Экономика » Политика » О долге российского государственного сектора

О долге российского государственного сектора

И. В. Беляков


Начиная с 2006 г. уровень государственного долга России остается устойчиво низким (менее 20% ВВП)1, что стало серьезным достижением бюджетной политики и фактором стабильности государственных финансов. На 1 января 2020 г. его размер2 составил только 12,4% ВВП (с учетом регионального и муниципального долга — 14,6% ВВП). По данным МВФ3, долг расширенного правительства России к концу 2019 г. оценивался4 на уровне 16,5% ВВП — минимальное значение среди стран «большой двадцатки»5.

Однако достаточен ли индикатор отношения госдолга к ВВП с точки зрения содержательных целей, ради которых проводится анализ долговой политики? Эти цели можно сформулировать следующим образом:

  • охарактеризовать долговую нагрузку государства и тем самым обозначить уровень связанных с ней макроэкономических рисков и степень имеющейся свободы маневра в бюджетной политике;
  • оценить потребность государства в обслуживании и погашении долга в качестве одного из индикаторов суверенной кредитоспособности, влияющего на стоимость новых заимствований;
  • обеспечить адекватный контроль уровня бюджетных обязательств для эффективного управления средствами бюджета.

Приведем некоторые примеры, иллюстрирующие недостаточность — в свете указанных целей — и подчас обманчивость простого показателя отношения госдолга к ВВП.

В результате глобального финансового кризиса отношение госдолга многих развитых стран к ВВП за период 2008—2011 гг. резко выросло: например6, в США, Великобритании и Японии — более чем на 30 п. п., а в Греции, Ирландии, Исландии — более чем на 65 п. п. Причина прежде всего в реализации условных и неявных обязательств по поддержке финансовой системы.

Осенью 2018 г. рейтинговое агентство S&P опубликовало отчет (S&P Global, 2018), в котором оценивает скрытый долг китайских региональных правительств на уровне 6 трлн долл. США, или 40 трлн юаней. Этот долг для расширенного бюджета внебалансовый, так как средства были привлечены через специально созданные местными властями инвестиционные компании — Local Government Financial Vehicles (LGFV). При включении этой компоненты долг государственного сектора Китая примерно удваивается7, приближаясь к 100% ВВП.

За период 2008—2010 гг. в России уровень госдолга вырос с 7,2 до 9,2% ВВП. Казалось бы, в отличие от многих стран, оплативших антикризисные бюджетные интервенции значительным ростом госдолга, ситуация в России оказалась несравненно лучше. Однако необходимо учитывать и расходование государственных активов, прежде всего сокращение суммарного объема Резервного фонда и ФНБ за указанные три года с 11,6 до 7,5% ВВП. Объединяя оба показателя, получаем снижение чистых активов правительства (активы минус обязательства) на 6,1% ВВП, что более чем втрое превосходит изменение госдолга в тот период.

Приведенные примеры показывают, что необходимо учитывать обязательства государственного сектора в более общем и систематизированном виде. Это касается и структуры госдолга (российские данные о ней доступны, хотя обычно публикуются разрозненно8), и рассмотрения обязательств госсектора в широком определении, и оценки условных обязательств правительства, а также ликвидных активов госсектора, способных служить обеспечением по обязательствам, и резервных активов, расходование которых может быть альтернативой принятию новых долговых обязательств. Создание системы учета обязательств госсектора поможет достичь значимых целей: осознание границ бюджетных возможностей; формирование адекватного и всестороннего представления о суверенной кредитоспособности; повышение эффективности управления бюджетными средствами и укрепление бюджетной устойчивости.

В этом направлении естественно использовать инструментарий, уже разработанный и предложенный МВФ и другими международными организациями, выходя за рамки определения госдолга, содержащегося в Бюджетном кодексе РФ9. Мы обсудим возможности применить инструментарий по оценке долга, рекомендованный МВФ, к российскому госсектору, объединим доступные количественные оценки требуемых показателей и проанализируем полученные результаты.

Развернутое представление долга госсектора и его роль

Можно выделить три подхода к изучению расширенного долга госсектора:

  1. собственно его всестороннее описание;
  2. анализ устойчивости госдолга и, шире, государственных финансов;
  3. обеспечение бюджетной прозрачности.

Далее внимание уделено в основном первому подходу в приложении к российским данным; два других обсуждаются как области его применения и в плане осмысления контекста.

Развернутое представление долга госсектора

В 2011—2012 гг. МВФ выпустил методические рекомендации по долговой статистике госсектора (см.: IMF, 2011; Dippelsman et al., 2012), которые уточняли определение всех показателей и способы их интеграции. В соответствии с этими рекомендациями (IMF, 2011) долг (валовой, что обычно подразумевается) включает все обязательства, представляющие долговые инструменты. Последние — это финансовые требования, предусматривающие выплаты (от должника кредитору) процентов и/ или основной части в определенную дату или даты в будущем. В частности, долговыми инструментами выступают депозиты, долговые ценные бумаги, полученные кредиты (займы), обязательства по выплате пенсий и страховок.

Руководство МВФ (IMF, 2011) допускает (с уточнением при использовании) более узкое определение долга, ограничивающееся текущими счетами и депозитами, долговыми ценными бумагами и займами. В нем рассматривается также показатель чистого долга, который определяется как (валовой) долг минус финансовые активы, соответствующие долговым инструментам.

Определение государственного сектора, по МВФ, включает все институциональные единицы экономики, которые прямо или косвенно контролируются правительством, то есть, помимо расширенного правительства, все финансовые и нефинансовые организации, контроль над которыми принадлежит правительству. Следовательно, такие показатели, например, как объем депозитов, привлеченных Сбербанком или ВТБ, а также объем облигаций (и еврооблигаций) «Роснефти» или «Газпрома», по международной методологии, входят в долг госсектора Российской Федерации. Однако, хотя эта информация не закрыта, в российской официальной отчетности подобные данные не включают в состав его долга.

В другой работе МВФ отмечаются практические сложности, сопутствующие международной долговой статистике, недостаточное использование на практике единой терминологии, что затрудняет международный диалог (Dippelsman et al., 2012). Приводятся примеры10, когда отношение госдолга к ВВП колеблется от 40 до 100% в зависимости от национальных особенностей его определения. В частности, оно может включать региональные и местные правительства или нет, все долговые инструменты либо их основную часть. Долговые обязательства могут рассматриваться в номинальном или рыночном значении. Наконец, при расчете долга может использоваться кассовый метод или метод начислений. Предложенный МВФ выход из ситуации — долг (валовой) расширенного правительства должен быть глобальным утвержденным стандартом, который дополняется другими показателями (долг всего госсектора; чистый долг; детализация условных бюджетных обязательств и др.) для оценки рисков бюджетной позиции.

В этой же работе предложена терминология в отношении уровней долга (по охвату долговых инструментов) и уровней госсектора, аналогичная используемой в классификации денежных агрегатов. А именно: уровень D1 включает долговые ценные бумаги и займы, D2 — это D1 плюс текущие счета и депозиты, а также специальные права заимствования (SDR); D3 — это D2 плюс прочие платежные обязательства, за исключением пенсионных и страховых обязательств, а также стандартизованных гарантий; D4 включает все долговые инструменты. Различие между D3 и D4 проводится в основном потому, что многие страны не публикуют информацию о гарантиях, а также о страховых и пенсионных обязательствах правительства.

Классификация уровней госсектора: GL1 — центральные бюджетные власти; GL2 — то же плюс внебюджетные фонды; GL3 — все расширенное правительство, то есть GL2 плюс региональные и местные правительства; GL4 — это G3 с добавлением нефинансовых организаций с госконтролем; GL5 включает также финансовые организации с госконтролем.

С учетом данных определений полное описание долга госсектора, по мере доступности данных, дается в виде таблицы-сетки, в которой по горизонтали отражается добавление долговых инструментов, а по вертикали — уровней госсектора с указанием (консолидированных) значений долга на каждом уровне. В этой терминологии основным показателем МВФ предложил считать GL3/D4 — валовой долг расширенного правительства.

В 2010 г. МВФ и Всемирный банк начали публикацию международной базы данных по долгу госсектора11, предусматривающей заполнение в указанном широком определении; ее первичные источники — министерства финансов, казначейства и центральные банки. Однако до сих пор уровень ее заполнения невысок: в частности, даже по ряду развитых стран из Группы 20 (США, Германия, Франция) представлен долг только расширенного правительства.

Анализ устойчивости госдолга и государственных финансов в целом

В рамках разработанной МВФ и применяемой с 2002 г. схемы анализа долговой устойчивости (DSA, Debt Sustainability Analysis), помимо собственно долга госсектора, рассматриваются и дополнительные показатели (IMF, 2013b). В их число входят данные о структуре долга по валюте, срочности, держателям; чистый госдолг; информация по условным и неявным бюджетным обязательствам.

При оценке способности правительства расплатиться по долгу необходимо учитывать не только объем обязательств, но и активы правительства, прежде всего ликвидные (инфраструктурные активы или доли в госкомпаниях может быть сложно продать по адекватной цене в критической ситуации; кроме того, некоторые активы носят стратегический характер). Чистый долг определяется как валовой за вычетом финансовых активов, соответствующих долговым инструментам.

Отмечалось, что внимание к показателю чистого долга повысилось (IMF, 2016) в связи с расширением применения бюджетных правил, которые преимущественно задают ограничения на валовой долг, в то время как ограничения на чистый долг были бы более гибкими и осмысленными. Недавние исследования показывают, что формирование рыночной стоимости суверенных заимствований зависит от представления участников рынка об активах государства в той же мере, что и о государственном долге (Hadzi-Vaskov, Ricci, 2016). Однако показатель чистого долга доступен не по всем странам, в частности, среди членов Группы 20 его не публикуют Аргентина, Китай, Индия и Россия11 12.

Еще более общий анализ — комплексная оценка национального благосостояния — был проведен МВФ в 2018 г. В рамках этого подхода была сделана попытка оценить (для 31 страны из числа крупнейших) весь баланс госсектора, в том числе нефинансовые активы — природные ресурсы и будущие (явные) обязательства по пенсионным планам госслужащих (IMF, 2018b). В качестве дополнительного показателя для иллюстрации проблем, связанных со старением населения, рассматривалась оценка будущих неявных бюджетных обязательств по пенсиям и здравоохранению. В апрельском (2018 г.) «Бюджетном вестнике МВФ» представлена сравнительная диаграмма, на которой к долгу расширенного правительства разных стран добавлены эти неявные обязательства, как правило, значительно увеличивающие его (IMF, 2018а). По России была использована оценка за 2012 г. (около 97% ВВП по неявным пенсионным обязательствам), но запущенная в 2018 г. реформа пенсионной системы их изменила.

Бюджетная прозрачность

Развернутое представление долга госсектора связано также с прозрачностью бюджетной политики. В частности, квазифискальные операции правительства, проводимые через госкомпании13, во многих случаях трудно отделить от их коммерческой деятельности, поэтому такие операции нередко осуществляют, чтобы вывести расходы из-под ограничений, наложенных бюджетными правилами. Побочным результатом становится отсутствие парламентского контроля за использованием общественных ресурсов.

Основные стандарты и инструменты анализа по этой теме собраны в «Кодексе бюджетной прозрачности» (2014 г. с обновлением в 2019 г. (IMF, 2019а); далее — Кодекс), дополненном «Руководством по бюджетной прозрачности» (IMF, 2018с). В последнем содержатся детальное объяснение положений Кодекса и характерные примеры из практики разных стран.

Общая оценка соответствия Российской Федерации принципам Кодекса бюджетной прозрачности, проведенная МВФ в 2014 и 2019 гг., оказалась позитивной, однако отмечены некоторые проблемные моменты (IMF, 2014а, 2019b). В частности, как в 2014, так и в 2019 г. была подчеркнута непрозрачность сектора КГО14 и надзора за ними. Соответствующий принцип 3.2.3 Кодекса гласит, что государство должно регулярно публиковать всестороннюю информацию по результатам финансовой деятельности КГО, включая все виды квазифискальных операций. Здесь Россия сохранила оценку выполнения на «базовом» уровне, предполагающем ежегодное раскрытие трансфертов и гарантий, предоставленных госкомпаниям; «надлежащий» уровень выполнения предусматривает также публикацию ежегодных сводных отчетов по данному сектору. Рекомендации МВФ для России в 2019 г.: представление сводного документа о финансовых показателях сектора КГО и публикация проверенных аудиторами финансовых отчетов всех госкомпаний.

Российское правительство осознает важность информации об активах и обязательствах государственного сектора, о чем свидетельствуют, в частности, его планы обеспечить необходимую отчетность по сектору госкомпаний к 2022 г. (IMF, 2019b. Р. 10). Для этого требуется ввести в действие ряд нормативных положений, например «Порядок формирования информации по статистике государственных финансов», внести поправки в закон «О бухгалтерском учете», обязывающие госкомпании публиковать требуемую финансовую отчетность15.

Другой отмеченный МВФ пробел — управление рисками государственно-частных партнерств (ГЧП). Соответствующее положение Кодекса предусматривает, что обязательства по ГЧП регулярно оцениваются, раскрываются и подлежат активному управлению (принцип 3.2.4). «Базовый» уровень его выполнения состоит в том, что правительство по меньшей мере ежегодно публикует информацию о своих правах и обязательствах, другие основные показатели по контрактам ГЧП; «надлежащий» уровень предполагает публикацию оценок годовых доходов и расходов по этим контрактам. В итоге при оценке «не выполняется» России рекомендовано публиковать годовые оценки общих обязательств органов государственного управления по контрактам ГЧП.

Еще один важный для России пункт Кодекса касается отчетности о бюджетных рисках (согласно принципу 3.1.2 Кодекса, правительство регулярно публикует отчет об основных и специальных рисках, способных повлиять на бюджетные прогнозы). Здесь российская оценка 2019 г. была повышена до «надлежащей» по сравнению с 2014 г. («не выполняется»), в частности, благодаря публикации в 2015 г. первого «Доклада о бюджетных рисках» (Общественный совет при Минфине России, 2015), однако с тех пор он не обновлялся. В связи с этим МВФ рекомендовал публиковать раз в три года обновленный доклад о бюджетных рисках, а органам государственного управления — реагировать на его выводы в двухлетний срок.

Методологические вопросы

Кассовый метод и метод начислений

Руководство МВФ по статистике государственных финансов с 2001 г. рекомендует использовать метод начислений в бюджетной отчетности (вместо прежде рекомендованного кассового метода). Его также предписывают стандарты IPSAS, бухгалтерской отчетности для организаций общественного сектора, которые базируются на принципах МСФО. В настоящее время лишь около 1/3 юрисдикций внедрили эту рекомендацию. Опрос, проведенный в 2018 г. Международной федерацией бухгалтеров (IFAC) и Институтом государственных финансов и бухгалтерского дела (CIPFA), выявил, что 40% опрошенных федеральных органов власти планируют завершить переход на метод начислений в течение пяти лет, то есть к 2023 г. (см.: АССА, IFAC, 2020. Р. 6); в этом случае его будут использовать 98 из 150 юрисдикций. В настоящее время Россия относится к числу стран, находящихся в процессе перехода. Следовательно, объединение статистики российских госфинансов с данными отчетности по МСФО госкомпаний позволит приблизиться к международным стандартам IPSAS.

Номинальное и рыночное значение

Руководство МВФ по долговой статистике публичного сектора (IMF, 2011, 2013а), с одной стороны, содержит общий принцип представления финансовых активов и обязательств на основе их текущей рыночной стоимости (как и более общее Руководство по статистике государственных финансов; см.: IMF, 2014b). При этом в случае недостаточной информации о рыночной цене в качестве прокси используется номинальное значение.

С другой стороны, в этом Руководстве рекомендуется представлять долговые обязательства в номинальном значении, но для торгуемых долговых ценных бумаг следует указывать и рыночное значение. Признается, что оба показателя содержат важную информацию: номинальный — с точки зрения предстоящих выплат, рыночный — с точки зрения кредиторов.

Бюджетные правила обычно формулируют на основе номинального значения долга. Маастрихтское определение госдолга, используемое в ЕС в рамках процедуры чрезмерного дефицита, исходит из уровня GL3/D2 в номинальном выражении. В некоторых случаях от государства требуется также публиковать данные о рыночной стоимости долговых инструментов, например, в ЕС в рамках переходной программы в Европейской системе национальных счетов (ESA95).

Безусловные и условные обязательства

В соответствии с международными принципами статистики долга госсектора (IMF, 2011, 2013а) долговыми инструментами считаются только безусловные обязательства. Поэтому, например, гарантии, предоставляемые вне действующих гарантийных схем, не включаются в госдолг (определение госдолга в Бюджетном кодексе РФ в этом отношении шире). Однако Руководство МВФ (IMF, 2011, 2013а) рекомендует странам вести мониторинг условных бюджетных обязательств и публиковать статистику по ним в качестве дополнительной информации (меморандума) к статистике госдолга.

В Руководстве МВФ по статистике государственных финансов (IMF, 2014b) указано, что чистые неявные обязательства по социальным пособиям (за исключением обусловленных контрактами) не считаются балансовыми, но рассчитываются и прилагаются к балансу в качестве меморандума. Значимость этой информации обусловлена тем, что в ином случае доходам социальных фондов не противопоставлены соответствующие расходы; кроме того, важно численно оценить ожидаемые последствия для бюджета от демографических процессов (старения населения). В то же время будущие пенсионные обязательства, обусловленные контрактами с госслужащими в рамках действующих пенсионных планов, следует отражать на балансе (используя метод начислений).

Отметим также, что отчетность по безусловным обязательствам всего госсектора позволяет судить об условных и неявных обязательствах правительства. Дело в том, что ожидаемый средний объем реализации условных (явных и неявных) обязательств государства по отношению к поддержке какого-либо сегмента экономики в первом приближении пропорционален общему объему обязательств в нем16.

Интеграция государственных и частично государственных компонент

Правомерность агрегирования собственно государственных и квазигосударственных компонент долга госсектора требует некоторых пояснений. Как известно, по закону правительство не несет ответственности по обязательствам госкорпораций, а также публичных компаний, независимо от того, каким пакетом акций оно владеет. Поэтому можно предположить, что между долгами таких организаций и частных компаний нет особой разницы. Однако на самом деле долговая нагрузка КГО может оказывать существенное воздействие на бюджет по многим каналам.

  1. Расходы госкомпаний на обслуживание долга снижают размеры их прибыли и соответственно поступлений дивидендов в бюджетную систему.
  2. Снижение прибыли ЦБ также сокращает доходы государства, поскольку значительная ее часть перечисляется в федеральный бюджет.
  3. Многие входящие в государственный сектор организации систематически или время от времени выполняют функции агента правительства, проводя в его интересах или по его поручениям квази-фискальные операции. Имеются в виду, в частности, поставки товаров или оказание услуг по заниженным ценам (например, на электроэнергию для населения или пассажирские перевозки), проведение непрофильных работ (например, неоплачиваемых работ по благоустройству городской среды), предоставление кредитов по льготным ставкам и т. и. В результате у таких организаций могут возникнуть хронические убытки и в конечном счете необходимость докапитализации17.
  4. Во многих случаях государство не может допустить банкротства государственных финансовых или нефинансовых организаций, поскольку это резко увеличило бы системные риски для общей устойчивости экономики (например, если государственные финансовые организации занимают ключевые позиции в банковской системе).
  5. Политические соображения. Часть ответственности за банкротство КГО неизбежно легла бы на правительство.

Решения о поддержке КГО принимаются в индивидуальном порядке, с учетом всей совокупности обстоятельств, поэтому имеют нерегулярный характер. Обязательства такого типа относятся к категории неявных, поскольку они не закреплены нормативными актами. Но в кризисных ситуациях реализация подобных обязательств может достигать значительных масштабов. Об этом свидетельствует база данных МВФ (Bova et al., 2016), где собрана информация о бюджетной «цене» различных шоков по 80 странам за 1990—2014 гг.

Обобщение этих данных показало, что крупные операции по спасению финансовых институтов (чаще всего государственных банков) происходят в среднем каждые 13 лет в расчете на одну страну и обходятся бюджету в среднем в 9,7% ВВП (причем максимальные расходы достигают 57% ВВП). Меньшие, но также значительные бюджетные средства приходится тратить на поддержку государственных компаний. Общий вывод: реализация неявных обязательств оказывается наиболее крупным источником негативных шоков для бюджетной системы.

В российской практике также можно найти примеры, когда проблемы КГО решались за счет бюджетных средств.

Так, антикризисные меры бюджетной поддержки банковского сектора в 2008 — 2009 гг. включали субординированные кредиты в объеме 404 млрд руб. через ВЭБ и 500 млрд руб. Сбербанку через ЦБ (из которых 200 млрд было досрочно погашено в 2010 г.); взнос государства в АСВ в объеме 200 млрд руб. Соответствующий объем средств составил 2,7% ВВП 2008 г. По антикризисному плану 2015 г. было выделено 0,9 трлн руб. в виде ОФЗ на дополнительную капитализацию кредитных организаций. Кроме этого, до 250 млрд руб. средств ФНБ было выделено на докапитализацию российских банков при финансировании приоритетных инфраструктурных проектов. Эти два направления господдержки банков в 2015 г. соответствовали 1,6% ВВП. Существенным пунктом использования средств госбюджета все годы, начиная с кризисного периода 2014—2015 гг., остается поддержка ВЭБ, превысившая 1 трлн руб.18

Основным инструментом помощи предприятиям ОПК в кризис 2008—2009 гг. стало инвестирование бюджетных средств в их капитал, а главным направлением использования — погашение банковских кредитов (Алексашенко и др., 2011). Также в 2009—2010 гг. государство выделяло через «Ростехнологии» крупные пакеты помощи на погашение долгов «АвтоВАЗа»19.

Отметим многообразие форм поддержки госбанков и госкомпа-ний, а также системообразующих организаций в плане обязательств, переходящих на государство.

Так, банковский сектор поддерживали, например, с помощью бюджетных взносов в уставный капитал, депозитов из ФНБ, субординированных кредитов через ВЭБ за счет ФНБ, имущественных взносов в АСВ, в том числе в форме ОФЗ, субординированных кредитов ЦБ, предоставления депозитов из Фонда консолидации банковского сектора (ФКБС), покупки акций за счет его средств. Предприятия реального сектора поддерживали также посредством налоговых льгот и субсидий по процентной ставке.

На практике комбинация различных видов господдержки позволяет распределить нагрузку между федеральным бюджетом (средствами налогоплательщиков) и центральным банком (эмиссионными средствами), а кроме того, варьировать долю возвратных вложений и долю государства в собственности. Обоснования выбора той или иной комбинации в период кризиса широко не обсуждаются, однако ввиду высокой цены вопроса и его общественной значимости, по крайней мере в «спокойный» период, должны освещаться в официальной отчетности. Регулярная агрегированная отчетность по долговым обязательствам КГО могла бы служить важной информационной составляющей такого обсуждения.

Оценки финансовых активов и обязательств российского госсектора

Институциональные составляющие

В соответствии с описанной выше методологией рассмотрим две категории: расширенное правительство (включающее федеральное и региональные правительства, муниципальные органы управления и государственные внебюджетные фонды), а также контролируемые государством организации (КГО). Последняя группа, в свою очередь, делится на две подгруппы: нефинансовые (НКГО) и финансовые (ФКГО) организации. Каков же их состав в Российской Федерации?

К НКГО относятся:

  • компании с долей государства в собственности более 50% («Роснефть», «Газпром», РЖД и т. д.);
  • унитарные предприятия;
  • нефинансовые госкорпорации (созданные государством и контролируемые им некоммерческие организации — «Ростех», «Росатом», «Роскосмос» и др.).

К ФКГО относятся:

  • Центральный банк;
  • государственные банки (более чем на 50% принадлежащие государству). Отметим, что государство может быть владельцем банков прямо (через правительство или ЦБ) или опосредованно, через другие КГО. Так, «Ростех» контролирует Новикомбанк, «Роснефть» — банки ВБРР и «Пересвет»20. Связь-Банк с 2008 г. принадлежал ВЭБу, а в декабре 2019 г. стал дочкой Промсвязьбанка. Есть также примеры контроля со стороны регионального правительства (Ак Барс Банк, правительство Татарстана);
  • финансовые госкорпорации. Здесь прежде всего следует назвать:
    1. не имеющий банковской лицензии ВЭБ, который занимается финансированием инвестиционных проектов, выступает как государственная управляющая компания по доверительному управлению средствами пенсионных накоплений и другими видами деятельности;
    2. АСВ, выполняющее, наряду со страхованием вкладов, функции ликвидатора и конкурсного управляющего кредитных организаций и их санацию21;
  • другие контролируемые государством финансовые организации (прямо или косвенно принадлежащие государству страховые компании, пенсионные фонды и т. и.).

В 2012 г., по оценкам МВФ, в России действовали 22 440 унитарных предприятий, 8344 компании или банка с преобладающим государственным участием и 308 организаций со статусом, аналогичным госкорпорациям (в том числе И финансовых и 297 нефинансовых). В целом доходы государственного сектора (включая бюджет расширенного правительства) составляли 71%, а его расходы — 68% ВВП. Согласно оценкам РАНХиГС22, в этот период доля добавленной стоимости, приходящаяся на государственные организации, составляла 47%.

Основные данные и особенности отчетности по компонентам госсектора

Охарактеризуем имеющуюся в открытых источниках отчетность по компонентам госсектора. Отметим, что, во-первых, есть пробелы в данных, так как некоторые организации, относящиеся к госсектору, не обязаны публиковать отчетность (унитарные предприятия, предприятия ОПК). Во-вторых, во многих случаях консолидация долговых обязательств между компонентами госсектора либо невозможна из-за отсутствия нужных статей в отчетности, либо слишком трудоемка, либо вряд ли имеет смысл, поскольку соответствующий ей клиринг невыполним на практике. Например, счета и депозиты госкомпаний в госбанках и кредиты последних госкомпаниям вряд ли уместно сокращать в агрегированном виде.

В таблице 1 по компонентам госсектора указаны как статьи, относящиеся к видам долговых обязательств, так и консолидирующие статьи, если данные по ним доступны, а также некоторые другие статьи обязательств. Приведены важные статьи активов, хотя некоторые из них неликвидны (часть ФНБ, почти весь долг перед органами госуправления РФ).

Таблица 1

Обязательства и активы госсектора (избранные компоненты) на 01.01.2020 г.

Компонента госсектора

Обязательства

% ВВП

Активы

% ВВП

Федеральные органы власти

Госдолг в рублях (кроме гарантий)

8,5

ФНБ

6,90

Госдолг в иностранной валюте (кроме гарантий)

2,4

Долг перед РФ, в том числе:

2,95

Госгарантии в рублях

0,8

ссуды и займы

2,25

Госгарантии в иностранной валюте

0,8

долговые ценные бумаги

0,20

Региональные и муниципальные органы власти

Госдолг субъектов РФ

1,8



Долг муниципалитетов,

0,3



в том числе привлеченные бюджетные кредиты

0,9



Центральный банк

Наличные деньги в обращении

9,3

Драгметаллы

6,3

Счета правительства

10,2

Средства у нерезидентов,

23,3



в том числе ФНБ

5,6

Счета банков,

4,4



в том числе депозиты банков с госконтролем

0,6



Облигации ЦБ

1,9



Долг перед МВФ

1,3

Требования к МВФ

1,4

АСВ

Обязательства, исключая капитал,

2,5

Вложения в ОФЗ и региональные облигации

0,02

в том числе задолженность перед ЦБ

1,0

Депозиты в ЦБ

0,02

Другие ФКГО

Обязательства, исключая капитал

55,4

Высоколиквидные

активы

6,0

НКГО

Обязательства, исключая капитал

24,4

Высоколиквидные

активы

2,3

Итого

Долговые обязательства госсектора (оценка)a

113,1

Высоколиквидные

активы (оценка)

39,3

а В эту сумму не включены гарантии. Значение приведено без консолидации долговых обязательств; при вычете ряда указанных консолидирующих статей (бюджетные кредиты регионам, средства правительства на счетах в ЦБ, депозиты госбанков в ЦБ, кредит АСВ от ЦБ) получаем 100,4% ВВП.

Источник: расчеты автора по данным Минфина России, Банка России, Росстата (по ВВП), финансовой отчетности организаций.

Отчетность по государственному долгу РФ в национальной и иностранной валюте, включая данные по госгарантиям, а также по региональному и муниципальному долгу ежемесячно публикуется Министерством финансов РФ и Федеральным казначейством. По данным на 01.01.2020 г., госдолг РФ в национальной и иностранной валюте составлял 12,4% ВВП, из них госгарантии — 1,5% ВВП; региональный и муниципальный долг — 2,1% ВВП.

Внебюджетные государственные фонды, входящие в состав расширенного правительства (ПФР, ФОМС, ФСС), финансируют свой дефицит за счет трансфертов из бюджета и не образуют долговых обязательств.

Отчетность Банка России в числе прочих источников по долгу госсектора выглядит наиболее регулярной и детализированной. В обязательствах и активах Банка России выделяются счета правительства, а также банков, часть из которых относится к госбанкам. Объемы резервов Банка России в виде драгметаллов и средств у нерезидентов важны для отражения наиболее ликвидных активов.

Унитарные предприятия в соответствии с законом23 могут привлекать заимствования, одобренные собственником (РФ, регионом, муниципалитетом), в том числе от банков или посредством облигаций, а также бюджетные кредиты. Вместе с тем они не обязаны публиковать бухгалтерскую отчетность, тем более по стандартам МСФО.

В настоящее время проходит реформа унитарных предприятий; так, в декабре 2019 г. принят Федеральный закон № 485-ФЗ о запрете деятельности унитарных предприятий на конкурентных рынках24. Ряд ФГУПов из числа крупнейших недавно стали АО, например «Почта России», «Гознак», ГКНПЦ имени Хруничева. Однако в целом собрать отчетность по долгу тысяч мелких унитарных предприятий не представляется возможным, так что этот сектор пока не охвачен нашими оценками.

Приведенные в таблице 1 данные об обязательствах КГО основаны на финансовой отчетности по МСФО 36 крупнейших госкомпаний. Детализация этих данных приведена ниже. Полученные цифры можно сопоставить с расчетами МВФ, проведенными при оценке бюджетной прозрачности РФ в 2013 г. Его оценка обязательств без учета капитала для шести крупнейших контролируемых государством финансовых организаций25 в форме акционерных обществ составила 44% ВВП и для 18 крупнейших контролируемых государством нефинансовых компаний26 — 17% ВВП (за 2012 г.). В «Докладе о бюджетных рисках» (2015 г.) была приведена аналогичная оценка по данным за 2014 г.: 20 крупнейших контролируемых государством нефинансовых предприятий в форме АО имели совокупные обязательства на уровне 26% ВВП. Эти агрегированные оценки не консолидированы, то есть в них неявно присутствуют взаимные обязательства крупнейших госкомпаний, выделить которые по опубликованной отчетности невозможно.

Дополнительную информацию, уточняющую структуру обязательств госсектора, дает статистика ЦБ РФ по внешнему долгу27. Банк России публикует28 ежеквартальные данные о внешнем долге29 госсектора в расширенном определении. На 01.01.2020 г. он составил 225,4 млрд долл. (13,0% ВВП) в следующей структуре: органы государственного управления — 69,9 млрд долл. (4,0% ВВП); Банк России — 13,9 млрд (0,8% ВВП); госбанки — 47,8 млрд (2,8% ВВП); прочие секторы — 93,8 млрд долл. (5,4% ВВП).

Активы и обязательства контролируемых государством крупнейших нефинансовых организаций

Рассмотрим обязательства крупнейших НКГО, а также их капитал и высоколиквидные активы (табл. 2). Эмпирически, основой формирования списка этих организаций может быть перечень всех крупнейших (по выручке) российских компаний «РБК-500» за вычетом списка «ЕогЬез-200» крупнейших частных компаний РФ.

Таблица 2

Обязательства крупнейших НКГО (трлн руб.)

Организация

Обязательства

Дополнительно в 2019 г.

2016

2017

2018

2019

капитал

высоколиквидные активы

«Роснефть»

5,48

6,22

7,03

7,80

5,15

0,238

«Газпром»

7,34

8,05

8,48

7,27

14,62

0,754

РЖД

1,88

2,05

2,5

2,49

2,68

0,100

ОСК

0,88

0,84

2,27

1,17

0,13

0,157

«Транснефть»

1,05

1,04

1,12

1,16

2,17

0,084

«Россети»

0,97

0,98

1,5

1,07

1,58

0,079

«Атомэнергопром»

0,83

0,86

0,95

1,03

2,37

0,295

ОАК

0,26

0,79

1,03

1,02

-0,01

0,146

«Аэрофлот»

0,33

0,33

0,34

0,93

0,00

0,026

«Ростелеком»

0,76

0,77

0,78

0,47

0,26

0,020

ОДК

0,15

0,17

0,24

0,37

0,20

0,077

«РусГидро»

0,31

0,31

0,4

0,36

0,57

0,041

«Почта России»

0,25

0,28

0,36

0,32

0,10

0,205

«Совкомфлот»

0,22

0,22

0,27

0,24

0,22

0,023

«Вертолеты России»

0,21

0,16

0,16

0,22

0,16

0,045

«Интер РАО»

0,25

0,26

0,23

0,20

0,55

0,096

«Алроса»

од

0,13

0,15

0,19

0,24

0,021

«ВСМПО - Ависма»

0,24

0,27

0,3

0,16

0,18

0,046

РКК «Энергия»

0,09

0,07

0,09

0,09

0,00

0,019

«Роснано»

0,11

0,12

0,09

0,09

0,08

0,002

Итого

21,71

23,92

28,29

26,64

31,26

2,47

в % ВВП

19,90

21,90

25,90

24,40

28,60

2,30

Источники: отчетность организаций по МСФО (на конец года); Росстат (ВВП).

По многим госкомпаниям, имеющим статус АО, консолидированная финансовая отчетность (МСФО) есть в открытом доступе. По предприятиям ОПК такой отчетности, как правило, нет (на основе баланса по РСБУ наиболее крупного из них, Концерна ВКО «Алмаз-Антей» за 2016 г., можно оценить его активы/обязательства примерно на уровне 0,5% ВВП). В случае госкорпораций «Ростех», «Росатом» и «Роскосмос» (по которым консолидированная отчетность не публикуется) приведены показатели их дочерних компаний, которые публикуют отчетность по МСФО. В таблице 2 «Ростех» представлен тремя компаниями — ОДК, «Вертолеты России», «ВСМПО-Ависма»; «Росатом» — «Атомэнергопромом»; «Роскосмос» —  РКК «Энергия»30.

Согласно данным таблицы 2, обязательства НКГО в целом составляли в последние годы 20—26% ВВП; они росли в 2017—2018 гг. и несколько сократились в 2019 г. В отличие от ФКГО, здесь собственные средства (капитал) компаний занимают заметно больший удельный вес. Однако вряд ли этот капитал может в полной мере выступить обеспечением привлеченных заимствований, поскольку включаемая в него, в частности, нефтегазовая и атомная инфраструктура имеет стратегическое значение.

Активы и обязательства контролируемых государством банков и других финансовых институтов

В настоящее время среди первой сотни банков, расположенных по убыванию размера активов, примерно 1/4 госбанков, а среди 30 крупнейших банков их около половины. Ввиду высокой концентрации ресурсов российского банковского сектора в малом числе лидирующих банков более показательна доля активов госбанков в совокупных активах госсектора. По данным ЦБ РФ, на начало 2017 г. она составляла 59,2% и за год возросла до 66,2% за счет перехода трех частных банков из числа крупнейших — ФК «Открытие», Бинбанка и Промсвязьбанка — под контроль ФКБС. В 2019 г. эта доля возросла до 73% за счет перехода крупного частного МИнБанка под контроль ФКБС. Доля госбанков во вкладах физических лиц на начало 2020 г., по нашим расчетам, составляла 71%, причем этот сегмент отличается особой концентрацией: 44% всех вкладов населения находится в Сбербанке и 60% — в группах Сбербанка и ВТБ.

По сравнению с другими странами БРИКСТ Россия, наряду с Индией, отличается наибольшей долей госбанков в банковских активах (70—75%), тогда как в Китае она составляет 50 — 55%, в Бразилии — 40 — 45%, в Турции — 30 — 35%, а в ЮАР равна нулю31. В крупнейших развитых странах доля госбанков в банковских активах традиционно невысока — до 30 — 35%.

Учет обязательств российских госбанков осложнен тем, что их список постоянно меняется, происходят слияния и поглощения. Кроме того, некоторые госбанки выступают дочерними структурами небанковских групп и включаются в консолидированную отчетность последних.

Список госбанков на начало 2020 г. включал следующие организации: Сбербанк, ВТБ, Газпромбанк, РСХБ, ФК «Открытие», Промсвязьбанк, «Траст», Ак Барс, ВБРР (в группе «Роснефти»), Банк ДОМ.РФ (в группе ДОМ.РФ), Росгосстрах Банк (под контролем банка ФК «Открытие»), РНКБ, Связь-Банк (в группе ВЭБ), МСП Банк (в группе ВЭБ), Сетелем банк (в группе Сбербанка), Росэксимбанк (в группе ВЭБ), Крайинвестбанк (в группе РНКБ), «Пересвет» (в группе ВБРР), Новикомбанк (принадлежит «Ростеху»), Роскосмос банк (с 2019 г. принадлежит «Роскосмосу»), Почта банк, «Возрождение» (в группе ВТБ), Запсибкомбанк (в группе ВТБ), МИнБанк, АТБ.

В таблице 3 приведены данные об обязательствах госбанков, за исключением тех, отчетность которых входит в отчетность НКГО, представленных в таблице 2. Кроме того, включены основные ФКГО, не имеющие лицензии коммерческого банка.

Таблица 3

Обязательства крупнейших ФКГО (трлн руб.)

Организация

Обязательства

Дополнительно в 2019 г.

2016

2017

2018

2019

капитал

высоколиквидные активы

Сбербанк

22,55

23,67

27,34

25,47

4,49

2,32

ВТБ

11,18

11,53

13,24

13,86

1,65

1,46

Газпромбанк

4,38

4,95

5,91

5,86

0,72

0,79

Россельхозбанк (РСХБ)

2,14

2,70

2,97

3,02

0,20

0,43

ФК «Открытие»

-

2,37

1,88

2,79

0,47

0,18

ВЭБ

3,01

2,98

3,08

2,75

0,43

0,75

Промсвязьбанк (ПСБ)

-

1,09

1,13

1,96

0,20

0,26

«Траст»


0,63

1,02

1,29

-1,05

0,01

ДОМ.РФ

0,18

0,65

0,63

0,87

0,17

0,09

НПФ «Благосостояние»

0,64

0,67

0,65

0,58

0,05

0,04

Государственная транспортная лизинговая компания (ГТЛК)

0,17

0,27

0,43

0,67

0,10

0,02

Ак Барс Банк

0,35

0,33

0,40

0,47

0,08

0,03

Новикомбанк

0,22

0,35

0,38

0,43

0,04

0,05

МИнБанк

-

-

-

0,26

0,03

0,08

Российский национальный коммерческий банк (РНКБ)

0,11

0,14

0,17

0,19

0,05

0,02

Азиатско-Тихоокеанский Банк (АТБ)

-

-

0,08

0,08

0,02

0,01

Итого

44,93

52,33

59,31

60,56

7,64

6,53

в % ВВП

41,10

47,90

54,20

55,40

7,00

6,00

Источники: отчетность организаций по МСФО; Росстат (ВВП).

Как можно видеть, в 2017—2019 гг. обязательства госбанков росли и в номинальном выражении, и в процентах ВВП, что было обусловлено прежде всего участием государства в санации ряда крупных банков и приобретением контроля над ними. В это же время совокупные активы банковского сектора, в отличие от бурного роста 2000-х годов, в 2016—2019 гг. относительно ВВП сокращались, составив 93,5%, 92,8, 89,9 и 87,8% на конец года соответственно по мере возрастания удельного веса госбанков.

Как уже упоминалось, обязательства ФКГО сильно концентрированы в лидирующих банках. В 2019 г. около 84% объема всей выборки приходилось на пять банков: Сбербанк, ВТБ, Газпромбанк, Россельхозбанк, ВЭБ, однако в 2016 г. их доля была еще выше (96%).

Активы и обязательства финансовых и нефинансовых КГО сгруппированы без консолидации, то есть без взаимозачета их обязательств перед госсектором. Публикуемые формы отчетности не позволяют это сделать. В то же время такого рода взаимозачет не вполне оправдан, поскольку:

  • большинство КГО имеют и негосударственные доли собственности;
  • возникновение взаимных обязательств связано с проектами, имеющими определенный уровень риска, который целесообразно отражать при взаимозачете.

С точки зрения возможной нагрузки на госбюджет в случае кризиса обязательства финансовых организаций важны как показатель, пропорциональный этой нагрузке (что должно обусловить внимание к его динамике). Оценку их потребности в докапитализации в кризисном сценарии на основе стресс-тестирования ежегодно представляет Банк России. В первом приближении быструю оценку можно получить на основе произведения ожидаемого роста (в кризисный период) доли проблемных кредитов на долю банковского кредитования в ВВП (равную доле активов/обязательств в ВВП, умноженной на долю кредитования в них). Другую оценку возможных неявных обязательств по господдержке финансового сектора может дать предложенный МВФ индекс условных обязательств со стороны банков (ВСЫ; см. ниже).

Некоторые международные сопоставления

МВФ привел расчеты баланса госсектора для выборки из 31 страны, представляющей 61% глобальной экономики (IMF, 2018b). С балансом госсектора связано понятие общественного богатства, представляемого как разность активов и обязательств (без собственных средств). Баланс госсектора, рассмотренный МВФ, включал как нефинансовые активы государства в виде природных ресурсов, так и приведенное значение будущих (безусловных) пенсионных обязательств. В качестве компоненты баланса были приведены активы госкомпаний, которые в России (по оценке МВФ, 127% ВВП на 2012 г.) оказались в числе наиболее высоких в относительном выражении; из крупных стран они были выше только в Германии (150% ВВП), Португалии (170% ВВП) и Японии (более 250% ВВП). Оценка, полученная в настоящей статье для 2019 г. (115% ВВП, обязательства плюс капитал), сравнима с показателями Бразилии, Южной Кореи и США (110 — 120% ВВП).

В таблице 4 сопоставляются данные по ряду стран с приведенными выше по России. Для возможности сравнения не учитывались нефинансовые активы правительства и его пенсионные обязательства (в том числе будущие) в связи с различными требованиями к отчетности и разной степени «неявности» государственных пенсионных обязательств по странам. Данные таблицы 4 свидетельствуют об относительно высоких значениях активов и обязательств российских КГО, а также об относительно безопасном уровне обязательств правительства на фоне сравнительно небольших, по международным меркам, его активов.

Таблица 4

Международные сравнения (в % национального ВВП)

Страна

Показатель

Центральное правительство

Расширенное правительство

ЦБ

НЕГО

ФКГО

Россия (2019)

Активы

9,9

9,9

39,0

53,0

65,6

Обязательства

12,5

14,6

27,0

24,4

57,9

Бразилия (2014)

Активы

52,1

48,5

37,9

19,0

62,1

Обязательства

94,6

168,0

37,5

11,6

58,1

Мексика (2016)

Активы

35,1

37,4

40,2

20,5

10,1

Обязательства

68,9

72,6

-

23,3

10,6

Турция (2013)

Активы

26,0

31,8

22,2

15,3

38,4

Обязательства

43,7

63,9

19,8

8,0

33,3

Великобритания (2014 2015)

Активы

26,5

32,3

27,0

8,4

56,9

Обязательства

109,6

111,1

26,8

5,8

54,1

Примечание. В активах правительства учтены только финансовые активы, в его обязательствах не учтены пенсионные, в том числе будущие, обязательства. Обязательства не включают собственные средства (капитал), в том числе неконтролирующие доли участия.

Источники: IMF. Fiscal transparency evaluation, country reports (по РФ см. табл. 1).

Обсуждение результатов

Проблема подготовки и регулярной публикации концептуально обоснованного и систематически организованного обзора обязательств расширенного госсектора и связанных с ними условных бюджетных обязательств в России пока не решена. В перспективе можно предположить раскрытие этой темы в таких официальных документах, как «Основные направления долговой политики», «Доклад о бюджетных рисках» Минфина или «Обзор финансовой стабильности» Банка России, где эта тема уже отчасти обсуждалась32. Наиболее актуальными представляются отчетность и анализ групп обязательств госсектора, которые (в агрегированном виде) недостаточно прозрачны и управляемы. К ним относятся институты развития, госбанки и госкомпании.

Расчет, проведенный в настоящей работе, показал, что (неконсолидированные) совокупные обязательства 37 крупнейших33 финансовых и нефинансовых КГО с добавлением собственных средств составили на конец 2019 г. 118,6% ВВП, что ниже оценки МВФ по данным для 26 крупнейших КГО за 2012 г. (127%; IMF, 2014а). Из данных таблиц 2 и 3 видно, что в 2016—2018 гг. совокупные обязательства крупнейших КГО выросли с 60 до 80% ВВП (не изменились в 2019 г.), в основном из-за увеличения доли госбанков в банковском секторе. Долг российских госбанков и госкомпаний в значительной мере сосредоточен в небольшом числе крупнейших организаций; обеспеченность долга ликвидными активами и валютная структура заимствований по госкомпаниям неравномерны34.

Важно регулярно обсуждать в официальной отчетности вопрос о том, какой возможный объем условных обязательств, связанных с обязательствами госсектора, может перейти на государство и при каких сценариях. Оценки потенциального объема условных неявных обязательств господдержки можно рассчитать с помощью специальных индексов, например предложенного МВФ индекса BCLI (Banking Contingent Liabilities Index; см.: Arslanalp, Liao, 2015). Предназначенный изначально для банков, он может быть по аналогичной методологии распространен35 и на нефинансовые организации; рассчитываться как для госкомпаний, так и для системно значимых компаний, включая частные, либо для фиксированного числа, например группы крупнейших. Показатели такого рода качественно отражают ситуацию на основе постоянной методологии, что позволяет делать выводы прежде всего из их фактической или прогнозной динамики. Возможны следующие типовые сценарии реализации в России явных и неявных условных бюджетных обязательств по поддержке госбанков и госкомпаний, как и системообразующих организаций в целом:

  • потрясения для всей национальной экономики, подобные эпизодам 2008—2009 гг. и 2014—2015 гг., что может быть связано с глобальным кризисом и/ или обвалом цен на нефть; к числу таких потрясений относится и пандемия коронавируса 2020 г.;
  • спасение финансовых институтов за рамками общеэкономического кризиса, как, например, Банка Москвы в 2011 г. и ряда крупных (негосударственных) банков в 2017 г., с учетом того, что качество активов банковского сектора имеет тенденцию ухудшаться после основной фазы кризиса36 и медленно восстанавливаться;
  • санация и поддержка национального института развития ВЭБ, как уже состоявшаяся, так и планируемая в значительных объемах37, включающая погашение его долга и докапитализацию;
  • реализация потенциальных рисков при осуществлении национальных стратегических проектов38 во исполнение Указа Президента России от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», особенно инфраструктурных, предусматривающих активное использование механизма ГЧП. Из недавнего прошлого хорошо известны подобные случаи (см.: Морозкина, 2015): стоимость олимпийских объектов в Сочи выросла в 7 раз (с 206 млрд до 1,4 трлн руб.), стоимость инфраструктуры для саммита АТЭС — в 4,6 раза (более чем на 500 млрд руб.);
  • критическая финансовая ситуация в крупной госкомпании реального сектора, как в случае «Оборонэнергосбыта». По опыту других стран, самые крупные компании тоже не застрахованы от проблем —  вспомним случаи американской Enron или венесуэльской PDVSA; не раз и «Роснефть» обращалась к правительству за поддержкой, в частности, в форме выкупа ее облигаций39, а также в виде налоговых льгот40.

Регулярный мониторинг и обзор активов и обязательств госсектора необходимы и с точки зрения улучшения обратной связи в отношении политики госкомпаний, нерыночная мотивация которых и получаемые ими преференции со стороны правительства выступают факторами, тормозящими развитие экономики (см., например: Кудрин, Гурвич, 2015). Этот инструмент мог бы дополнить статистику Банка России по внешнему долгу госсектора в расширенном определении, а также способствовать реализации инициатив Минфина по повышению эффективности госкомпаний, неоднократно сформулированных41 в его документах.


1 При существенном росте госдолга в 2020 г. (примерно на 50%) эта граница, по нашим оценкам на 01.01.2021 г., не превышена.

2 В соответствии с определением Бюджетного кодекса РФ.

3 IMF WEO Database, April 2019, показатель «general government gross debt».

4 Факт на конец 2018 г. — 14,6% ВВП.

5 Саудовская Аравия, бывший лидер G20 в этом отношении, на фоне ухудшения конъюнктуры нефтяного рынка в 2014—2018 гг. нарастила госдолг с 1,6 до 19,1% ВВП.

6 IMF WEO Database, April 2019.

7 Госдолг Китая в 2018 г. составлял 44,8 трлн юаней, или 50,6% ВВП (IMF WEO Database, October 2019).

8 В частности, см.: http: www.minfin.ru

9 Государственный (муниципальный) долг — обязательства, возникающие из государственных (муниципальных) заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными Бюджетным кодексом РФ, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

10 В частности, долг Канады в 2010 г.

11 http: datatopics.worldbank.org debt qpsd

12 IMF WEO Database, October 2019.

13 Примеры см. в: Морозкина, 2015.

14 Контролируемые государством организации. В российской литературе чаще используют иное название: компании с государственным участием (КГУ), однако для целей настоящей статьи важно отделить компании с долей участия государства выше 50%.

15 Порядок формирования информации по статистике государственных финансов (утв. Приказом Минфина России от 30 ноября 2016 г. № 221н) с изменениями и дополнениями от 14 декабря 2018 г., 20 ноября 2019 г.; поправки в закон № 402 от 6 декабря 2011 г. «О бухгалтерском учете», Приказ Минфина № 45н от 19 марта 2019 г. «Об утверждении программы разработки федеральных стандартов бухгалтерского учета для организаций государственного сектора на 2019—2021 годы».

16 В качестве иллюстрации (Laeven, Valencia, 2013) напомним, что в период глобального финансового кризиса 2007—2009 гг. наиболее значительные бюджетные издержки (порядка 40°о ВВП) понесли Ирландия и Исландия, где активы обязательства банковского сектора в начале кризиса соответственно в 8 и И раз превосходили ВВП. Для сравнения: в тот же период в России бюджетные издержки в связи с помощью банковскому сектору были оценены на уровне 2,3°о ВВП при активах обязательствах банковского сектора 61°о ВВП (на 01.01.2008 г.). Другими словами, в кризисных условиях соотношение обязательств банков и государственных расходов на их поддержку в нашей стране оказалось примерно таким же, как и в серьезно пострадавших от кризиса странах: порядка 25 к 1.

17 Примеры см. в: Морозкина, 2015.

18 https: www.vedomosti.ru economics articles 2019 06 09 803804-shuvalov-izmenil-veb

19 Всего «Ростех» в 2008 — 2010 гг. выделил «АвтоВАЗу» 75 млрд руб. https: rostec. ru news 653

20 Газпромбанк официально считается не дочерней компанией «Газпрома», а ассоциированной с ним организацией.

21 Хотя санацию с 2017 г. осуществляет Банк России через ФКБС, АСВ на конец 2019 г. еще не закончил процедуры ликвидации по более чем 300 банкам.

22 См.: Радыгин и др., 2019.

23 Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ (ред. от 31.07.2020) «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», ст. 24.

24 Федеральный закон от 27.12.2019 № 485-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" и Федеральный закон „О защите конкуренции"».

25 Сбербанк, ВТБ, ВЭБ, Газпромбанк, Россельхозбанк, Банк Москвы.

26 «Газпром», «Роснефть», РЖД, «Транснефть», «Россети», «Газпром нефть», OAK, «Рособоронэкспорт», «Ростелеком», «РусГидро» и др. (без уточнения).

27 По методологии платежного баланса, соответствующей международной — долга не валютного, но перед нерезидентами.

28 http: cbr.ru statistics macro_itm svs

29 ЦБ поясняет, что при расчете внешнего долга организаций учитываются следующие виды долговых инструментов: долговые ценные бумаги, ссуды и займы, торговые кредиты, текущие счета и депозиты, прочие обязательства.

30 В «АвтоВАЗе» «Ростех» имеет долю собственности 32%, в «КамАЗе» — 47°о, и в соответствии с выбранной методологией эти компании с госучастием не включены в наш анализ.

31 Эти и другие международные сопоставления, хотя не совсем новые, см. в: Cull et al., 2017.

32 В частности, некоторые выпуски «Обзора финансовой стабильности» включали обсуждение рисков институтов развития.

33 В таблицах 2 и 3 представлены 36 из них; добавлено АСВ с активами 3,2% ВВП.

34 Согласно данным CBonds по облигациям, «Роснефть» привлекла порядка 70% процентов рублевых, а «Газпром» — порядка 70°о валютных облигационных заимствований госкомпаний.

35 По мнению авторов BCLI (Arslanalp, Liao, 2015. Р. 19).

36 По данным ЦБ («Обзор банковского сектора»), доля проблемных и безнадежных ссуд в банковском секторе на 01.04.2019 г. составила 10,4°о против 8,3 на 01.01.2016 г. и 6,0°о на 01.01.2014 г.

37 https: www.vedomosti.ru economics articles 2018 10 30 785196-shuvalov-dobilsya

38 См.: https: национальныепроекты.рф, а также http: static.government.ru media files p7nn2CS0pVhvQ98OOwAt2dzCIAietQih.pdf

39 https: www.vedomosti.ru business articles 2014 08 14 igor-sechin-prosit-deneg-iz-buduschego

40 https: www.vedomosti.ru business articles 2019 02 01 793086-rosneft-prosit-odnogo-mestorozhdenii

41 Так, в «Основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» заявлено о планах разработать единые принципы долговой политики госкомпаний.


Список литературы / References

Алексашенко С., Миронов В., Мирошниченко Д. (2011). Российский кризис и антикризисный пакет: цели, масштабы, эффективность. Вопросы экономики. № 2. С. 23 — 49. [Aleksashenko S., Mironov V., Miroshnichenko D. (2011). Crisis and anti-crisis package in Russia: Targets, scale, efficiency. Voprosy Ekonomiki, No. 2, pp. 23 — 49. (In Russian).] https: doi.org 10.32609 0042-8736-2011-2-23-49

Кудрин А. Л., Гурвич E. T. (2015). Государственное стимулирование или экономические стимулы? Журнал Новой экономической ассоциации. № 2. С. 179 — 186. [Kudrin A. L., Gurvich Е. Т. (2015). Government stimulus or economic incentives? Journal of the New Economic Association, No. 2, pp. 179 — 186. (In Russian).]

Морозкина A. K. (2015). Эффективность государственных инвестиций в инфраструктуру и риски для бюджетной системы. Экономическая политика. Т. 10, № 4. С. 47—59. [Morozkina А. К. (2015). Efficiency of public investment in infrastructure and risks for the budget system. Ekonomicheskaya Politika, Vol. 10, No. 4, pp. 47—59. (In Russian).] https: doi.org 10.18288 1994-5124-2015-4-03

Общественный совет при Минфине России (2015). Бюджетные риски — выявление, предупреждение и защита. М., июнь. [The Public Council of the Russian MoF (2015). Fiscal risks: Identification, prevention, and mitigation. Moscow, June. (In Russian).]

Радыгин А. Д., Энтов P. M., Абрамов A. E., Чернова M. И., Мальгинов Г. H. (2019). Приватизация 30 лет спустя: масштабы и эффективность государственного сектора. М.: Дело. [Radygin A. D., Entov R. М., Abramov А. Е., Chernova М. I., Malginov G. N. (2019). Privatization 30 years later: Scope and efficiency of the public sector. Moscow: Delo. (In Russian).] https: doi.org 10.2139 ssrn.3337782

ACCA, IFAC (2020). Is cash still king? Maximising the benefits of accrual information in the public sector. Association of Chartered Certified Accountants, International Federation of Accountants, February 26.

Arslanalp S., Liao Y. (2015). Contingent liabilities from banks: How to track them? IMF Working Paper, No. WP 15 255. https: doi.org 10.5089 9781513568560.001

Bova E., Ruiz-Arranz M., Toscani F., Ture E. H. (2016). The fiscal costs of contingent liabilities: A new dataset. IMF Working Paper, No. 16 14. https: doi.org 10.5089 9781498303606.001

Cull R., Peria M., Verrier J. (2017). Bank ownership: Trends and implications. IMF Working Paper, No. WP 17 60. https: doi.org 10.5089 9781475588125.001

Dippelsman R., Dziobek C., Gutierrez Mangas C. A. (2012). What lies beneath: The statistical definition of public sector debt. IMF Staff Discussion Note, No. SDN 12 09.

Hadzi-Vaskov M., Ricci L. A. (2016). Does gross or net debt matter more for emerging market spreads? IMF Working Paper, No. 16 246. https: doi.org 10.5089 9781475563108.001

IMF (2011). Public sector debt statistics: Guide for compilers and users. Washington, DC.

IMF (2013a). Public sector debt statistics: Guide for compilers and users. Washington, DC. https: doi.org 10.5089 9781616351564.069

IMF (2013b). Staff Guidance Note for public debt sustainability analysis in marketaccess countries. IMF Policy Papers, No. 13 040. https: doi.org 10.5089 9781498341844.007

IMF (2014a). Russian Federation: Fiscal transparency evaluation. IMF Staff Country Reports, No. 14 134. https: doi.org 10.5089 9781498348058.002

IMF (2014b). Government finance statistics manual. Washington, DC.

IMF (2016). Analyzing and managing fiscal risks — best practices. IMF Policy Papers, No. 16 025. https: doi.org 10.5089 9781498345668.007

IMF (2018a). Capitalizing on good times. IMF Fiscal Monitor, April.

IMF (2018b). Managing public wealth. IMF Fiscal Monitor, October.

IMF (2018c). Fiscal transparency handbook. Washington, DC.

IMF (2019a). The fiscal transparency code. Washington, DC.

IMF (2019b). Russian Federation: Fiscal transparency evaluation update. IMF Staff Country Reports, No. 19 329. https: doi.org 10.5089 9781513518404.002

Laeven L., Valencia F. (2013). Systemic banking crises database. IMF Economic Review, Vol. 61, No. 2, pp. 225-270. https: doi.org 10.1057 imfer.2013.12

S&P Global (2018). China’s hidden subnational debts suggest more LGFV defaults are likely. S&P Global Ratings, October 15.

 

Популярные книги и учебники

Мы используем файлы cookie!
Это позволяет нам анализировать взаимодействие посетителей с сайтом и делать его лучше. Продолжая пользоваться сайтом, вы соглашаетесь с использованием файлов cookie.
Я согласен
Я не согласен
Подробнее...