Российский федерализм на критическом рубеже развития

---

В последние годы вопрос о природе и перспективах российского федерализма, а равно и о путях его дальнейшего реформирования находится в стадии критического переосмысления. Это во многом обусловлено характером эволюции общей идеологии российских реформ, которая все больше отторгает идеи рыночного либерализма и поднимает на щит принципы государственности, управляемой демократии как экономического, так и политического свойства. Безусловно, здесь заметно стремление преодолеть издержки начального этапа реформ, закрепить наметившиеся позитивные тенденции в экономическом и социально-политическом развитии страны. Однако вряд ли оправданно то, что в результате этих идеологических изменений многие устоявшиеся представления о сути и принципах российского федерализма оказываются в значительной мере выхолощенными.

Новые взгляды на российский федерализм: экономические реалии или политическая конъюнктура?

В практической трактовке российского федерализма новый идеологический курс российских реформ также привел к существенной "смене вех". Речь идет о переходе от приоритетности формалитетов федеративной государственности, попыток скрупулезного поддержания баланса политических позиций [1] и экономических интересов [2] федерального центра и регионов и тем более идей "прорегионального экстремизма" [3] к доминированию единой вертикали власти, практике жесткого дирижизма и контроля в отношении высших должностных лиц субъектов Федерации, стремлению использовать все рычаги политического и экономического (в том числе бюджетного) влияния, чтобы не допустить региональных отклонений от общего экономического и политического курса страны.

Названный поворот в отношении к российской модели федерализма проявился и в практических действиях в рамках стартовавшей несколько лет назад "федеративной реформы". Несмотря на наличие крупных нерешенных проблем, касающихся основ функционирования и законодательного закрепления федеративных отношений, реформа явно пошла "по верхам". Например, в ней не были глубоко отражены проблемы реализации баланса интересов федерального центра и регионов, последовательного экономического выравнивания регионов на основе выявления причин их неравенства и определения путей его преодоления. Зато усиленно продвигались идеи выстраивания вертикали власти, так называемого укрупнения регионов, жесткого контроля над региональными руководителями с использованием весьма спорной системы показателей и пр.

Идея "укрупнения регионов" вообще стала грубой альтернативой их реальному экономическому выравниванию, предлагая, по сути, действовать по "правилу Бальзаминова": "Бедные женятся на богатых, а богатые на бедных". Однако, как показывает опыт, подобное укрупнение способно лишь замаскировать реально существующую межрегиональную экономическую дифференциацию; кроме того, оно создает существенные проблемы и для самих поглощаемых регионов [4]. Как отмечают исследователи, стремление федерального центра к укрупнению регионов "содержит в себе весьма конфликтогенный потенциал" [5].

Таким образом, перспективы федеративной государственности в нашей стране вызывают определенные опасения. Здесь важно учитывать два обстоятельства.

Во-первых, в России все и всегда развивалось по "закону маятника", и в этом смысле идеи федерализма неизбежно вновь обретут свою силу. Правда, иногда экономические и политические позиции федерализма в нашей стране увязываются лишь с сохранением национально организованных субъектов РФ, то есть национальных республик, которые трепетно относятся к своему статусу квазигосударственных образований и в штыки воспринимают любые планы укрупнения регионов с их участием. Однако носителями идей федерализма ныне выступают не только национально организованные субъекты РФ, но и многие крупные регионы, обоснованно полагающие, что только достаточная самостоятельность в решении социально-экономических проблем может обеспечить их устойчивое долгосрочное развитие.

Во-вторых, мы еще не осознали в должной мере, как наиболее полно и эффективно использовать созидательный потенциал федеративных отношений. При этом возможности и преимущества федеративного устройства реализуемы лишь при наличии прочной экономической и нормативно-правовой базы.

После принятия Конституции РФ 1993 г., закрепившей основные принципы федеративного устройства страны, процесс законодательной детализации федеративных отношений практически остановился. Лишь в 1999 г. были приняты ключевые законы в сфере федеративных отношений [6], в которых развиты конституционные принципы разделения государственной власти, утвержден приоритет федерального законодательства в системе разграничения компетенций между уровнями государственной власти. Одновременно был установлен новый порядок заключения договоров и соглашений регионов с федеральным центром. Это позволило перейти к аннулированию договоров и соглашений, ранее выступавших неадекватной альтернативой законодательному регулированию федеративных отношений.

Однако и сегодня немало вопросов в данной области остаются неурегулированными. Так, ключевое значение имеет согласование интересов федерального центра и субъектов Федерации, особенно в сфере полномочий по предметам совместного ведения. Но четких процедур подобного согласования нет, как не существует и конкретных процедур "совместного ведения" в рамках ключевых вопросов развития страны, обозначенных в ст. 72 Конституции РФ. Как подчеркивалось нами ранее, "укрепление федерации имеет место тогда, когда включение значительных блоков компетенций в круг полномочий по предметам совместного ведения не противоречит требованиям адресности конкретных управленческих функций, адресности ответственности за их полное и своевременное осуществление и соответственно общим требованиям эффективности государственного управления в целом" [7]. Конкретизация отдельных полномочий субъектов Федерации по предметам совместного ведения и источникам их финансирования, конечно, внесла определенную ясность в процедуры государственного управления, но не может заменить исчерпывающего решения данного круга вопросов.

"Вымывание" принципов федерализма хорошо заметно на примере распределения экономических и особых - законодательных - ресурсов государства. Так, в 2000 г., когда российская экономика еще только восстанавливалась после дефолта 1998 г., число бездотационных регионов составляло 18. За истекшие годы ВВП страны в реальном измерении вырос в 1, 56 раза. Большинство российских регионов встали на путь устойчивого социально-экономического развития, а количество бездотационных субъектов Федерации практически не уменьшилось (18 - в 2006 г. и 16 - в 2007 г.) [8].

При этом доля субфедеральных бюджетов при первичном распределении доходов консолидированного бюджета РФ сократилась примерно с 50% в конце 1990-х годов до 46% в 2000 г. и до 37-38% в 2002-2004 гг. В настоящее время она несколько возросла (до 41% в 2007 г.), но все еще остается заметно ниже рубежа "50 на 50", который когда-то считался одним из критериев бюджетного федерализма.

Одновременно происходит заметная "дерегионализация" (а по сути - "дефедерализация") законодательного процесса. По имеющимся данным, до стадии принятия доходит только 3% законопроектов, представленных в виде законодательной инициативы субъектов РФ. При этом поддержку Государственной думы РФ получают лишь единицы из них, причем преимущественно направленные на так называемую "точечную" корректировку действующего законодательства. С учетом других аспектов политической "дефедерализации" [9] это привело к тому, что баланс ответственности за положение дел в стране в последние годы резко сместился в сторону федерального центра.

Одновременно происходит и перемещение бремени контроля. Указом Президента РФ от 28 июня 2007 г. N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" утвержден перечень соответствующих показателей (43 показателя). В настоящее время утвержден также аналогичный по характеру перечень из 30 показателей для муниципального звена управления (Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов"). Собственно, ничего плохого в этих списках нет: функции контроля "сверху" никто не отменял. Но дело в том, что некоторые из показателей явно выходят за границы полномочий субъектов Федерации, то есть не могут быть в сфере полной ответственности руководителей регионов (например, криминогенная ситуация). Важно, какое реальное значение придается таким показателям в процессе государственного управления. Нельзя, например, согласиться с мнением Минфина России, что эта или близкая по характеру система показателей может быть использована для распределения "стимулирующей части" Федерального фонда финансовой поддержки регионов, что фактически уже предполагается в 2008 г. [10]

Чрезмерное увлечение подобными списками показателей свидетельствует о том, что в практике российского федерализма контроль "сверху" все больше подменяет собой контроль "снизу". Известно, что в демократических государствах окончательную оценку деятельности руководителей регионального и муниципального уровня дают избиратели во время очередных выборов, а не чиновники сверху, ориентируясь на список неких показателей. Передачу "наверх" бремени ответственности и контроля вряд ли можно считать позитивной тенденцией.

Переложение на федеральный центр всей полноты ответственности за состояние экономики и социальной сферы в регионах чревато потенциальными рисками. В условиях сверхвысоких цен на энергоносители в мире эта опасность не столь видна. Но что произойдет в случае резкого изменения внешнеторговой конъюнктуры? Между тем на фоне благоприятной экономической ситуации упускаются возможности проведения глубокой децентрализации управления хозяйственными и социальными процессами наряду с повышением ответственности регионов за достигнутые результаты.

В настоящее время многие основные программно-стратегические документы уже не содержат понятий "федерализм", "федеративные отношения", "экономический механизм федеративных отношений" и пр. [11] Нельзя сказать, что в этих программах отсутствует региональный аспект: в них упоминаются регионы, их полномочия, выделяемые им ресурсы, взаимодействие регионов с центром и пр. Однако эти институциональные структуры вполне естественны и для унитарного государства (особенно располагающего большой территорией) и, следовательно, не могут восприниматься как инструменты решения ключевых задач централизованного (как теперь принято говорить, стратегического) управления в условиях государства федеративного типа. Тем не менее мы не считаем, что потенциал российского федерализма исчерпан. Одна из первоочередных задач в этом направлении - переход от распределительно-перераспределительного этапа российского федерализма к его созидательной стадии.

На начальном этапе идеи федерализма в основном реализовывались путем распределения ресурсов и полномочий: центр сначала как бы "раздал" полномочия, а потом стал постепенно "сгребать" их под себя, полагая, что только так можно обеспечить надежное решение проблем хозяйственного, социального и иного характера [12]. Полномочия регионам если и возвращаются, то по вопросам далеко не первостепенной важности, либо передаются в порядке "делегирования". В рамках последнего регионы, по сути, действуют только как некий передаточный механизм, в связи с чем на местах делегированные полномочия не воспринимаются как инструмент реальной власти и тем более как стимул к повышению эффективности управления. Неудивительно, что в такой ситуации возможности и преимущества федеративного устройства государства не проявляются в полной мере.

Экономический механизм федеративных отношений и решение ключевых проблем социально-экономического развития

В чем суть нового, созидательного этапа развития российского федерализма? Как мы полагаем, главное - переход от "федерализации" неких исходных условий (ресурсов) выживания страны и ее регионов к "федерализации" стратегического управления, что в большей степени соответствует характеру задач нынешней стадии социально-экономического развития страны. При этом под такой федерализацией мы понимаем прежде всего реальную опору национальной стратегии развития на баланс интересов и взаимодействие всех уровней публичного управления - федерального, регионального и муниципального.

Примеры подобной федерализации стратегического управления уже имеются. Это, в частности, национальные проекты, которые активно инициируются и финансируются федеральным центром (хотя примерно на 2/3 охватывают полномочия субфедеральных органов управления) при финансовой и организационной поддержке со стороны самих регионов. Однако решить все проблемы путем инициирования соответствующих национальных проектов невозможно. Механизмы и процедуры федерализации стратегического управления должны быть адаптированы к решению любой проблемы, важной для экономики и социальной сферы страны.

Таким образом, защищать российский федерализм, доказывать его жизненность и отстаивать очевидные преимущества следует не только спорными ссылками на "многовековой опыт" отечественной федерализации или формальные записи в правовых документах. Главное здесь - реальная демонстрация огромной созидательной силы федеративных отношений, их важнейших институтов и инструментов реализации в практике государственного управления, в частности применительно к решению крупных задач, определяющих будущее национальной экономики и самого российского государства. Рассмотрим некоторые из них.

Переход на инновационный путь развития. Центр экономики федеративных отношений ИЭ РАН отмечал в своих работах [13], что, видимо, исходя из очевидной приоритетности соответствующих задач, федеральное руководство в последние годы существенно перераспределило в свою пользу регулятивные полномочия в сфере инвестиционной и инновационной политики. Между тем все больше утверждается понимание того, что становление инновационной экономики в России возможно прежде всего на основе ее региональных звеньев. Поэтому ключевой задачей федеральной региональной политики становится именно формирование пространственной стратегии инновационного развития. Здесь возникает вопрос о том, как вся совокупность полномочий и ответственности будет распределена между двумя уровнями управления - федеральным и региональным.

С точки зрения распределения регулятивных полномочий в области инновационной политики важен Федеральный закон от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике". Он определяет широкий круг вопросов, относимых как к совместному ведению органов государственной власти РФ и ее субъектов, так и к ведению органов государственной власти субъектов РФ. В соответствии с п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, реализуемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ, относятся организация и осуществление региональных научно-технических и инновационных программ и проектов, в том числе научными организациями субъекта РФ.

Однако соответствует ли закрепленное в этих законах распределение полномочий требованиям федерализации стратегического управления в инновационной сфере? Ответ скорее всего должен быть отрицательным, поскольку субъекты Федерации (особенно дотационные, а их - абсолютное большинство) ни с точки зрения ресурсов, ни с точки зрения полномочий не располагают реальными возможностями осуществления инновационной деятельности [14] и не заинтересованы в ней.

Как мы полагаем, при абсолютизации принципа симметричности федеративных отношений обеспечить инновационный "прорыв" и формирование прочных региональных звеньев национальной инновационной системы невозможно. Федерализация стратегии инновационного обновления российской экономики должна опираться на концепцию регионов-лидеров, которым на основе двусторонних соглашений с федеральным центром и должны быть переданы соответствующие дополнительные полномочия [15].

Прежде всего имеется в виду совместное с федеральным центром определение четких критериев сохранения в федеральной собственности тех или иных научно-инновационных центров и возможностей их передачи данным субъектам Федерации в статусе научных организаций субъекта РФ с правом их прямого финансирования, а также участия в реализации созданного в его рамках инновационного продукта. Целесообразно участие государственных средств субъектов РФ в капитале вновь создаваемых малых инновационных фирм в форме государственных программ инвестиционной поддержки малого и среднего предпринимательства в сфере новых технологий. Важно также предоставить субъектам Федерации право на введение дополнительных инвестиционно ориентированных налоговых льгот (инвестиционный налоговый кредит) по налогу на прибыль в пределах ставки, зачисляемой в бюджеты субъектов РФ; инновационно ориентированных налоговых льгот в пределах налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ (например, 15-20-процентный возврат уплаченных исследовательскими коллективами налогов). Однако главное - активизировать региональные сегменты инновационной экономики, в частности, путем федерального софинансирования поддержанных регионами программ инновационных разработок или целевой федеральной компенсации суммы региональных налоговых льгот субъектам инновационной деятельности при условии реального повышения доли инновационной продукции в ВРП.

Экономическое выравнивание регионов. Несмотря на целый ряд разработанных концепций и предложенных законопроектов [16], региональный срез остается одним из наименее развитых элементов государственной экономической политики. Здесь много неясностей даже чисто теоретико-методологического характера, например до какой оптимальной степени такое выравнивание вообще возможно с учетом глубоких географических, природно-климатических и иных различий между регионами России. В результате сохраняется сильная поляризация в социально-экономическом развитии территорий; отсутствует целостность в федеральной политике регионального развития; происходит смешение целей и инструментов экономического и финансового выравнивания [17].

С момента старта российских реформ межрегиональная экономическая дифференциация практически неизменно нарастала. На долю 10 экономически наиболее развитых регионов приходится более половины (52%) ВРП страны, а на долю 10 наименее развитых - менее 1% [18]. Одна из многочисленных попыток решения указанной проблемы - разработка целевой программы "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации", которая ставила правильные задачи, но объемы ее финансирования были недостаточными, чтобы преодолеть действие глубинных факторов социально-экономической дифференциации регионов России [19].

Реальной федерализации может способствовать единая федеральная политика регионального развития. Причем она должна быть не просто рычагом постоянного "вытягивания" менее развитых и депрессивных регионов за счет экономически более сильных, но прежде всего механизмом формирования на местах условий и стимулов устойчивого экономического развития на основе собственных ресурсов, и лишь при их объективной недостаточности - инвестиционных и иных финансовых ресурсов федерального центра.

В последнее время наблюдается существенное наращивание инвестиционной компоненты федерального бюджета. Например, в 2007 г. объем реализованных федеральных адресных инвестиционных программ (ФАИП) составил 538, 8 млрд. руб. по сравнению с 367, 5 млрд. руб. в 2006 г., что значительно превышает финансовые средства, направляемые на прямое выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ (в 2007 г. на эти цели предполагалось направить 260, 4 млрд. руб. в рамках ФФПР и еще около 50 млрд. руб. - на дополнительные меры по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов). По оценкам, инвестиции в основной капитал экономики России в 2008 г. вырастут примерно на 20%, причем в первую очередь именно за счет государственных вложений [20].

С этой же целью (в дополнение к ранее учрежденному Фонду развития) созданы новые институты - Банк развития, Инвестиционный фонд РФ [21], Российская венчурная компания и система ее региональных партнеров; государственные корпорации [22] и др. Крупные инвестиции (на началах софинансирования с бюджетами субъектов РФ) уже сделаны и будут осуществлены в ближайшие годы на цели развития системы особых экономических и промышленных зон [23], городов-наукоградов и пр.

Правда, указанные инвестиционные институты не являются "фондами регионального развития" в строгом понимании. Тем не менее резкое наращивание объема государственных инвестиций имеет вполне определенный региональный срез, хотя не все регионы считают его обоснованным и справедливым [24]. Эти финансовые ресурсы, направляемые из федерального бюджета в регионы, не выступают альтернативой практике дотаций субъектам РФ на общее выравнивание их бюджетной обеспеченности. Вместе с тем, реализуясь в региональной экономике, такие средства порождают существенный мультипликативный эффект. Важно оценить, как эти ресурсы инвестиционного характера скажутся на экономической дифференциации регионов. Здесь требуется обобщающая информация о средствах, поступающих из федерального бюджета в регионы в целях поддержки их хозяйственного развития, которой пока нет. Согласно отдельным источникам, в большинстве случаев бенефициарами выступают более богатые регионы. Приоритет политики экономического выравнивания регионов должны обеспечить как профильные федеральные органы исполнительной власти, так и сами государственные инвесторы. Например, целесообразно создание специальных советов региональных представителей при ведущих государственных корпорациях, которые могли бы оптимизировать и в известной мере контролировать территориальное распределение их средств.

В данной связи необходимо внесение определенных поправок в методику распределения средств ФФПР. В частности, речь идет о ее адаптации к современным реалиям бюджетной политики, когда ресурсы этого фонда уже не выступают единственным (и даже ведущим) каналом направления средств на социальные и экономические нужды регионов. Сформулируем два предложения на среднесрочную перспективу.

С одной стороны, регионы, получающие наиболее значительные объемы федеральных инвестиций, но пока числящиеся как дотационные (то есть получающие средства из ФФПР), должны осознать перспективу сокращения этих дотаций. Следовательно, в их интересах повысить вклад таких инвестиций в прирост своего экономического и, в частности, налогового потенциала. Для данной категории регионов при распределении дотаций можно было бы устанавливать понижающие коэффициенты. С другой стороны, дотационные регионы, не имеющие пока мощной целевой инвестиционной подпитки из федерального центра, вправе рассчитывать на повышающие коэффициенты, то есть на дополнительные объемы трансфертов из ФФПР.

Еще одна важная задача - активизация стимулирующей функции межбюджетных отношений, борьба с идеологией вспомоществования и иждивенчества. Разногласия здесь возникают по поводу того, что следует понимать под такой функцией и при помощи каких механизмов она может практически осуществляться. По нашему мнению [25], соответствующие возможности связаны отнюдь не с бесконечными "донастройками" в технике формализованных подходов к распределению трансфертов и не с поиском их "самой справедливой" формулы, которой, скорее всего, просто не существует [26], или, тем более, с определением объема получаемых регионами дотаций, исходя из некоей системы показателей "качества работы".

Прежде всего требуется законодательное закрепление за субъектами РФ безусловного права на бюджетную самодостаточность. Оно должно быть обеспечено не только за счет более рационального разграничения доходных источников между уровнями бюджетной системы полностью и/или частично на постоянной основе (по единым нормативам отчислений от "совместных" налогов), но и на базе их сочетания с формально исчисляемыми дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений по таким налогам на временной основе (в пределах одного бюджетного года) [27].

Однако с 1994 г. на федеральном уровне не применяются дифференцированные нормативы налоговых отчислений как якобы нарушающие единый подход ко всем субъектам РФ. Мы полагаем, что он обеспечивается не единой величиной (долей) налоговых отчислений, а единой методологией исчисления данных нормативов (в том числе и дифференцированных) по единым критериям, учитывающим особенности указанных территорий и их налоговой базы. Например, в настоящее время Бюджетным кодексом РФ предусматривается возможность установления дифференцированных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц при распределении его между региональным и местными бюджетами вместо дотаций, исчисленных на формализованной основе.

Муниципальная реформа. В таком огромном государстве, как Россия, поддержание эффективно действующего местного управления (либо в виде местного самоуправления, либо в виде структур государственного субрегионального управления [28]), несомненно, выступает важнейшей стратегической задачей. К сожалению, нынешняя муниципальная реформа плохо соответствует идее федерализации стратегического управления.

В качестве аргумента можно сослаться на п. 1 "н" ст. 72 Конституции РФ, которая относит организацию органов местного самоуправления к числу вопросов совместного ведения Федерации и ее субъектов, причем лишь на уровне установления "общих принципов" такой организации, а не жесткой детализации, которая составляет фактическое содержание Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Однако правовая форма - далеко не главное. Возможно ли вообще жесткое единообразие организации институтов местного самоуправления, местных бюджетов, муниципальной собственности при столь существенной дифференциации территориально-географических, социально-экономических, национально-этнических условий развития субъектов РФ?

При проведении муниципальной реформы, когда выяснилась полная неготовность к ней на местах, федеральный законодатель ввел так называемый переходный период (1 января 2006 г. - 1 января 2009 г.). Он уже подходит к концу, но важнейшие проблемы в данной области остаются нерешенными. В последнее время они стали предметом многочисленных публикаций, обсуждений, парламентских слушаний и пр. [29] Большинство высказанных в этой связи предложений имеет некий "общий знаменатель". Его суть - необходимость отказаться от избыточной универсализации, заложенной в упомянутом выше законе, причем в виде смены самой идеологии реформы.

Предлагая жесткое закрепление единообразной модели организации субрегионального управления и местного самоуправления, инициаторы реформы полагали, что таким образом они обеспечивают равенство прав граждан на местное самоуправление и предоставляемые им блага за счет "выравнивания" муниципального пространства и приближения муниципалитетов к населению. Однако на деле все оказалось не так просто.

Во-первых, в ходе реформы муниципальное пространство не стало более ровным; напротив, его поляризация усилилась. Во многих регионах страны сложилась ситуация, при которой до половины населения и более живет в одном муниципальном образовании (областном центре [30]), а вторая половина - в еще 300-400 муниципалитетах. Во-вторых, в ходе реформы местное управление во многих случаях не столько приблизилось к населению, сколько отдалилось от него, поскольку в значительном числе регионов количество "низовых" муниципалитетов оказалось заметно меньше, чем ранее действовавших поселковых и сельских администраций, где население традиционно получало наиболее важные услуги, документы, справки и пр.

Практика показывает, что для реализации прав граждан на местное самоуправление и предоставляемые им блага решающее значение имеет обеспеченность вновь созданных органов местного самоуправления необходимыми ресурсами, прежде всего бюджетными доходами. Но именно в этой области и возникает множество проблем. Система местных финансов как бы "размазывается" [31]. Формальной стала организация самостоятельных бюджетов "низовых" муниципалитетов, что обусловлено высокой дотационностью большинства из них [32]. В ходе реформы усилилась зависимость местных бюджетов от внешних источников финансирования, и способность муниципалитетов осуществлять свои функции все больше определяется передачей им налоговых долей и/или дотационной помощи из региональных бюджетов. Негативно сказывается на деятельности муниципалитетов и их перегруженность делегированными государственными полномочиями.

Реформирование муниципальной собственности свелось к поспешному сбросу "излишков" вместо акцента на формирование у муниципалитетов целостных имущественных комплексов, отвечающих конкретным условиям их работы и всей полноте реализуемых функций. Например, федеральный законодатель упразднил муниципальные функции и "разрешенное" муниципальное имущество в таких сферах, как торговля, общественное питание, бытовые услуги и пр., полагая, что эти услуги могут быть более качественно и полно предоставлены населению за счет частного сектора. Однако не было принято во внимание то, что во многих регионах с полностью или частично экстремальными условиями проживания населения это не всегда возможно, и без муниципальных предприятий здесь просто не обойтись. Тем не менее в рамках действующего законодательства субъекты РФ не могут сами внести изменения в списки муниципальных полномочий и допустимых видов муниципального имущества.

Очень медленно идет процесс разграничения имуществ и их юридического оформления, что лишает муниципалитеты существенных элементов налоговой базы. Действующие местные налоги (налог на землю и на имущество физических лиц) носят поимущественный характер. Это в целом соответствует мировой практике, но в то же время ставит доходную базу местных бюджетов в сильную зависимость от юридических процедур регистрации муниципального имущества и земель и их достоверной экономической оценки.

Важно, чтобы неизбежная корректировка муниципальной реформы не проводилась на путях ее унитаризации, то есть принятия жестких корректив сверху, без расширения соответствующего круга полномочий субъектов РФ. Надо, наконец, признать, что на местах, в регионах проблемы этой реформы и пути их решения видны гораздо лучше. Поэтому корректировку многих ее составляющих следует доверить регионам на основе разработки неких стандартных моделей организации местного самоуправления, бюджетного процесса на субрегиональном уровне, а также управления муниципальной собственностью, из числа которых субъекты РФ могли бы выбирать наиболее подходящие, имея возможность их конкретизировать применительно к своим условиям.

---

Мы убеждены в том, что для России отказ от принципов федерализма, даже если тактически он, как кажется, сулит некие выгоды, - опасное заблуждение, которое в стратегическом плане чревато катастрофическими экономическими и политическими последствиями. Однако преодолеть его можно, только опираясь на постоянное развитие экономико-правовых основ федеративных отношений с учетом требований дня, и прежде всего поддержания баланса между укреплением властной вертикали и сохранением необходимого объема полномочий и ответственности в региональном и муниципальном звеньях управления. Здесь необходимы новые "площадки" согласования долговременных экономических стратегий Федерации и регионов. Попыткой создать такую "площадку" было образование федеральных округов (а еще раньше - так называемых межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия). Однако роль федеральных округов в сфере экономического управления оказалась достаточно ограниченной. В настоящее время с аналогичной целью предлагается формирование так называемых макрорегионов [33].

Повторят ли они судьбу федеральных округов, которые когда-то тоже претендовали на формальное право управления социально-экономическим развитием регионов и даже на самостоятельное место в бюджетной системе страны? Если идея макрорегионов будет реализовываться по накатанной бюрократической схеме (утверждение "столиц", назначение губернаторов особого ранга и пр.), то на ее успешность можно не рассчитывать. Никакого экономического выравнивания сами макрорегионы обеспечить не смогут - они способны лишь несколько завуалировать его. Сомнительно, что создание макрорегионов (если они получат права в бюджетном процессе) приведет к упрощению процедур оказания финансовой помощи субъектам РФ.

Иное дело - макрорегионы как платформа свободного, инициативного и опирающегося на федеральную поддержку взаимодействия субъектов РФ в реализации крупных стратегических инициатив и проектов на основе согласования региональных и общегосударственных интересов. Это позволит в известной мере преодолеть недоверие в сфере межрегионального взаимодействия, ослабить соперничество регионов в привлечении отечественных и зарубежных инвесторов [34]. Макрорегионы перспективны, если сумеют стать ответственными партнерами федерального центра в осуществлении наиболее крупных общенациональных программ и проектов, имеющих, как правило, межрегиональный характер. Однако для того чтобы макрорегионы смогли исполнить эту роль, нужно четко определить их полномочия и располагаемые ресурсы.

Другими словами, концепция макрорегионов даст позитивный эффект только в том случае, если органично впишется в общие рамки модели российского федерализма, обеспечив новые механизмы ее эффективного функционирования, в том числе в плане интеграции полномочий и ответственности регионов и федерального центра за решение ключевых вопросов социально-экономического развития. Успешная реализация подобной концепции вряд ли возможна без серьезной общественной экспертизы и научного обсуждения. Иначе эта потенциально значимая и продуктивная новация в сфере региональной политики повторит ошибки федеративной, административной и муниципальной реформ.

---

1 Речь идет о ситуации, когда прямая выборность высшего должностного лица государства (Президента РФ) по статусу "балансировалась" прямой выборностью высших должностных лиц субъектов Федерации, что в определенной степени позволяло им вести диалог "па равных".

2 Например, в виде закрепления в Бюджетном кодексе РФ правила обязательного распределения налоговых доходов консолидированного бюджета страны (на стадии первичного распределения) по принципу 50 на 50 между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ (в настоящее время эта норма упразднена).

3 Тина предложения Б. Н. Ельцина, адресованного руководителям регионов: "Берите суверенитета столько, сколько сможете...".

4 Так, до объединения с Читинской областью Агинский Бурятский автономный округ (АБАО) был динамично развивающимся регионом, где федеральные дотации составляли всего 7% бюджета, что значительно лучше, чем ситуация с бюджетом области. АБАО подписал с иен соглашение о том, что в составе вновь образуемого Забайкальского края округ становится административно-территориальной единицей "с особым статусом" (примерно так же, как это произошло в ходе интеграции Коми-Пермяцкого АО в состав Пермского края). Однако система субрегионального управления у нас регламентируется законодательством о местном самоуправлении, а в нем о муниципалитетах с "особым статусом" ничего не сказано.

5 Косиков PL Г. Автономные округа в условиях укрупнения субъектов Российской Федерации // Вестник РГНФ. 2006. N 1. С. 13.

6 Имеются в виду Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон от б октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

7 Бухвалъд Е. М. Федеративная реформа и изменения в системе полномочий субъектов Федерации и муниципалитетов в области инвестиционной и инновационной политики // Роль субъектов Федерации в формировании инновационной модели развития экономики России. М.: Институт экономики РАН, 2007. С. 23.

8 Здесь следует уточнить, что имеется ввиду под бездотационными регионами, или регионами-донорами. За названный период Минфин России наряду с Фондом финансовой поддержки регионов (дотации на общее выравнивание уровня бюджетной обеспеченности) стал использовать и дополнительные дотации на обеспечение сбалансированности региональных бюджетов. Частично регионы - получатели этих двух видов дотаций не совпадают. В качестве доноров нами приняты регионы, не получавшие в данном году средств из ФФПР. Однако есть и понятие реальных доноров, то есть тех регионов, которые направляют со своей территории в федеральный бюджет больше средств, чем получают назад в виде дотаций. По оценкам А. М. Лаврова, регионов - реальных допоров более 50; причем в регионах - чистых реципиентах проживает не более 7, 5% населения России (Лавров А. М. Новые подходы к управлению общественными финансами // Финансы. 2006. N 9. С. 7-12).

9 В этой связи традиционно указываются такие меры, как отказ от прямых выборов па-селением высших должностных лиц субъектов Федерации, а также переход к чисто партийным выборам депутатов Государственной думы РФ.

10 См.: Бухвалъд Е. М., Игудин А. Г. Новые подходы к регулированию межбюджетных отношений в России // Федерализм. 2008. N 2. С. 109.

11 Например, в таком свежем документе, как представленный Минэкономразвития проект "Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г." (март 2008 г.), говорится лишь о "региональной политике". Компьютерный поиск не обнаружил в этом объемном документе (165 с.) даже самого термина "федеративные отношения".

12 Убедительный пример - существенная ревизия законодательства о недрах с ликвидацией ранее действовавшей системы "двух ключей", которая рассматривалась па местах как прямая материализация принципов федерализма в сфере недропользования.

13 См., например: Инновационный путь развития для повой России. М.: Наука, 2005; Движение регионов России к инновационной экономике. М.: Наука, 2006.

14 В настоящее время эти возможности ограничены (помимо общего дефицита бюджетных ресурсов) прямым финансированием узкого круга региональных научных учреждений (преимущественно аграрного профиля); размещением государственных закупок на инновационные разработки; финансированием исследовательской компоненты целевых программ; определением инновационной политики региональных ГУПов, а также выдачей грантов на научные исследования.

15 После аннулирования ранее действовавшего блока двусторонних договоров и соглашений (заключенных в основном еще в 1990-е годы) сложилось впечатление, что подобная практика вообще предана анафеме (единственное исключение - вновь подписанный договор с Татарстаном). Между тем идея договоров и соглашений вполне жива: она четко обозначена в ст. 26.7. и 26.8 новой редакции Федерального закона от б октября 1999 г. N 184-ФЗ. Причем целевая функция соглашений (они, в отличие от договоров, не подлежат утверждению федеральным законом) вписывается в логику потенциально возможного и даже необходимого особого статуса регионов - лидеров инновационной экономики.

16 Законопроект "Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации", несмотря на длительное обсуждение, окончательно так пока и не принят. В этих условиях единственным нормативным актом, регламентирующим содержание федеральной политики регионального развития, является Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. N 803 "Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации".

17 Имеется в виду постоянный перекос в реформировании межбюджетных отношений от осмысления их экономической природы и конечной цели к бесконечному манипулированию менее значимыми деталями бюджетно-технического свойства.

18 По данным за 2006 г. с учетом автономных округов, позднее ликвидированных в процессе "укрупнения".

19 См.: Постановление Правительства РФ от 11 октября 2001 г. N 717 "О федеральной целевой программе "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (па 2002-2010 годы и до 2015 года)". В настоящее время программа не функционирует.

20 Парламентская газета. 2008. 28 февр. С. 27.

21 К настоящему времени фондом одобрено четыре крупных инвестиционных проекта, в случае реализации которых будет привлечено 1 трлн 223 млрд. руб. из государственных и частных источников, в том числе 442 млрд. руб. составят государственные инвестиции.

22 Например, только госкорпорация "Фонд содействия реформированию ЖКХ" должна получить и направить в регионы в ближайшие годы 240 млрд. руб. (Ведомости. 2007. 27 нояб.).

23 Средства федерального бюджета, предусмотренные на создание технопарков в сфере высоких технологий, предоставляются в 2008-2010 гг. в форме субсидий бюджетам субъектов РФ, то есть па основе принципа софинансирования этих расходов со стороны бюджетов субъектов РФ и (или) местных бюджетов в размере не более 50% общей суммы расходов.

24 Так, многие регионы полагают, что минимальный объем проектов, принимаемых к рассмотрению Инвестиционным фондом РФ на началах софинансироваиия (5 млрд. руб.), им просто не по плечу, а наиболее отстающим дотационным регионам тут вообще "нечего делать". Правда, сейчас этот порог предполагается снизить до 1 млрд. руб.

25 См.: Бухвалъд Е. М., Игу дин А. Г. Указ. соч. С. 109-110.

26 Как отмечалось в докладе Совета Федерации, "при существенных различиях субъектов Российской Федерации: территориальных, природно-климатических, социально-экономических и иных, сложно выработать методику (финансового выравнивания. - Е. Б.\ которая в равной мере учитывала бы специфику условий и интересов всех регионов России" (О состоянии федеративных отношений и региональной политики в Российской Федерации. М., 2007. С. 68).

27 См.: Игу дин А. Г., Зарубин А. В. Об основах разграничения расходных полномочий и доходных источников // Финансы. 2008. N 2. С. 10.

28 До муниципальной реформы органы государственного субрегионального управления действовали в ряде субъектов РФ, использовалась так называемая "поселенческая" система муниципального управления (например, в Ставропольском крас). В ходе реформы преобладающая роль субрегиональных структур государственного управления сохранилась только в двух городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге.

29 Проблемы и перспективы муниципальной реформы в Российской Федерации / Институт экономики РАН, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М., 2008; Бухвальд Е. М. Проблемы переходного периода муниципальной реформы и пути их решения // Федерализм. 2007. N 3. С. 95 - 110.

30 Негативно сказалось здесь ошибочное решение о принудительной ликвидации внутригородских муниципальных образований во всех городах, кроме Москвы и Санкт-Петербурга. В результате возникли "муниципалитеты" с населением 1 млн. человек и даже более, что, конечно, нелепо с точки зрения самой идеи местного самоуправления граждан.

31 В 2000 г. на примерно 5, 5 тыс. местных бюджетов приходилось 24% консолидированного бюджета страны (по расходам), а в 2006-2007 гг. - только 16%, но уже примерно на 24 тыс. местных бюджетов, хотя многие из них, судя по всему, существуют только па бумаге.

32 По данным Счетной палаты РФ (как и по оценкам Совета Федерации), лишь 2% муниципальных образований финансово самодостаточны.

33 Отметим, что на совещании, посвященном проблемам создания в стране научно-образовательных центров, президент РФ Д. А. Медведев высказался против использования термина "макрорегион", поскольку он не отражает административно-территориального деления современной России (Газета.Ru. 2008. 24 июля).

34 См.: Григорьев Л., Зубаревич Я., Урожаева Ю. Сцилла и Харибда региональной политики // Вопросы экономики. 2008. N 2. С. 93 - 95.