий вариант — длящийся контракт (continuing contract), который помогает избежать издержек первых двух при определении заработной платы и ренты, хотя не всегда эффективен для сделок. В целях моделирования длящийся контракт специфицирован по отношению к возобновляемому и контракту с открытыми условиями (Hart, Halonen-Akatwijuka, 2016). Контрактная система Российской Федерации — сегмент публичных закупок — дает представление о явных и скрытых чертах контрактных основ экономики.

Субъектами контрактной системы выступают получатели бюджетных средств бюджетной системы Российской Федерации с различными организационно-правовыми формами и публичными обязательствами¹. К их закупкам применяется понятие госзаказа. Заключаемые в госзаказе сделки оформляются контрактами.

В контрактную систему также входят разнообразные по статусу, бизнес-процессам, отраслевой принадлежности, структуре снабжения агенты рынка, на которых государство влияет посредством участия в капитале и тарифного регулирования². К их закупкам применяются понятия «регулируемые закупки», «закупки отдельных видов юридических лиц» и даже — «корпоративные закупки». Заключаемые сделки оформляются договорами.

Методологические основания определения масштаба контрактной системы сформированы практикой государственного строительства. Госзаказ и заказ отдельных видов юридических лиц образовали самостоятельный сегмент рыночного взаимодействия. Это — объективный факт и важный элемент в конструкции организационно-правовой базы национальной экономики.

Другие страны с рыночной экономикой строят регулирование сходным образом. Сфера публичных закупок компонуется из public procurement (госзаказ) и специфического для каждой страны множества закупающих организаций: state owned enterprises (компании с государственным участием, государственные корпорации), infrastructural companies (инфраструктурные компании), utilities (компании по предоставлению услуг коммунальной инфраструктуры), public funds (общественные фонды), municipals (муниципалитеты), communities (местные сообщества), civil organizations (общественные организации).

О масштабах российской контрактной системы говорят цифры: государственные и муниципальные заказчики, отдельные виды юридических лиц заключают контрактов и договоров на 25,6-30,6 трлн руб. ежегодно. Стоимость товаров, работ и услуг, которые обращаются в контрактной системе, составляет 31-37% ВВП. Речь идет о системообразующем вкладе контрактной системы в бизнес-климат и инвестиционные ожидания рынка.

Это подтверждается и международной практикой (OECD, 2017). Сегмент публичных закупок составляет 12% ВВП стран — членов ОЭСР и колеблется от 5,1% ВВП в Мексике до 20,2% в Нидерландах. В США расходы федеральной контрактной системы составляют 460-520 млрд долл. По расчетам компании PricewaterhouseCoopers с 2006 по 2010 г. общее число извещений о закупках в зоне ЕС увеличилось на 62%, или на 12% ежегодно (PwC, 2011). Публичные закупки стали важным фактором государственного управления, устойчивого развития, инноваций, поддержки малого бизнеса, а в США — промышленной, социальной и региональной политики.

Постоянные обмены и взаимодействия скрепляют связи между государственным и корпоративным секторами. Государственные закупки применяются как рычаг для смягчения спадов в экономике. На фоне снижения показателей экономической активности относительный размер расходов на государственные закупки к объему ВВП с 2007 по 2009 г. увеличился на 1,5 п. п.

Реализация инфраструктурных проектов осуществляется по нормам законодательства о публичных закупках в 19 странах — членах ОЭСР, а просто с учетом таких норм — в 15 странах. Внутри сегмента были разработаны модели разделения рисков, которые теперь применяются стандартно. Такие понятия, как design-build, design-bid-build, alliance contracting, private-public partnership, concession and private provision, вошли в практику в терминах: государственно-частное партнерство, концессия, реализация крупных инфраструктурных проектов «под ключ», делегирование государственных функций частным организациям, консорциумы.

Масштаб контрактации и особенности количественных измерений в контрактных отношениях

Контрактная система подразделяется на два сегмента — госзаказ и закупки отдельных видов юридических лиц. Согласно единой информационной системе в сфере закупок (далее — ЕИС)³, в 2015 г. объем госзаказа составлял 5,3-6,6 трлн руб., в 2016 г. — 5,5-6,9 трлн, в первой половине 2017 г. — 2,7-3,2 трлн руб.

Кроме того, бюджетные средства привлекались и для иных закупок, которые не оформляются контрактами. Объем таких закупок добавляет не менее 10% к объему контрактов, заключаемых в ЕИС. В итоге размер госзаказа составляет 7,5-8 трлн руб. без учета Гособоронзаказа.

В регулируемых закупках диапазон значений еще шире. Сумма сделок колеблется в пределах 19-26 трлн руб. в год.

Феномен неопределенности количественных параметров фиксируется в обоих секторах контрактной системы. Неопределенность характерна практически для всех показателей: количество и начальная (максимальная) цена размещенных извещений, количество и стоимостной объем сделок, численность заказчиков и поставщиков, плановые и отчетные итоги закупок и др. Данные, взятые на конкретную дату, меняются день ото дня. Попытки ведомств и экспертов дать точные цифры остаются безуспешными. Совершенствование ЕИС проблемы не снимает.

Объяснить феномен неопределенности можно процессуальностью контрактных отношений (Анчишкина, 2017а). Технологический цикл закупки следующий: планирование — размещение заказа — заключение и исполнение контракта — приемка — постановка на учет — использование контрактных результатов — исполнение гарантийных обязательств — утилизация объекта после завершения жизненного цикла. Преемственность масштаба и структуры по этапам закупочного цикла отсутствует. Документы сделки — извещения, лоты, закупочная документация, проекты контрактов, заявки участников торгов, протоколы рассмотрения заявок, контракты, платежи, акты — меняют статус и наполнение на разных этапах взаимодействия участников контракта. Данные таблицы 1 отражают вариативные количественные показатели взаимодействия агентов на этапе размещения заказа. Лоты находятся в различных статусах и стоимость завершенного размещения постоянно меняется. Заказчики при размещении заказа обязаны указывать начальную цену, которая играет роль бюджета закупки. Эта цена максимально допустимая для стоимости будущей поставки. Ожидается, что участники торгов будут снижать цену предложения, стремясь заключить контракт.

Таблица 1

Структура лотов по статусу в процессе закупки, 2016 г. (этап размещения госзаказа)

Источник: уичь и далее в таблицах расчеты ЦСР по данным ЕИС.

Изменчивость свойственна даже такому, казалось бы, постоянному показателю, как численность заказчиков. С точки зрения процесса закупки заказчики — организации, которые вступили в рыночные взаимодействия для приобретения продукции и благ.

Характерная внутренняя изменчивость показателя численности заказчиков была выявлена на примере закупок театров (Анчишкина, 2016). За период с 2012 по сентябрь 2016 г. реально действовали 670 организаций театральной сферы. Из них собственно театрами, то есть учреждениями, для которых подготовка и показ спектаклей - основные виды деятельности, были 639 организаций. Они заключили не менее 101 436 контрактов и договоров с 31 667 поставщиками на сумму не менее 70 907 млн руб. В 2015 г. госзаказчиками выступили 387 театров. За 9 месяцев 2016 г. численность заказчиков снизилась до 347 театров. В течение 2015 г. 215 театров осуществляли закупки по правилам Федерального закона № 223-ФЭ. За 9 месяцев 2016 г. 233 театра заключили договоры о закупках. Численность театров-заказчиков меняется год от года в обоих сегментах контрактной системы.

Нестабильность показателей связана с неопределенностью ролей и намерений участников. Моделирование отношений с целью определить режим наибольшего кооперационного выигрыша возможно при условии, что стороны добропорядочны. Агенты выполняют, пересматривают или отказываются от выполнения условий контракта, исходя из соображений справедливости и добросовестности — notions of fairness, fair dealing, and good faith (Hart, Halonen-Akatwijuka, 2016). В конструкции контрактной системы действуют другие правила: планы закупок изначально неконкретны, судьба сделки «туманна», а учет контрактных результатов не увязан с планами.

Для корректности измерений нужно определять диапазон значений, в пределах которого количественный показатель находится в течение установленного временного интервала. Однако работать с диапазонами не всегда удобно, поэтому упрощение в интересах расчетов допустимо, в частности, когда стоит задача выявить центральную тенденцию, направление изменений, зафиксировать нарастание или спад процесса, сопоставить между собой объекты. Итогом расчетов будут точные пропорции и относительные величины.

Гетерогенная структура контрактной системы: заказчики

Госзаказ

В госзаказе заказчики делятся на четыре группы субъектов по показателю стоимости контрактов, заключенных в течение года. В таблице 2 приведены результаты расчета за 2016 г. Показатели за первую половину 2017 г. дают аналогичные результаты. Заказчики каждой группы располагают сходными финансовыми возможностями, у них общие продуктовые потребности, структура контрактов, закупочные процессы, номенклатура закупок.

Таблица 2

Типология заказчиков по показателю стоимостного объема контрактных полномочий, 2016 г.

Микрозаказчики составляют 36% госзаказчиков, объем контрактов — 0,4% суммы контрактов, заключенных и размещенных в ЕИС. Один микрозаказчик заключает в год 3-4 контракта при средней цене контракта 110 тыс. руб. Годовой объем контрактов не превышает 400 тыс. руб. в среднем по группе. Микрозаказчики заключают в год контракты на поставку компьютеров и периферийного оборудования на сумму 130 млн руб., офисной бумаги — 90 млн руб., мебели — 41 млн руб. и иной готовой продукции.

Мелкие заказчики составляют 45% госзаказчиков, объем контрактов — 4,3% суммы контрактов, заключенных и размещенных в ЕИС. Один мелкий заказчик заключает в год 12 контрактов при средней цене контракта 300 тыс. руб. Годовой объем контрактов не превышает 3,5 млн руб. в среднем по группе.

Две эти группы формируют сегмент малобюджетных заказчиков, которые составляют 80% заказчиков и заключают 5% от суммы всех контрактов (рис. 1).

Малобюджетные заказчики закупают преимущественно типовую, стандартную продукцию, одну и ту же год за годом. Закупочное портфолио включает пищевые продукты: молоко, мясо, хлебобулочные изделия, фрукты и овощи — все, что продается в готовом виде на открытых коммерческих рынках, в магазинах и палатках. Контракты на продукты питания составляют 1/3 закупок микрозаказчиков, или 750 млрд руб. в год. На предоставление услуг коммунальной инфраструктуры приходится 45% заказа малобюджетных заказчиков (табл. 3).

Таблица 3

Закупочное портфолио различных групп заказчиков, госзаказ 2016 г. (млрд руб.)

Средние заказчики составляют 15% госзаказчиков, объем контрактов — 12% суммы контрактов, заключенных и размещенных в ЕИС. Один средний заказчик заключает в год 63 контракта при средней цене контракта 500 тыс. руб. Годовой объем контрактов не превышает 31 млн руб. в среднем по группе.

Крупные заказчики составляют 4% госзаказчиков, объем контрактов — 83% суммы контрактов, заключенных и размещенных в ЕИС. Один крупный заказчик заключает в год 193 контракта при средней цене контракта 4,1 млн руб. Годовой объем контрактов составляет в среднем 799 млн руб. по группе.

К крупным заказчикам относятся около 6 тыс. организаций (см. рис. 1). Крупные заказчики реализуют масштабные, специализированные, сложные, долгосрочные и социально важные проекты, осуществляют широкое строительство. В структуре контрактов строительный подряд занимает 37% по стоимости, или 1,7 трлн руб. Крупные заказчики осваивают 90% всего российского государственного строительного подряда.

Отмеченные группы заказчиков выполняют разный объем работы. Различаются структура и номенклатура закупок, длительность и сложность контрактов. Заказ каждой группы по-разному влияет на экономику страны и социальную сферу российского общества. В отношении всех заказчиков действуют единые требования, установлены одинаковые права и обязанности. Это — неравновесная модель, в которой правовой режим контрактации не соответствует объему, сложности и внешним эффектам заказа. Административная ответственность завышена для одних заказчиков и занижена для других, правовые нормы обращены ко всем и ни к кому. В итоге государство и общество не получают от госзаказа той отдачи, на которую рассчитывают.

Регулируемые закупки

В регулируемых закупках (223-ФЭ) гетерогенность структуры заказчиков выражена сильнее, чем в госзаказе.

По расчетам на основе данных ЕИС за 2015-2016 гг. 162 организации заключали договоры на сумму 13,6 трлн руб., что составляет 80% суммы договоров заказчиков по 223-ФЭ в год. Годовой объем закупок крупного корпоративного заказчика составляет в среднем 84,2 млрд руб.

Внутри группы крупных заказчиков 223-Ф3 есть супергиганты. Позиции каждого из них в рейтинге крупнейших заказчиков могут меняться год от года, но присутствие в числе ведущих постоянно. Это ПАО «Газпром», «ПАО «НК Роснефть», ГК Росатом, ОАО «РЖД», ПАО «Транснефть», АО «Концерн ВКО «Алмаз-Антей», Спецстрой России, ПАО «Ростелеком», Корпорация Ростех, АО «Оборонстрой». Заказ этих 10 организаций составляет 12,3 трлн руб., или 72% регулируемого заказа Российской Федерации.

На долю 87 тыс. организаций, не входящих в перечень 162 ведущих, приходится 4 трлн руб., или в среднем 46 млн руб. на каждого. При выраженной гетерогенной структуре заказчики 223-ФЭ закупают по единым правилам, как в сегменте госзаказа.

Последствия ситуации

В сегменте регулируемых закупок по 223-ФЭ крупнейшие заказчики составляют ядро контрактных отношений. Это признанные лоббисты и переговорщики с государством, их усилия направлены на смягчение регулятивного давления и на либерализацию режимов закупок. Поставщики, а также малобюджетные заказчики по 223-ФЗ играют второстепенные роли.

В сегменте госзаказа по 44-ФЗ сложилась безъядерная структура отношений. Для большинства заказчиков — малобюджетных организаций — регулирование превратилось в непосильное бремя, текучесть кадров в контрактных службах достигает 75%. Однако при благоприятной политической и административной ситуации выигрыш и дополнительные преференции могут достаться политически ярким, социально чувствительным, важным в электоральном цикле, но коммерчески малозначительным игрокам.

Комбинация прав и обязанностей заказчиков по 44-ФЗ периодически меняется. В ситуации, когда переговорная и лоббистская активность агентов направлена на достижение личного выигрыша, взаимодействия можно описывать следующей формулой. Допустим, что имеет место распределение благосостояния между тремя участниками, из которых: 1 — государство; 2 — заказчики; 3 — поставщики. В действительности агентов, участвующих в сделке, больше, но мы упростим ситуацию в максимально допустимой степени.

Выигрыш каждого из участников контрактной системы превращается в совокупный проигрыш согласно:

В такой ситуации поиск согласия между сторонами сделки не имеет смысла. Внутри отдельных групп ценность согласия также снижается. Рынок функционирует в условиях асимметрии информации, группы и отдельные участники рассчитывают, что каждый сможет добиться индивидуального выигрыша.

Модель помогает понять, почему изменения и дополнения законодательства о закупках принимаются постоянно. За три года существования 44-ФЗ в него внесено 35 пакетов поправок. За 9 месяцев 2016 г. принято 34 постановления правительства, регулирующих работу контрактной системы.

Неравновесные контрактные отношения воспроизводятся посредством перманентного нарушения комбинации прав и обязанностей участников. Каждое изменение и дополнение направлено не на достижение кооперационного выигрыша, а на получение индивидуального преимущества. После корректировки правил проигравшие, точнее не выигравшие, вновь пытаются переустроить систему в выгодную для себя сторону.

Находит объяснение еще одно «неуправляемое» явление — непрерывное расширение перечня разрешенных случаев закупки из единственного источника. Понятно, что идет борьба за индивидуальное преимущество.

В 2016 г. совокупная стоимость контрактов, правомерно заключенных заказчиками с единственным поставщиком (согласно правилам ст. 93 № 44-ФЗ, за исключением несостоявшихся торгов, которые разобраны отдельно), составила 1,313 трлн руб., или 24% объема заключенных и зарегистрированных в ЕИС контрактов. Число позиций в статье увеличилось до 52 и лишь 1 утратила силу⁴. Как показывает мониторинг Минфина России за первое полугодие 2017 г., общий объем закупок у единственного поставщика относительно показателя 2016 г. увеличился на 35% (Минфин России, 2017).

Предположим, что заключаемая при таком взаимодействии сделка реальна и коммерчески обоснована, следовательно:

Модель объясняет наличие в сегменте 44-ФЗ контрактов по демпинговым ценам, контрактов по нулевым ценам и контрактов с отрицательной ценой. В госзаказе по демпинговым ценам заключается 17% контрактов на общую сумму 556 млрд руб. В 2015 г. по нулевым ценам заключено контрактов на 1,2 млрд руб. В этих контрактах стороны руководствуются внешними непубличными выигрышами.

Неравновесная и конфронтационная модель контрактных отношений снижает привлекательность поиска агентами кооперационного выигрыша. Будем понимать кооперацию как единодушное согласие сторон прийти к режиму распределения индивидуального выигрыша, при котором можно избежать потерь, возникающих, если стороны не будут сотрудничать. Контрактная система не мотивирует к такой кооперации. Агенты не ставят перед собой задачу получить взаимные выгоды. Не ставит такую задачу и государство.

Доминирование и закрытые зоны

Дефектность модели контрактных отношений приводит к негативным тенденциям в контрактной системе. Агенты инициируют, поддерживают и прекращают взаимодействия, что несет на себе отпечаток целей, обстоятельств и задач монопольных рынков и рынков с доминированием, а также зон, закрытых для свободного входа экономических игроков.

Доминирование крупных организаций проявляется и в структуре заказчиков, и в структуре поставщиков (Анчишкина, 2017b).

В сегменте госзаказа доминирование крупных, системных поставщиков фиксируется в течение всего периода измерений. В 2015 г. 80% бюджетных средств было законтрактовано 3,5% хозяйствующих субъектов (11 тыс. юр. лиц).

Концентрация государственных контрактов у узкого круга лиц подтвердилась и в 2016 г.: 80% бюджетных средств законтрактовано 2,98% работавших в госзаказе поставщиков. Иными словами, 8,8 тыс. хозяйствующих субъектов заключили контрактов на 4,4 трлн руб.

Доля доминирующих компаний варьирует от 2,05% количества поставщиков в московском регионе до 12,86% — в Республике Северная Осетия. Медиана равна 5%. Вокруг медианы сгруппировался 41 регион Российской Федерации, в которых доля доминирующих поставщиков с 80% госзаказа составляет 4-6,5%. К территориям с относительно значимой конкуренцией относятся четыре региона: Севастополь, Байконур, Республика Северная Осетия и Кабардино-Балкарская республика.

В таблице 4 дан ранжированный список регионов с наименьшими и наибольшими значениями показателей, который может дать представление о составе полярных групп. У десяти регионов с наибольшим уровнем концентрации госзаказа средневзвешенный показатель равен 2,25%. У регионов с не столь высокими показателями концентрации средневзвешенный показатель составляет 9,23%.

Таблица 4

Распределение 80% общей стоимости заключенных контрактов между поставщиками в субъектах Российской Федерации, 2016 г.: контракты федеральных, региональных и муниципальных заказчиков

Повсеместность модели не означает, что ее параметры идентичны во всех субъектах Российской Федерации. Показатели полярных группировок различаются в 4 раза. Это существенно даже для узкого диапазона значений.

Результаты анализа размещения контрактов только региональными и муниципальными заказчиками представлены в таблице 5. Хотя значение медианы выросло до 5,47%, изменений по существу не произошло: средневзвешенный показатель по высокомонополизированным регионам — 2,15%, по наименее централизованным системам исполнения контрактов — 9,15%. Доминирование на региональном уровне выражено сильнее, чем в целом по всем уровням бюджетной системы.

Таблица 5

Распределения 80% общей стоимости заключенных контрактов между поставщиками в субъектах Российской Федерации, 2016 г.: контракты региональных и муниципальных заказчиков

Результаты ранжирования обоих массивов данных практически совпали. В первую десятку наиболее монополизированных территориальных и региональных рынков госзаказа и в замыкающую десятку наименее монополизированных территориальных и региональных рынков госзаказа входят практически одни и те же субъекты РФ. Логично, что показатель среднелинейного отклонения по выборке составил 0,016, а показатель дисперсии по генеральной совокупности — 0,004.

С точки зрения модели рынка, ситуация в госзаказе представляется достаточно единообразной на всей территории страны. Это — однообразие рынка, стремящегося к монополии исполнения контрактов. Подтверждение данного вывода дает анализ диапазона значений рассматриваемого показателя по федеральным округам. Независимо от группировки субъектов Российской Федерации, состава показателей, картина остается примерно одинаковой.

В госзаказе утвердилась централизованная система исполнения контрактов. Контрактные отношения носят зрелый, стабильный и достаточно жесткий характер. Роль узловых звеньев играют не случайные, а «ожидаемые» агенты.

Рынок так называемого market-типа в госзаказе не выявлен, поэтому торговые режимы типа market-place (торговые площадки) для госзаказа малопригодны. Объяснить исчерпывающим образом причины таких явлений пока не удалось. Однако ясно, что генезис не связан с процедурами закупок. Соответственно, корректировка действующей модели контрактной системы, построенной на процедурном регулировании, не изменит ситуацию.

В пользу такого заключения говорят результаты анализа трех типов процедур закупок: несостоявшихся торгов, закупок из единственного источника и закупок по решению Правительства РФ (Анчишкина, 2017b). Данные рассчитывались в региональном разрезе. Ниже даны результаты по показателю несостоявшихся торгов. Контракты, заключенные в 2016 г. по итогам несостоявшихся торгов в целом по Российской Федерации, составляют 34% общей суммы контрактов, зарегистрированных за этот период в ЕИС. Их совокупная стоимость превысила 1,8 трлн руб.

Коэффициент корреляции между значениями доли стоимости контрактов, заключенных по итогам несостоявшихся торгов, в общей стоимости контрактов федеральных, региональных и муниципальных заказчиков в субъекте Российской Федерации и доли поставщиков, привлекающих 80% стоимости контрактов, в общем количестве работающих в субъекте РФ поставщиков, равен 0,1. Взаимосвязь между показателями существует, но она слабая (рис. 2). Разброс значений не является нормальным распределением, на графике представлены множества с отсутствующей корреляцией. Сходной оказалась ситуация и со способом закупки у единственного поставщика: коэффициент корреляции равен 0,13.

Закрытые зоны в госзаказе формируются по двум причинам. Первая: заказчики имеют право в установленных законодательством о закупках случаях закупать у единственного источника. Как указано выше, в 2016 г. масштаб таких закупок (согласно положениям ст. 93 44-ФЗ, за исключением несостоявшихся торгов) составил 1,313 трлн руб., или 24% объема заключенных контрактов.

Вторая причина: заказчики могут заключать контракты друг с другом, то есть поставщиками становятся организации, которые сами выступают заказчиками. Назовем такие контракты внутренними. Поставщиками по внутренним контрактам могут быть организации с государственным участием, подведомственные заказчику организации, органы власти. Обе стороны входят в сектор государственного управления, способны оказывать влияние на деятельность друг друга и по этим признакам являются аффилированными лицами. С точки зрения периметра контрактной системы контуры закрытых зон частично совпадают, поскольку первая образуется по признакам способа закупки, то есть по контексту, а вторая — по аффилированности сторон, то есть по контенту.

Исследование внутренних контрактов только началось. Первые результаты показывают, что в 2016 г. заключено 368 тыс. внутренних контрактов на сумму 668 млрд руб. Контракты заключались тремя основными способами. Закупки из единственного источника составили 55% суммы внутренних контрактов, по итогам электронного аукциона заключено 25% суммы внутренних контрактов, по итогам открытого конкурса — 16%.

По итогам несостоявшихся процедур отбора заключено 68% аукционных и 46% конкурсных контрактов. Доля контрактов, заключенных по итогам всех несостоявшихся процедур отбора — аукционов, конкурсов, запросов котировок, запросов предложений, составила 58% суммы контрактов, заключенных по итогам процедур отбора (или 27% суммы всех внутренних контрактов). Таким образом, 82% внутренних контрактов — это закупки с безальтернативным поставщиком вне рыночной конкуренции.

В закрытых зонах контрактная система подходит к границе, за которой коммерческий договор и рыночный обмен замещаются на иные отношения — административно-командные взаимодействия и «родственно-свойские» связи.

Структура контрактов

Конструкция контракта отличается уникальными характеристиками: устойчивостью, гибкостью, политической нейтральностью. Контракт биполярен: интерес одной стороны реализуется при удовлетворении интереса другой стороны. Условия контракта будут выполнены поставщиком, а результат контракта получен заказчиком, если предметные, ценовые, технологические, пространственные параметры совпадут с потребностями заказчика. Обе стороны располагают относительными правами, которые распространяются и на права собственности. О. С. Иоффе (1975. С. 26—27) отмечал, что «для всестороннего ознакомления с сущностью договора он должен быть изучен и как юридический факт, и как правоотношение, и как форма, используемая при его заключении».

Свобода контракта — в установленных системой права пределах — предполагает частную автономию и обусловленную такой автономией децентрализацию, либерализацию экономических решений. Заказчик принимает решение о предмете контракта, руководствуясь собственным выбором, соотносит со стратегическими директивами и нормативными ограничениями.

Например, бюджет программ на инновационное развитие и модернизацию составлял 2 трлн руб. Их результатом должно было стать формирование условий для массового появления новых инновационных компаний в несырьевом секторе, в первую очередь в сфере экономики знаний. Как представляется, реализация инновационных приоритетов должна была сказаться на структуре закупок: доля традиционных секторов ожидаемо снижалась бы за счет расширяющегося спроса на услуги экономики знаний, а также вследствие сокращения емкости традиционных факторов государственного потребления. Как показывает международная практика, под влиянием структурных изменений в экономике доля контрактов на оказание услуг возрастает до 60% государственного заказа. В таблице 6 структурированы данные за 2016 г. о предметной структуре контрактов.

Таблица 6

Предметная структура контрактов, 2016 г.

Доля строительных подрядов в структуре контрактов составила 34%; доля поставок продукции — 24%; доля контрактов на оказание услуг — 34%. Такая структура контрактов сохраняется все последние годы.

Группировка предметов контрактов по группам продукции согласно видам экономической деятельности показала, что в 2015 г. на долю традиционных для российской экономики игроков (ТЭК, ЖКХ, строительство, недвижимость, банковский сектор) приходился 51% госзаказа. Наибольший объем средств был направлен в строительные подряды — 2 трлн руб., или 37% суммы госзаказа. В 2015 г. поставщиками по строительным контрактам стали 90 тыс. организаций.

Даже в театрах развитие деятельности выражалось в строительстве и реконструкции зданий: в 2015 г. 4,2 млрд руб., или 44% контрактов, было направлено на непрофильные для театральной сферы виды деятельности, прежде всего строительство, а также услуги по передаче электроэнергии, аренде нежилого недвижимого имущества, коммунальные услуги. Главными поставщиками российских театров стали строительные организации. Контракты, которые предусматривали расходы на профильные для театров объекты закупки, составили 5,4 млрд руб., или 56%. Их предметами были услуги режиссеров, актеров, музыкантов-исполнителей, услуги представителей творческих профессий, художников, декораторов и оформителей, скульпторов, карикатуристов, закупка декораций, обуви, костюмов и иные театральные потребности.

Анализ предметов госзаказа только начался. Отметим, что в странах — членах ОЭСР наибольший объем средств расходуется на здравоохранение — 29,8%. Максимальные значения составляют: 47% в Бельгии, 44,8% в Италии, 44,5% в Японии, 42% в Германии (OECD, 2017). В зоне ОЭСР доля закупок на нужды экономического развития составляет 17%, образования — 11, обороны — 10, социальной защиты — 9,8%. Закупочное портфолио каждой страны индивидуально. Например, Мексика 30% средств на публичные закупки расходует на цели, связанные с социальной защитой, образованием и здравоохранением.

В результате эмпирических исследований и анализа данных выявлены базовые закономерности и текущая специфика контрактных отношений, предложено объяснение «неуправляемых» тенденций и «случайных» явлений в госзаказе. Проведенные расчеты фиксируют отклонение текущей модели контрактной системы от эффективного равновесия, информационную асимметрию и не кооперационное взаимодействие участников. Сдерживающее управление негативными тенденциями утрачено. Правовое регулирование нестабильно, требования ужесточаются, при этом размеры неконкурентных закупок, квазиторгов, стоимостных диспропорций, несбалансированности закупок растут.

Государственный, муниципальный и регулируемый заказ имеет стратегическое значение для государственного управления, а институт контракта — для развития рынка и правовой системы экономики. Стоят задачи реконструировать контрактную систему, укрепить институт контракта, развивать инфраструктуру и технологическую платформу закупок.

¹ Правоотношения регулируются Федеральным законом Российской Федерации от 5 апреля 2013 г. . № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее Федеральный закон № 44-ФЗ).

² Правоотношения регулируются Федеральным законом Российской Федерации от 20 июля 2011 г. 223-ФЭ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее Федеральный закон № 223-ФЗ).

³ ЕИС является единственной официальной базой данных о контрактной системе, содержит сведения не о всех закупках заказчиков. В ней не отражаются договоры, заключенные согласно пп. 4 и 5 части 1 ст. 93 Федерального закона № 44-ФЗ и некоторые другие. Еще менее полные и неточные сведения содержит ЕИС в отношении закупок по правилам 223-ФЭ.

⁴ Ст. 27 давала право осуществлять закупки у единственного исполнителя в случае заключения контракта на оказание услуг адвоката в связи с его назначением органом дознания и по ряду иных оснований. Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 396-ФЭ ч. 2 ст. 1 44-ФЗ была дополнена частью 4, согласно которой такие правоотношения выведены из-под регулирования 44-ФЗ.

Список литературы / References

Анчишкина О. В. (2014). Развитие элементов контрактной системы: государственный контракт // Управление закупками в инновационной экономике: Вопросы теории и практики / Под ред. И. И. Смотрицкой. М.: Институт экономики РАН. Гл. III. С. 105-142. [Anchishkina O.V. (2014). Development of the state contract system: Public contract. In: I. I. Smotritskaya (ed.). Managing purchasing in innovating economy: Theory and practice. Moscow: Institute of Economics, RAS, Ch. 3, pp. 105-142 (In Russian).]

Анчишкина О. В. (2016). Театры в зеркале контрактной системы // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. № 46. С. 38—57. [Anchishkina О. V. (2016). Theaters in a contact system's mirror. Goszakaz: Upravlenie, Razmeshchenie, Obespechenie, No. 46, pp. 38—57. (In Russian).]

Анчишкина О. В. (2017a). Контрактная система Российской Федерации: основные экономические параметры и ведущие тенденции сферы государственных и муниципальных закупок, закупок отдельных видов юридических лиц // ЭТАП: Экономика, Теория, Анализ, Практика. № 3. С. 52 — 76. [Anchishkina О. V. (2017а). The contract system of Russian Federation: Key economic parameters and the major trends in the sphere of state and municipal procurement, procurement of separate types of legal entities. ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice, No. 3, pp. 52 — 76. (In Russian).]

Анчишкина О. В. (2017b). Контрактная система Российской Федерации: особенности функционирования сферы государственных и муниципальных закупок, закупок отдельных видов юридических лиц // ЭТАП: Экономика, Теория, Анализ, Практика. № 4. С. 53-88. [Anchishkina О. V. (2017b). The contract system of Russian Federation: Specific features in functioning of the sphere of state and municipal procurement, procurement of separate types of legal entities. ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice, No. 4, pp. 53 — 88. (In Russian).]

Давыдов Д. В. (2014). О некоторых причинах возникновения эндогенных механизмов социально-экономического регулирования // Системное моделирование социально-экономических процессов: Труды 37-й международной научной школы-семинара / Под ред. В. Г. Гребенщикова, И. Н. Щепиной, В. Н. Эйтингона. Воронеж: Изд-во Воронежского государственного университета. С. 115 — 118. [Davydov D. V. (2014). On some of the causes of endogenous mechanisms for socio-economic processes: Proceedings of the 37^th International scientific school-seminar. Voronezh: Voronezh State University Publ., pp. 115 — 118. (In Russian).]

Иоффе О. С. (1975). Обязательственное право. М.: Юридическая литература. [Ioffe О. S. (1975). Obligatory law. Moscow. (In Russian).]

Макаров В. Л. (2003). Исчисление институтов // Экономика и математические методы. Т. 39. № 29. С. 14-32. [Makarov V. L. (2003). Calculus of institutions. Economica і Matematicheskie Metody, Vol. 39, No. 29, pp. 14 -32. (In Russian).]

Минфин России (2017). Доклад о результатах мониторинга применения Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфсрс закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» по итогам I полугодия 2017 года. [Ministry of Finance of the Russian Federation (2017). Report on public procurement monitoring for January-June 2017 of the Federal Law of April 5, 2013 No. 44-FZ "On the contract system in state and municipal procurement of goods, works and services". (In Russian).]

Полтерович В., Дмитриев М., Яковлев А., Гурвич Е., Аузан А. (2017). Судьба экономических программ и реформ в России (Круглый стол в рамках XVIII Апрельской международной научной конференции НИУ ВШЭ) // Вопросы экономики. № 6. С. 22-44. [Polterovich V., Dmitriev М., Yakovlev A., Gurvich Е., Auzan А. (2017). The fate of economic programs and reforms in Russia (Proceedings of the roundtable discussion at the XVIII April international academic conference on economic and social development). Voprosy Ekonomiki, No. 6, pp. 22 — 44. (In Russian).]

Федорович В. А., Патрон А. П., Заварухин В. П. (2010). США: Федеральная контрактная система и экономика. М.: Наука, 2010. [Fedorovich V. A., Patron А. Р., Zavarukhin V. Р. (2010). USA: Federal contract system and economy. Moscow: Nauka. (In Russian).]

Kydland F. E., Prescott E. C. (1977). Rules rather the discretion: The inconsistency of optimal plans. Journal of Political Economy, Vol. 85, No. 3, pp. 473 — 491.

Hart O., Halonen-Akatwijuka M. (2016). Continuing contracts. Unpublished manuscript, Harvard University, https://scholar.harvard.edu/files/hart/files/continuing_ contracts_august25_2016-l.pdf

Hart O. (2017). Incomplete contracts and control. American Economic Review, Vol. 107, No. 7, pp. 1731-1752.

OECD (2015). Public procurement is the cornerstone of strategic governance. OECD recommendation of the Council on public procurement — 2015. Brussels: Directorate for Public Governance and Territorial Development.

OECD (2017). Government at a Glance 2017. Paris: OECD Publishing.

PwC (2011) Public procurement in Europe. Cost and effectiveness. A study on procurement regulation, Prepared for the European Commission by PricewaterhouseCoopers (PwC), London Economics and Ecorys.