«Бюджет восстановления»

М.П. Афанасьев
Н.Н. Шаш

Приход к власти во Франции в сентябре 2024 г. правительства М. Барнье существенно изменил подходы к планированию бюджетной политики на следующий финансовый период по содержанию и по форме. Это выразилось в формировании новой стратегии бюджета на 2025 г. и в использовании новых бюджетных технологий. Новое правительство Ф. Байру провело подготовленный ранее бюджет через парламент.

Традиционно на протяжении длительного исторического периода государственным финансам Франции национальная научная и политическая элита страны уделает повышенное и подчеркнуто приоритетное внимание. «Финансы являются нервами Республики»², – писал в 1579 г. Ж. Боден (1530-1596), один из создателей науки государственных финансов [1, с. 115].

При исследовании государственного бюджета Франции на 2025 г. акцент делается на новых бюджетных стратегиях и технологиях в условиях изменения глобального макроэкономического контекста (снижение роста мирового ВВП, волатильность инфляции и цен на энергоносители), использование которых стало несомненным благоприятным фактором для формирования государственного бюджета на следующий плановый период. В политике доходов вводятся новые, но временные, меры по увеличению налогов на крупные компании с годовым оборотом свыше одного млрд евро. Нарастает системная экологизация французского налогообложения. В бюджете выделен «расходный периметр», т. е. общие бюджетные расходы в рамках «расходного периметра» состоят из ассигнований министерствам, за исключением расходов на гражданские и военные пенсии. Расходы вне «расходного периметра», которые также являются расходными обязательствами государства, представляют собой выплаты по государственному долгу, расходы на обслуживание долга, ассигнования по ковидному бюджету и на возмещение льгот по местным налогам, а также направление финансовых ресурсов на увеличение гражданских и военных пенсий.

В сфере государственных расходов безусловным приоритетом остается школьное образование, но также существенно выросли расходы на национальную оборону и безопасность. Цель бюджета - 2025: усиление сбалансированности. Бюджет предполагает сокращение дефицита на 2%, общий размер должен находиться в пределах 5%. При общем улучшении динамики по доходам планируется осуществлять налоговую поддержку аграрного сектора и домохозяйств, увеличить ассигнования на финансирование деятельности местных властей. Запланирован комплекс мер для активизации бюджетной поддержки «экологического перехода» и роста эффективности управления государственными финансами.

Исследование проводилось на материалах Франции, для обоснования выводов и рекомендаций в качестве сравнения приведены отдельные примеры бюджетной практики других стран мира. Для обоснования выводов в процессе исследования и интерпретации его результатов были использованы: метод экономической группировки, метод сравнения, индексный метод, инструментарий системного и контент-анализа.

Макроэкономический контекст бюджетной политики в странах ЕС

Изменение макроэкономической ситуации на фоне глобальных политических сдвигов потребовало концентрации государственных финансов на решении масштабных задач на стратегически важных социально-экономических направлениях развития. Следствием этого стало использования передовых технологий и новых бюджетных стратегий в процессе формирования и балансировки государственных бюджетов стран Евросоюза.

Вывод о необходимости пересмотра и поиска новых инструментов и технологий бюджетной политики для обеспечения баланса основных макроэкономических переменных, таких как государственные доходы и расходы, бюджетный дефицит, государственный долг, влияющих на состояние экономики, был сделан по результатам контент-анализа профильных научных публикаций³ [2-12]. В ряде исследовательских работ акцент делается на проблеме реформирования многолетних финансовых рамок (Multiannual Financial Framework, MFF⁴), определяющих структуру бюджетов стран Европейского Союза [13-17]. В качестве основной аргументации приводятся такие их характеристики, как сложность, нереалистичность, рост расходов государственных средств во время экономического подъема и сокращение бюджетных стимулов во время рецессии [18-21].

В рамках актуализации многолетних финансовых рамок (MFF), применяемых в странах Еврозоны, при формировании бюджета на очередной бюджетный цикл целесообразно стимулировать применение новых бюджетных технологий и стратегий для обеспечения долгосрочного баланса между налогообложением, объемом государственных расходов, размером бюджетного дефицита и государственного долга. Гипотеза о перспективности применения подобного подхода будет проверена на эмпирических данных французского бюджета.

Современное бюджетное планирование во Франции, как и практически везде в мире, начинается с разработки макроэкономического прогноза [22].

В 2024 г. экономика Франции продолжала демонстрировать свою устойчивость, несмотря на относительно слабый межстрановой контекст (см. табл. 1).

Таблица 1

Динамика основных экономических элементов международной среды

Источник: URL: http://economie.gouv. fr – PLF2025

В 2024 г. рост ВВП Франции составил 1,1%, хотя структура этого роста неблагоприятна для государственных финансов. Частные инвестиции пострадали от высоких процентных ставок по кредитам (2%).

Олимпийские и Паралимпийские игры в Париже привлекли миллионы посетителей и добавили рост ВВП на уровне +0,1%. Инфляция, по определению ИПЦ, продолжала снижаться в 2024 г. и составила +2,1%, и это после +4,9% в 2023 г. Рост цен на энергоносители в целом замедлился, особенно из-за падения цен на нефтепродукты. Сбережения домохозяйств остаются значительно выше своего докризисного (доковидного) уровня, несмотря на снижение инфляции [23].

Цены на продукты питания и объемы производства промышленных товаров стабилизируются. Инфляцию поддерживали главным образом цены на услуги, связанные с позитивной динамикой заработной платы [24]. В августе 2024 г. инфляция вернулась на уровень ниже 2% впервые с августа 2021 г, составив +1,8%. Падение инфляции в еврозоне позволило Европейскому центральному банку (ЕЦБ) начать новый цикл «денежного ослабления» с целью повышения инвестиционной активности предприятий.

Прогнозируется, что 2025 г. в контексте снижения инфляции рост французского ВВП достигнет 0,9%, что обеспечит поддержание частного спроса. Экспорт и общественный спрос остаются стабильными. Рост ВВП в 2025 г. будет в основном обусловлен восстановлением частного внутреннего спроса в условиях продолжающегося снижения цен. Потребление домохозяйств (+1,3%) должно ускориться, благодаря спаду прогнозируемой инфляции. Финансовые вложения и инвестиции стабилизируются, так как домохозяйства и предприятия будут находиться в более мягких условиях финансирования (см. табл. 2).

Таблица 2

Динамика основных экономических элементов французской экономики

* Показатель «Покупательная способность располагаемого дохода», применяемый во Франции означает объем товаров и услуг, которые можно купить за доход (https://translated.turbopages.org). При проведении межстрановых сравнений используют показатель «Валовой располагаемый доход», который, в свою очередь, отражает доход, доступный домашним хозяйствам для потребления или инвестиций после перераспределения. По данным на 2024 г., уровень валового располагаемого дохода во Франции составляет 43780 долл. США (31 место среди всех стран мира).

Источник: URL: https://economie.gouv.fr - PLF2025.

Экспорт выиграет от более ориентированного глобального спроса на французские товары и услуги. Этот благоприятный контекст и направленность комплекса мер по сокращению неэффективных расходов государственных органов позволит ограничить влияние более жесткой бюджетной политики на деятельность предприятий промышленного сектора экономики.

Инфляция в среднесрочной перспективе должна замедлиться, стабилизировавшись на уровне ниже 2%, составить в среднем 1,8% в год. Но это будет зависеть главным образом от цен на услуги.

Затраты на продукты питания для домашних хозяйств останутся стабильными, а цены на энергетики будут иметь тенденцию к снижению. Цены промышленной продукции покажут небольшой рост, связанный с увеличением производственных затрат.

Таким образом, макроэкономический прогноз французской экономики, сделанный Европейской комиссией⁵, для формирования бюджета оказался более благоприятным, чем в предыдущие периоды.

Цель бюджета – 2025: усиление сбалансированности

Главная задача, которую правительство Франции ставит перед собой, состоит в снижении уровня бюджетного дефицита. Без серьезных усилий по сокращению бюджетных расходов государственный дефицит может достичь более 7% ВВП уже к концу 2025 г. Это почти в 2,5 раза превышает установленные лимиты Маастрихтских соглашений для стран зоны евро, в формировании принципов которых Французская Республика принимала самое деятельное участие [25-27].

Чтобы исправить это положение, правительство Барнье предложило ряд действий по сокращению дефицита до 5% ВВП до конца 2025 финансового года. При этом предполагается применение новых бюджетных стратегий и технологий по отдельным направлениям и отраслям бюджетного устройства.

Для достижения целей усиления бюджетной сбалансированности в 2025 г. разработан комплекс системных мер сокращения бюджетных расходов в размере 60,6 млрд евро, а именно:

• сокращение государственных расходов составит 41,3 млрд евро, в том числе 21,5 млрд евро на финансирование деятельности центрального правительства, 14,8 млрд евро на сферу социального обеспечения и 5 млрд евро на обеспечение функционирования местных органов;
• увеличение доходов на 19,3 млрд евро за счет исключительных, временных и целевых налоговых отчислений (см. табл. 3).

Таблица 3

Характеристики государственного бюджета Франции в период 2023-2025 гг.

* Базовыми налогами (т. е. налоги, которые физические лица обязаны оплачивать во Франции) являются подоходный налог; налог на заработную плату; страховые и социальные взносы; налоги на покупку недвижимости и на её содержание; налоги на дарение и наследство. В среднем в составе ВВП налоги составляют 45,8%; а в доходной части бюджета – 90% / URL: https://translated.turbopages.org

Источник: URL: https://economie.gouv.fr – LFI 2024 и PLF2025.

В 2024 г. итоговый бюджетный дефицит составил 6,1% ВВП, после ранее достигнутого в 2023 г. значения данного показателя 5,5%, т. е. ухудшение составило - 0,6 проц. п. ВВП. Эта негативная динамика полностью объясняется сдвигом в структурном балансе, поскольку в прошлом (2024) году циклический баланс был стабилен по сравнению с 2023 г.

В отсутствие предложенных мер бюджетный дефицит в 2024 г. вырос на 1 проц. п. ВВП по сравнению с 2023 г. по следующим основным причинам:

• спонтанная и растущая динамика расходов местных властей в части как текущих, так и капитальных расходов;
• рост расходов на пособия по старости, вызванный переоценкой 2024 г. по инфляции 2023 г. и текущая неблагоприятная демографическая ситуация;
• объем обязательных отчислений в физической форме оказался меньше, чем в стоимостном выражении;
• увеличение долговой нагрузки на предприятия и домашние хозяйства, а также рост государственного долга под воздействием предыдущего повышения процентных ставок;
• увеличение расходов на программу инвестиций будущих периодов.

Однако эти негативные аспекты будут смягчены постепенным отказом от некоторых мер, принятых для поддержания домашних хозяйств и промышленных предприятий в связи с предыдущим этапом роста цен на энергоносители. Кроме того, это ухудшение структурного баланса частично компенсируется решением правительства Франции, принятым еще в начале 2024 г., о сокращении расходов на сумму 10 млрд евро из бюджета центрального правительства, а также суммой бюджетной экономии, образовавшейся в конце года у местных властей.

Правительственные меры представляют собой бюджетные усилия, которые позволяют сократить дефицит государственного бюджета на 2 проц. п. ВВП по сравнению с ситуацией, когда никаких действий предпринято не было бы. В основном эти усилия направлены на:

• сокращение первичных государственных расходов по отношению к государственному бюджету предыдущего года;
• контроль расходов органов социального обеспечения в условиях некоторого снижения инфляции, в частности, благодаря (a) пересмотру увеличения национального показателя расходов на медицинское страхование в размере +2,8%; (b) переносу в 2025 г. с января на июль индексации пенсий по старости; (c) естественному замедлению роста заработной платы в связи со снижением инфляции, что снизит выплаты из государственного бюджета на эти цели;
• участие местных властей в усилиях по контролю расходов общественных фондов посредством различных мер, предложенных правительством, при условии консультаций с местными властями;
• повышение уровня социальной и финансовой справедливости, обеспечиваемой (a) временным дополнительным налогообложением прибыли крупнейших компаний, b) налогообложением сверхдоходов физических лиц и (c) повышением качества налогового администрирования в интересах налоговой и социальной справедливости;
• экологизация налогообложения путем поощрения его рациональности, в частности, путем экономии энергетических ресурсов.

Таким образом, если в 2023 г. ставка налогообложения фиксировалась на уровне 43,2% ВВП, то в 2024 г. она составила 42,8%. На 2025 финансовый год в бюджете заложено значение данного показателя на уровне 43,6%. Аналогично в 2023 г. объем государственных расходов без учета налоговых льгот составил 56,4% ВВП, в 2024 г. он достиг 56,8%. В 2025 г. запланировано снижение данного показателя на 0,4%, до 56,4% ВВП. В целом эти меры, которые составят около двух третей всех запланированных усилий, фокусируются на сокращении государственных расходов в текущем финансовом году.

Доходы: общее улучшение динамики

Основными источниками формирования доходной части государственного бюджета Франции в 2025 г. (378,2 млрд евро = 100%) станут налоговые поступления (94,6%). Важнейшими видами налогов, формирующих доход бюджета, планируются следующие.

Основным источником доходов государственного бюджета Франции останется налог на добавленную стоимость, поступления по которому должны составить 28,1% от всех доходов. Здесь традиционно большее предпочтение отдается косвенному налогообложению, включая акцизы. НДС, собственно, и был ранее изобретен во Франции [28]. Этот налог был предложен двумя французскими финансовыми инспекторами Жан-Марком Даниелем и Морисом Лоре ровно 70 лет назад.

Еще одним важным регулирующим налогом и вторым по значимости является налог на доходы, планируемые поступления от которого должны обеспечить 24,8% доходной части бюджета. Налогообложение доходов во Франции носит ярко выраженный социально ориентированный характер и направлено на нивелирование имущественных различий населения страны.

Третьим по значимости является налог на прибыль предприятий, планируемые отчисления по которому составят 14,9% от всех налоговых поступлений государственного бюджета Франции на 2025 финансовый год. В отношении реального сектора экономики, особенно промышленных предприятий, в стране проводится уме-рено-поощрительная политика, традиционно связанная с поддержанием создания новых рабочих мест в промышленном секторе.

Общий баланс государственного бюджета Франции на период 2023-2025 гг. представлен следующим образом (см. табл. 4).

Таблица 4

Общий баланс государственного бюджета Франции, 2023-2025 гг., млрд евро

* Расходы представлены за вычетом возмещений и льгот по уплате государственных налогов.

** Общие бюджетные расходы в рамках «расходного периметра» состоят из ассигнований министерствам, за исключением расходов на гражданские и военные пенсии. Расходы вне «расходного периметра» представляют собой выплаты по долговым обязательствам, затраты на обслуживание государственного долга, расходы ковидного периода, возмещения и льготы по местным налогам, а также расходы на взносы в фонды гражданских и военных пенсий.

*** Во Франции применяется налог на потребление энергии (Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques, TICPE) по фиксированным ставкам, предусмотренным законодательством. Он применяется к таким энергетическим продуктам, как моторному топливу и топливам для отопления (бензин, электричество, природный газ, уголь и кокс). Эти товары облагаются также налогом на добавленную стоимость (НДС).

Источник: URL: https://economie.gouv.fr - PLF2025.

Следует отметить, что ситуация по доходам оказалась несколько сложнее, чем предполагалось в первоначальном проекте бюджета на 2024 г.⁶ В течение 2024 г. ухудшение макроэкономической ситуации привело к пересмотру прогнозов налоговых поступлений в сторону понижения и фиксации на уровне 322,5 млрд евро. Зафиксирована более низкая прибыль, чем ожидалось от французских компаний, что привело к снижению объема поступлений по налогу на прибыль в размере 14,3 млрд евро. Кроме того, сумма поступлений по подоходному налогу снизилась на 5,3 млрд евро вследствие менее динамичного роста занятости и доходов домохозяйств, чем предполагалось. Наконец, в 2024 г. имело место снижение НДС, зачисляемого в доход государства, в размере 4,8 млрд евро, что объясняется главным образом ростом показателя объема внешней торговли, поскольку экспортные операции были освобождены от уплаты НДС.

В 2025 г. планируется увеличение всех бюджетных доходов на 32,3 млрд евро по сравнению с бюджетом 2024 г.: чистые налоговые поступления, таким образом, составят 357,6 млрд евро. Здесь сыграет свою роль возможность извлечения определенных преимуществ на фоне улучшающихся макроэкономических условий и новых мер, принятых правительством.

Рост доходов будет в основном обусловлен НДС (+10,2 млрд евро) и подоходным налогом (+5,7 млрд евро). К этому добавляются «исключительные» и «временные» доходы, предусмотренные в разделе «Дифференцированный взнос», применяемый к некоторым налогоплательщикам, имеющим очень высокий уровень доходов (+ 2 млрд евро) и исключительный налог на прибыль самых крупных компаний, годовой оборот которых превышает 1 млрд евро (+ 8 млрд евро).

Прочие чистые налоговые поступления повысились (+9,7 млрд евро), в частности, благодаря эффекту выхода из тарифных ограничений по электроэнергетике. Тем не менее, эти улучшения нивелируются снижением суммы выплат французской экономике из бюджета Евросоюза в рамках завершения послековидного Плана восстановления (- 4,2 млрд евро) в соответствии с первоначальным графиком и с учетом усилий по восстановлению финансов в период с 2020 по 2022 г.

Баланс специальных счетов, неизменный в 2024 г., должен улучшиться в 2025 г. (+ 3,7 млрд евро) в связи со значительным сокращением дисбаланса по выплате пенсий (+ 2,5 млрд евро). В результате планируемый в бюджете 2025 г. размер пенсионного дефицита сократится и составит 1 млрд евро.

В 2024 г. баланс бюджета ухудшился на -19,7 млрд евро по сравнению с изначально утвержденным. В 2025 г. показатель дефицита бюджета продемонстрирует значительное улучшение и составит 135,6 млрд евро, т. е. в результате произойдет уменьшение бюджетного дефицита на 31 млрд евро по сравнению с 2024 г., благодаря значительному снижению расходов и разработанному комплексу новых мер по увеличению доходной части государственного бюджета.

Доходы: новое участие богатых в бюджете государства

Чтобы способствовать «восстановлению баланса государственных счетов», правительство Франции в виде исключительной меры вводит временное налогообложение прибыли крупнейших компаний. Оно нацелено на компании с оборотом, превышающим или равным 1 млрд евро, т. е. затронет около 400 промышленных предприятий. Налогообложение будет применяться ко всей сумме прибыли, полученной во Франции за 2024 и 2025 гг. При этом, если эффект будет получен в краткосрочный период, ставка налога будет снижена вдвое.

Более того, чтобы распределить налоговую нагрузку более справедливо, этот налог предусматривает применение двух уровней налогообложения в зависимости от оборота, что способно сгладить пороговые эффекты. В 2024 г. сумма взноса составила 20,6% для компаний с оборотом от 1 до 3 млрд евро и 41,2% для компаний с оборотом свыше 3 млрд евро. Эта налоговая мера должна принести 8 млрд евро дохода в 2025 г. и 4 млрд евро в 2026 г.

В дополнение к этому «временному» налогу на прибыль будет взиматься налог, установленный для крупных морских транспортных компаний с учетом специального налогового режима для этого сектора. Он будет применяться для морских транспортных компаниям с оборотом более 1 млрд евро. Ставка налога будет основываться на части операционного дохода, соответствующей операциям «морские перевозки» по ставке 9% за первый финансовый год и 5,5% за второй. Планируемые поступления должны составить 500 млн евро налоговых поступлений в 2025 г. и 300 млн евро в 2026 г.

Правительством Франции также вводится налог на обратный выкуп акций с последующим аннулированием, поскольку компании-эмитенты все чаще прибегают к этой практике в целях дополнительного распределения части избыточных денежных средств среди своих акционеров.

Предложено ввести налог в размере 8% на сумму сокращения капитала, полученного в результате аннулирования выкупленных акций. Как и первые две вышеупомянутые меры, данный налог нацелен на крупнейшие компании, оборот которых превышает 1 млрд евро. В целом правительство полагает, что эти меры будут способствовать «восстановлению государственных счетов» и укреплению налоговой справедливости.

Предполагается обеспечение внесения самыми богатыми домохозяйствами вклада в «восстановление государственных счетов». Для них установлен «временный» налоговый взнос в отношении самых высоких личных доходов, чтобы сохранить обложение доходов этих домохозяйств налогом по минимальной средней ставке в размере 20%.

Этот целевой механизм будет распространяться на налогоплательщиков при условии исключительного взноса на высокие доходы. Речь идет о тех, чей базовый доход превышает 250 тыс. евро для одного человека в год и 500 тыс. евро для семейной пары. Этот налоговый взнос не затрагивает подавляющее большинство французских налогоплательщиков. Предполагаемый доход бюджета от этой меры составит 2 млрд евро в 2025 г. Этот налог будет взиматься только три года с целью поддержки траектории восстановления государственных финансов Франции.

Налоговая поддержка аграрного сектора и домохозяйств

Для поддержки французского аграрного сектора в бюджете предложен ряд долгосрочных мер, направленных на укрепление сельскохозяйственного производства на фоне обострения проблем как вследствие изменения климата, так и необходимости обновления фермерских поколений, а также с целью обеспечения продовольственного суверенитета страны.

В числе этих мер предусматриваются:

• увеличение налогового вычета за страхование, что позволит обеспечить частичное освобождение от налога в случае использования сбережений для снижения рисков климатической или природной опасности;
•  применение налогового вычета при инвестициях для животноводства, чтобы стимулировать рост поголовья крупного рогатого скота во Франции;
• увеличение в два раза льготы по налогу на недвижимость для незастроенных объектов на сельскохозяйственных землях;
• передача сельскохозяйственного производства в пользу молодых фермеров и введение налоговых каникул при строительстве ими производственного объектов (если это делается в первый раз).

Для поддержки и защиты покупательной способности подавляющего большинства французских домохозяйств предусмотрена индексация подоходного налога в зависимости от уровня инфляции. Эта мера, стоимость которой оценивается в 3,7 млрд евро, поможет предотвратить попадание почти 530 тыс. домохозяйств под действие налога на высокие доходы. Эта защищает домохозяйства от повышения налогов, связанных с инфляцией.

Активная поддержка бюджетом «экологического перехода»

В рамках бюджетной поддержки усилий по «экологическому переходу» (ранее использовался термин «энергетический переход») вводится адаптация ставок акцизов на электроэнергию для поддержки домохозяйств и бизнеса, столкнувшихся с энергетическим кризисом. Правительство мобилизовало несколько рычагов, включая практически полный отказ от акцизных поступлений на электроэнергию с 2022 по 2024 гг. стоимостью около 26 млрд евро. Ставки акцизов во Франции на электроэнергию были подняты до минимального уровня, разрешенного европейским законодательством.

В этом контексте бюджет на 2025 финансовый год адаптирует обычные ставки акцизного налога вне тарифного плана, чтобы гарантировать снижение тарифа не менее чем на 9% для регулируемых объемов продаж электроэнергии, начиная с 1 февраля 2025 г. При этом тарифы на электроэнергию стабилизируются. Эта мера должна позволить гарантировать снижение оплаты счетов за отопление домохозяйств за счет использования электроэнергии и смягчение тарифов для общественных учреждений.

Чтобы стимулировать дальнейшую замену автомобильного парка на экологически нейтральные виды транспорта, произойдет дальнейшее ужесточение штрафов за выбросы CO2 легковым транспортом. Порог шкалы налога на выбросы углекислого газа легковыми автомобилями (известный как «штраф за выбросы CO2») будет снижен на 5 г/CO2/км в 2025 г. и на 7 г/CO2/км в 2026 и 2027 гг. Чтобы сократить число автомобилей с наибольшим количеством выбросов, их максимальная цена будет в то же время увеличиваться до 10 тыс. евро в год до 2027 г. Масса автомобиля в рабочем состоянии (известная как «штраф за массу») также будет снижена с 2026 г. с 1600 кг до 1500 кг. С 2025 г. налоговая льгота, которой пользуются в настоящее время все не перезаряжаемые гибридные автомобили, будет ограничена только транспортными средствами высокой экологической эффективности. Эти меры, которые подчеркивают усилия по экологизации французского налогообложения, должны принести дополнительно 300 млн евро дохода с 2026 г.

Государственные расходы: новые приоритеты

В бюджете 2025 г. государственные расходы значительно сокращаются. Принципиальная задача бюджета – более эффективное обеспечение обязательств государства и усиление сбалансированности доходов и расходов бюджета, следуя логике финансовой и социальной справедливости (см. табл. 5).

Таблица 5

Государственные расходы, 2024-2025, млрд евро

Источник: URL: https:// economie.gouv.fr - LFI 2024 и PLF2025

В 2025 г. общие расходы бюджета запланированы в размере 490 млрд евро в рамках так называемого «расходного периметра» государства. Как отмечалось выше, расходы в рамках «расходного периметра» состоят из ассигнований министерствам, за исключением расходов на гражданские и военные пенсии.

Расходы вне «расходного периметра», которые также являются расходными обязательствами государства, представляют собой выплаты по государственному долгу, затраты на его обслуживание, расходы по ковидному бюджету, возмещения и льготы по местным налогам, а также расходы на взносы в фонд гражданских и военных пенсии. Сравнительная структура расходов бюджета выглядит следующим образом (см. табл. 6).

Таблица 6

Структура расходов французского бюджета в 2024 и 2025 гг.

Источник: URL: https://economie.gouv. fr - LFI 2024 и PLF2025 и расчеты авторов.

Структура расходов бюджета была сформирована на основе стандарта расходов, определенного Законом о программировании государственных финансов (LPFP)⁷ 2023–2027 гг., и соответствует обязательствам, которые взяло на себя правительство в части контроля над ростом расходов. Сюда относятся, в частности, расходы общего (министерского) бюджета, сборы доходов в пользу местных властей, а также поступления в бюджет Евросоюза.

Запланированное увеличение расходов французского бюджета на национальную оборону соответствует общему тренду бюджетной политики разных стран [29] и общего бюджета ЕС (рисунок).

Снижение общего уровня расходов бюджета демонстрирует желание французского правительства гарантировать повышение устойчивости государственных финансов.

Такое развитие событий в контексте прогноза по инфляции и установления объема расходов на определенные нужды вызвано динамикой цен на энергоносители, индексацией социальных пособий, жесткостью денежной программы стран еврозоны.

В бюджете запланированы меры, направленные на операторов государства для мотивации рационализации своего управления. Кроме того, предполагается сокращение численности занятых, финансируемых из центрального бюджета, и на финансирование деятельности самого правительства, которая сократится примерно на 2200 чел. в 2025 г. (см. табл. 7).

Таблица 7

Занятость, финансируемая из государственного бюджета Франции в 2025 г., чел.

Источник: URL: https://economie.gouv. fr - LFI 2024 и PLF2025 и расчеты авторов.

Описанные выше усилия позволят, обеспечивая при этом общее сокращение расходов, финансировать приоритетные направления деятельности государства, в частности, национальную оборону и безопасность. Это относится к ресурсам, предназначенным для финансирования обороны, которые закладываются в соответствии с Законом о военном программировании (LPM) на 2024–2030 гг.⁸, а также на поддержку развития возобновляемых источников энергии в рамках «экологического перехода» [30].

Восстановление объема социальных расходов в 2025 г. ускорится за счет реализации структурных мер. Будет сохранен объем инвестиций в сферу здравоохранения и на медико-социальную систему. Однако рост расходов на социальное обеспечение должно замедлиться, так, в 2025 г. это увеличение составит 0,6% по сравнению с ростом данного показателя 3,1% в 2024 г. Это ограничение объясняется реализацией стратегии решительного восстановления всей системы государственных финансов.

Произойдет усиление контроля над наиболее значимыми социальными расходами, в том числе будет применена рационализация льгот и сокращение неэффективных взносов на социальное обеспечение. По ставке медицинского страхования запланирован рост в размере 2,8%, что выше уровня инфляции. Это позволит продолжать поддержку здравоохранения и медицинской системы в рамках дальнейшего развития больничных учреждений.

Такое фиксирование обеспечит рационализацию расходов на развитие городов и городских территорий, закупку оборудования и продукции для сферы здравоохранения, социальных и медико-социальных учреждений. К этому добавится комплекс мер медицинского контроля и борьбы с мошенничеством в сфере получения социальных пособий. Базовые пенсии по возрасту будут по-прежнему индексироваться с учетом инфляции, при этом в 2025 г. ежегодная переоценка размера пенсий перенесена с 1 января на 1 июля.

Бюджет предусматривает реформирование общих льгот, чтобы уменьшить их неэффективность, провести оптимизацию, направив их в сферы, где они позволят создать больше рабочих мест. Эта мера будет способствовать увеличению доходов работников, что даст позитивный результат уже в 2026 г. Первые шаги в направлении сокращения льгот будут реализованы в 2025 г., что позволит сэкономить 4 млрд евро для государственного бюджета.

Поддержка местных властей и повышение эффективности управления финансами

Бюджет на 2025 г. сформирован в контексте рационализации местных расходов. В 2024 г. шло динамичное развитие территорий. Так, размер реальных операционных расходов вырос на 6%, а объем реальных инвестиционных расходов на 10,8%. Последнее объясняется, в частности, муниципальным избирательным циклом и завершением нескольких значительных инвестиционных проектов.

В 2025 г. местные власти будут принимать меры по укреплению сбалансированности бюджета для достижения целевого показателя бюджетного дефицита 5,0%. Эти усилия будут пропорциональны доле местных властей в государственных расходах и с учетом их реального финансового положения. Сумма экономии, которая будет получена вследствие усилий местных властей по контролю над государственными расходами, должна составить 5 млрд евро или 12,5% от общего объема сокращения расходов на сферу государственного управления.

Таким образом, все государственные трансферты территориям (104 млрд евро) будут иметь небольшой прирост (+884 млн евро), что составит на 0,9% больше показателя 2024 г. Сумма общих бюджетных ассигнований останется стабильной по сравнению с прошлым (2024) годом после двух предыдущих лет (2022-2023 гг.) значительного роста.

Бюджет на 2025 г. предусматривает повышение эффективности управления всеми государственными финансами. В ближайшее время приоритет будет отдан конкретным мерам, в частности:

• разработке плана в системе Минэкофинпрома, направленного улучшение возможностей прогнозирования и мониторинга государственных расходов и доходов, необходимость чего обусловлена комплексом управленческих проблем, наблюдавшихся данном ведомстве в 2023 и 2024 гг.;
• обеспечению совместно с парламентом регулярного мониторинга движения средств для центрального правительства, местных властей, социального обеспечения с механизмом раннего предупреждения в случае неожиданных отклонений в течение года;
• возобновлению систематического процесса анализа эффективности расходов во всех сферах общественной деятельности под эгидой премьер-министра;
• реализации плана по упрощению и модернизации государственной службы в новых стратегиях ИИ и цифровизации, укрупнению организаций и совершенствованию нормативных актов и государственной законодательной базы.

Предполагается, что будут приняты необходимые меры для экономии бюджетных средств и повышения их эффективного использования как на уровне центрального правительств, так и на уровне местных властей.

По результатам проведенного анализа можно сделать вывод, что бюджет Франции на 2025 г. предполагает использование новых бюджетных стратегий и технологий, внедрение которых в бюджетный процесс актуализировалось в условиях изменения глобального макроэкономического контекста (снижение роста мирового ВВП, волатильность инфляции и снижения цен на энергоносители). Это стало благоприятным фактором при формировании бюджета на очередной плановый период.

На основе анализа данных бюджета Франции на 2025 г. была подтверждена гипотеза о целесообразности при формировании бюджета на очередной бюджетный цикл использования новых бюджетных технологий и стратегий для обеспечения долгосрочного баланса между налогообложением, объемом государственных расходов, размером бюджетного дефицита и государственного долга.

В частности, в политике доходов вводятся новые налоговые меры, в том числе нарастает системная экологизация системы французского налогообложения. В бюджете выделен «расходный периметр», т. е. общие бюджетные расходы в рамках «расходного периметра» состоят из ассигнований министерствам, за исключением расходов на гражданские и военные пенсии.

Расходы вне «расходного периметра», которые также являются расходными обязательствами государства, представляют собой выплаты по государственному долгу, обслуживание долга, расходы по ковидному бюджету, возмещения и льгот по местным налогам, а также расходов на взносы в гражданскую и военные пенсии.

Что касается изменений структуры государственного бюджета, то в 2025 г. по уровню расходов безусловным приоритетом остается школьное образование. При этом отмечается рост объема бюджетных ассигнований на экологический переход, а также существенное увеличение уровня расходов на национальную оборону и безопасность, что соответствует текущему общемировому тренду фокусировки на вопросах обеспечения военного суверенитета государств.

В процессе исследования был раскрыт характер влияния факторов глобального контекста на формирование баланса макроэкономических переменных в процессе подготовки государственного бюджета.

¹ Данная статья была подготовлена авторами для выступления на 58-м Российско-французском семинаре ИНП РАН и CEMI (CR428) – IGE, состоявшемся в Москве 27–29 января 2025 г. Авторы признательны организаторам и участникам семинара за содержательную дискуссию по поводу этого доклада. Прежде всего, мы благодарны академикам РАН А.Г. Аганбегяну и Ж. Сапиру, а также д.э.н. Д.Б. Кувалину, д.э.н. А.К. Моисееву и д.э.н. И.Э. Фролову.

² Боден Ж. Шесть книг о республике (отрывки). Перевод с французского. В кн.: [1].

³ В выборку вошли наиболее релевантные публикации по исследуемой тематике в период 2017-2024 гг., отобранные на основе итеративного (каскадного) цитирования, что обеспечило ее репрезентативность.

⁴ Multiannual Financial Framework (MFF) – семилетние рамки, целью которых является обеспечение упорядоченности и непревышение установленных норм расходов Европейского союза (ЕС), регулируют годовой бюджет ЕС, устанавливают: 1) максимальный объем расходов в бюджете ЕС на каждый год для всех направлений политики; 2) общий годовой потолок ассигнований на выплаты и обязательства.

⁵ URL: https://economy-finance.ec.europa.eu/economic-surveillance-eu-economies/france/economic-forecast-france_en

⁶ Основной (ежегодный) закон о бюджете (La loi de finances initiale – LFI) определяет доходы и расходы государства на очередной календарный год. См.: Loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024. (Закон № 2023-1322 от 29 декабря 2023 г. о финансах на 2024 г.) URL: https://www.legifrance.gouv. fr/ (Официальный веб - сайт правительства Франции для публикации законодательства, нормативных актов и правовой информации, созданный указом в 2002 г.).

⁷ См.: La loi de programmation des finances publiques (2023 - 2027). URL: https://https://www.budget.gouv.fr/

⁸ URL: https://www.defense.gouv.fr/ministere/politique-defense/loi-programmation-militaire-2024-2030/ loi-programmation-militaire-2024-2030-grandes

Литература / References

1. Кудрин А.Л., Афанасьев М.П. Государственные финансы Ренессанса: Карафа–Ортис–Боден. Учеб. пособие. М., Магистр. Инфра-М. 2015. 144 с. [Kudrin A.L., Afanas`ev M.P. Gosudarstvennye finansy Renessansa: Karafa-Ortis–Boden, M., Magistr., 2015. 144 s. (In Russ.)]
2. Brigaud F., Uher V. et al. Finances Publiques, Concours administratifs, 6 ème éd. Paris, Dunod. 2023. 464 p.
3. Blanchard O. «Secular stagnation is not over». Realtime Economics. 2023. 24 February. Peterson Institute for International Economics. URL: https://www.piie.com/blogs/realtime-economics/secular-stagnation-not-over
4. Basel M. Le budget de l'État. Paris, La découverte. 2019. 124 p.
5. Bouvier M., Esclassan M.-Ch., Lassale J.-P. Finances publiques, 23ème éd. Paris, LGDJ. 2024. 1010 p.
6. Bilbiie F., Monacelli T., Perotti R. Fiscal policy in Europe: controversies over rules, mutual insurance, and centralization. Journal of Economic Perspectives. 2021. No. 35 (2). Pp. 77-100.
7. Tanchev S., Mose N. Fiscal Policy and Economic Growth: Evidence from European Union Countries. Economic Studies (Ikonomicheski Izsledvania). 2023. No. 32 (3). Pp. 19-36.
8. László T. Breakdown of Government Debt into Components in Euro Area Countries. Journal of Risk and Financial Management. 2022. 15(2):64. Рp. 1-13. URL: https://doi.org/10.3390/jrfm15020064
9. Kholopov A.V. Fiscal Policy of Advanced Economies: Playing by the Rules? World Economy and International Relations, 2024. Vol. 68. No. 2.Рр. 5-15. DOI: 10.20542/0131-2227-2024-68-2-5-15.
10. Афанасьев М.П., Беленчук А.А., Шаш Н.Н. Бюджет и бюджетная система. 7-е изд. М., Юрайт. 2025. 820 с. [Afanas`ev M.P., Belenchuk A.A., Shash N.N. Byudzhet i byudzhetnaya sistema, 7 izd. M., Yurajt. 2025. 820 s. (In Russ.)]
11. Афанасьев М.П., Шаш Н.Н. Современные адаптационные стратегии государственных бюджетов // Финансы. 2024. № 2. С. 3-8. [Afanas`ev M.P., Shash N.N. Sovremennye adaptacionnye strategii gosudarstvennykh byudzhetov // Finansy. 2024. № 2. S. 3-8. (In Russ.)]
12. Gootjes B., Haan J. Procyclicality of fiscal policy in European Union countries. Journal of International Money and Finance. 2020. URL: https://doi.org/10.1016/j. jimonfin.2020.102276
13. Ardanaz M., E. Cavallo A. Izquierdo Puig J. Growth-Friendly Fiscal Rules? Safeguarding Public Investment from Budget Cuts through Fiscal Rule Design, Journal of International Money and Finance. 2021. No. 111 (C). Рр. 1–17.
14. D'Alfonso A., Dobreva A., Kowald K., Mileusnic M., Mazur S., Peters T., Marianna Pari M., Toft S. Budgetary Outlook for the European    Union    2024.    URL:    https://www.europarl.europa.eu/Reg-Data/etudes/STUD/2024/762296/EPRS_STU(2024)762296_EN.pdf
15. Blanchard O., Leandro A., Zettelmeyer J. Redesigning EU fiscal rules: From Rules to Standards. Economic Policy. 2021. Washington, DC. Peterson Institute for International Economics.
16. Căpraru, B., Georgescu, G., Sprincean, N. Do independent fiscal institutions cause better fiscal outcomes in the European Union? Economic Systems. 2022. 100973.
17. Checherita-Westphal С., Hauptmeier S., Leiner-Killinger N. The Euro Area in Between Crises? Considerations on Fiscal Policies and Rules. Intereconomics. 2022. 57 (5). Рр. 278-282. DOI: 10.1007/s10272-022-1079-9.
18. Tordoir S., Dijk J., Ziesemer V. Five proposals for enforceable EU fiscal rules. 2023. URL: https://www.cer.eu/publications/archive/policy-brief/2023/five-proposals-enforceable-eu-fiscal-rules
19. Caselli F., Wingender P. Heterogeneous Effects of Fiscal Rules: The Maastricht Fiscal Criterion and the Coun-terfactual Distribution of Government Deficits. European Economic Review. 2021. Рр. 120-136.
20. Davoodi H., Elger P., Fotiou A., Garcia-Marcia D., Han X., Lagerborg A., Lam W. R., Medas P. Fiscal Rules and Fiscal Councils: Recent Trends and Performance During the COVID-19 Pandemic. IMF Working Paper 2022. No. 2022/11. International Monetary Fund. Washington, DC.
21. Asatryan Z., Havlik A., Heinemann F., Nover J., Biases in Fiscal Multiplier Estimates. European Journal of Political Economy, 2020. URL: https://doi.org/10.1016/j.ejpoleco.2020.101861
22. Cohen D. Une brève histoire de l'économie. Paris. Albin Michel. 2024. 176 p.
23. OFCE. L’économie française 2024. Paris. La découverte. 2023. 128 p.
24. Serfaty Ch. Histoire économique de la France: De la Gaule à nos jours, Paris, Passés composés. 2024. 522 p.
25. Chavance B. L’économie institutionnelle, Paris, La découverte. 2012. 128 p.
26. Wyplosz Ch., Burda M. Macroéconomie. Une perspective europeene. 6 ème éd. Bruxelles. De Boeck. 2014. 680 p.
27. Sapir J. Souverinité Démocratie Laicité, Pari. Michalon. 2016. 328 p.
28. Brunel D. La TVA, invention française, révolution mondiale. Paris, Eyrolles. 2012. 230 p.
29. Dorn F., Potrafke N., Schlepper M. European Defence Spending in 2024 and Beyond: How to Provide Security in an Economically Challenging Environment. EconPol POLICY REPORT, 2024. Vol. 8. No. 45. Рр. 1-37.
30. Darvas Z., Wolff G.B. A Green Fiscal Pact for the EU: increasing climate investments while consolidating budgets. Climate Policy. 2022. No. 23 (4). Рр. 409–417. URL: https://doi.org/10.1080/14693062.2022.2147893