Стратегия "социального императива"

А. РУБИНШТЕЙН
доктор философских наук
первый заместитель директора ИЭ РАН
профессор Московской школы экономики МГУ

Одни видят здесь трудности еще не завершившегося переходного периода, болезни, присущие процессам становления рыночных отношений и формирования нового мировоззрения. Другие задаются вопросом, насколько обязательны эти потери. Не следует упрощать и все сводить к какому-то однозначному решению. Но в размышлениях о недавнем прошлом и о будущем, в обсуждениях экономического и социального развития России на ближайшую и отдаленную перспективу ответ на этот вопрос должен быть сформулирован с необходимой определенностью.

По прошествии времени все видится яснее. И сегодня появилась твердая уверенность в контрпродуктивности установки 1990-х годов, в соответствии с которой за рыночные реформы надо расплачиваться человеческим капиталом и ухудшением жизни людей. Восстанавливается в обществе и понимание самоценности высокоразвитой науки, образования, здравоохранения и культуры, значение которых принципиально не измеряется процентами годового прироста ВВП и выходит далеко за пределы хозяйственной жизни страны, определяя одновременно ее экономическое будущее и положение в развивающемся мире.

Ошибки реформ должны стать для нас уроком на будущее. Появление в данном контексте "национальных проектов" - это первые попытки изменить сложившуюся тенденцию и придать другую направленность государственной активности, поставив задачу реабилитации человеческого капитала и возрождения интеллектуального потенциала страны.

Смена парадигмы

Мировая практика не знает стран, где отказываются от поддержки социального сектора. При этом исторически сложилось так, что расходуемые средства, включая бюджетные ресурсы, будь то "кошелек" помещика, княжеская, церковная или государственная казна, носили преимущественно благотворительный характер. Кроме обычных "королевских заказов", безвозмездная помощь создателям произведений искусства, другие виды безвозвратных затрат, скажем на медицинские нужды, изучение небесных тел или редких видов животных, а также, говоря современным языком, спонсорские расходы, мотивация которых лежит в области прославления донора и формирования его положительного имиджа, в течение многих столетий определяли содержание такой поддержки. Образ меценатствующего государства, творящего благие дела, сохранился в XX в., составляя и сегодня основу мировоззрения бюрократии, во многом трансформировавшей этот институт общественной опеки в феномен личного меценатства за счет бюджетных средств.

Добавим, что социальная политика, осуществляемая с позиций меценатствующего государства, либо вовсе утрачивает свою направленность (меценатство, как правило, зависит от конкретных обстоятельств и потому крайне редко связано с реализацией долгосрочных целей), либо проявляется спонтанно в поведении чиновников, действующих, исходя из понимаемого ими здравого смысла. При этом здравый смысл далеко не во всем совпадает с объективными экономическими закономерностями, игнорирование которых тормозит социально-экономическое развитие страны. В связи с этим повторим банальные по сути слова: наука имеет значение! И в действиях государства должны учитываться научные результаты.

Уже пятьдесят лет известно о "мериторных благах" Р. Масгрейва(1), еще больше - о теории "общественных расходов" П. Самуэльсона(2), недавно исполнилось сорок лет концепции У. Баумоля(3), и почти полстолетия развивается теория человеческого капитала Г. Беккера(4). В этих признанных научных концепциях, вошедших во все современные учебники, совершенно иначе трактуются расходы на науку, образование и культуру - не как благотворительность или спонсорство государства, а как необходимые инвестиции в человека, без которых невозможен эффективный экономический рост. В этом году свое десятилетие отмечает и "экономическая социодинамика", согласно которой государство, выступая инвестором в социальном секторе, является субъектом рынка, реализующим потребности общества в развитии человеческого капитала и интеллектуального потенциала страны(5).

Необходимо понять, наконец, что государство не может тратить общественные ресурсы, имитируя поведение мецената, расходующего личные средства. Будучи важнейшим институтом общества, оно выступает в качестве "ответственного" за коллективные интересы, реализация которых требует бюджетных ресурсов. Причем речь идет именно об общественном институте, а не о персонифицированном субъекте, принимающем "государственные решения". И в этом смысле расходы государства никак нельзя рассматривать в виде безвозвратных потерь бюджета. Удовлетворение потребностей общества, достижение поставленных целей - это и есть та отдача, которая превращает государственные расходы в инвестиции, даже несмотря на то, что не все общественные интересы можно (да и нужно ли? ) выразить в терминах экономического роста. Переход от "государства-мецената" к "государству-инвестору" должен стать фактом социальной политики. Развитие такой линии поведения государства требует существенной коррекции целей.

В сложившихся обстоятельствах усилия государства следует сосредоточить не на поисках мер по сокращению бюджетных расходов (6), а на выработке разумной политики финансирования социального сектора. При этом надо ясно сознавать, что в пересмотре нуждается сама основа выбора ориентиров национального развития. Речь идет об идеологии "социальных стандартов", которые из-за невозможности адекватного измерения и отсутствия механизмов ответственности за их достижение так и не были освоены российской практикой.

В каком-то смысле здесь можно говорить даже об имевшей место "институциональной ловушке"(7). Трансплантация известного мериторного института(8) в российскую среду привела к дисфункциям этого института и в конечном счете к перерождению "социальных стандартов" в нормативы размещения сети организаций социальной сферы. Обусловленное административной реформой распределение полномочий между неимущими министерствами и распорядителями бюджетных средств, не несущих ответственности за реализацию этих квазигарантий, породило ситуацию, когда бюджетные средства, направляемые в социальный сектор, утратили связь с указанными нормативами.

Настало время, когда квазигарантии государства надо заменить реальными государственными обязательствами. И с учетом необходимости "урезания" самопровозглашенных полномочий бюрократии имеет смысл обратиться к стратегии "социального императива", в основании которой лежат ненарушаемые финансовые условия функционирования отраслей социального сектора. Иначе говоря, вместо остаточного принципа и щедрот чиновников должны быть установлены бюджетные обязательства государства в виде нормативов минимальной оплаты труда и минимальной доли расходов государственного бюджета в социальной сфере.

Мы не склонны абсолютизировать нормативный подход к формированию государственного бюджета. При наличии гражданского общества, развитых демократических институтов и эффективного парламента такого рода нормативы вообще не нужны. Собственно, парламент и является тем общественным институтом, где с учетом ресурсных ограничений вырабатывается текущая и долгосрочная система приоритетов, обусловливающих нормативные доли бюджетных расходов для всей совокупности интересов общества. Быть может, в будущем такие условия возникнут и в нашем отечестве. Пока же мы сталкиваемся с противоположной ситуацией, при которой приоритеты и уровень бюджетных расходов на культуру, науку, образование и здравоохранение устанавливаются чиновниками финансового ведомства, страдающими царской привычкой "изыскивать средства" по своему усмотрению. В подобных обстоятельствах, по существу, единственной и, подчеркнем особо, вынужденной защитой от их произвола является предлагаемая нами стратегия.

Реформирование системы государственного финансирования, его перевод на рельсы бюджетных обязательств может обнажить еще одну проблему, связанную с точкой зрения "близоруких", полагающих, что при нынешнем уровне ВВП развитые культура, образование и наука "не по карману" России. Никак не соглашаясь с этой очень удобной отговоркой, но понимая трудности недостаточно развитой экономики, мы считаем необходимым учитывать две возможности. Либо, расписавшись в своей беспомощности, руководство страны сознательно и открыто откажется от амбиций мировой державы, либо, признав необходимость перехода к модели "государство-инвестор", попытается сконструировать "перспективную траекторию" бюджетной реформы и подумает о введении "промежуточных институтов"(9).

Теоретические заметки

Размышляя о перспективной траектории введения норматива минимальной оплаты труда, надо оговорить ряд исходных моментов, на которые мы будем опираться в дальнейших рассуждениях. Прежде всего, следует исходить из того, что в этих отраслях мы сталкиваемся в основном с творческим трудом, результаты которого имеют социальную полезность, то есть способны удовлетворять потребности общества как такового(10). Это означает, что продукты творческого труда имеют некую социальную компоненту, которая не находит должного отражения в стандартных стоимостных измерителях. Обычно ее связывают с увеличением интеллектуального капитала общества, иногда говорят о приросте человеческого капитала(11). Так или иначе, но, говоря об оценке труда в отраслях науки, образования и культуры, эту компоненту никак нельзя упускать из виду.

Оценка интеллектуального капитала - это та задача, которую уже более десяти лет решают ряд корпораций, пытающихся определить стоимость своих нематериальных активов. И хотя какого-то законченного представления о методах измерения интеллектуального капитала еще не сложилось, некоторые общие очертания применяемых принципов уже видны. Именно эти принципы и связанные с ними теоретические положения мы посчитали возможным использовать для оценки социальной компоненты творческого труда.

Следствие из концепции "Экономической социодинамики". Являясь автономным рыночным игроком, государство обменивает находящиеся в его распоряжении ресурсы на социальную полезность благ. В рамках данной концепции "носитель" творческого труда, участвующий в производстве соответствующих продуктов, выступает одновременно и как создатель интеллектуальной собственности. Подчеркнем это особо. Дело в том, что во многих случаях носители творческого труда выступают обладателями уникальных технологий, обеспечивая тем самым прирост человеческого капитала. Это относится к большинству представителей фундаментальной и прикладной науки, культуры и образования, где сами индивиды являются носителями таких технологий, неотделимых, по сути, от них самих. Подобная ситуация характерна для многих видов культурной, научной и образовательной деятельности.

Исходя из целей настоящей работы, можно считать в первом приближении, что государство, расходуя бюджетные средства на производство научных, образовательных и культурных благ, обеспечивает одновременно и прирост человеческого капитала общества. Иначе говоря, в стоимостной оценке творческого труда должны участвовать не только производимые с помощью этого труда товары и услуги, но и приращение человеческого капитала в виде новых "знаний и умений", обеспечивающего увеличение интеллектуального потенциала общества. При этом ученые, артисты, педагоги, другие носители творческого труда являются собственниками не только своей способности к труду, но и результатов этого труда - прав на использование создаваемой ими интеллектуальной собственности. Оценку указанных прав можно рассматривать в качестве процедуры стоимостной оценки социальной компоненты творческого труда.

Следствие из теоремы Модильяни-Миллера. Стоимость прав интеллектуальной собственности определяется только теми доходами, которые приносят или могут принести эти права при наилучшем их использовании(12). Это теоретическое следствие из теоремы Модильяни-Миллера играет ключевую роль в решении поставленной практической задачи - оценки прав на использование интеллектуальной собственности. Идея стоимостной оценки этих прав на основе дохода от их реализации на том рынке, где обеспечивается его максимальная величина (условие наилучшего использования), создает предпосылки для определения вполне конкретной расчетной процедуры.

Но сначала следует сказать о самом принципе оценки творческого труда по лучшим условиям его применения. Здесь надо обратить внимание на то, что в условиях глобализации и развития информационного общества, когда творческий труд начинает доминировать среди факторов производства и в структуре общих трудовых затрат, наблюдается эволюция самого творческого труда: мутируя, он приобретает специфические черты капитала. И в этом своем новом качестве творческий труд подвержен общей закономерности: как и капитал, он обладает способностью "переливаться" в те производства, где обеспечивается его большая отдача. Понятно, что в условиях глобализации и стирания национальных границ конкурентоспособный творческий труд устремляется туда, где для него существуют лучшие условия и обеспечивается большая отдача. Можно предположить, что данный факт объясняет известный феномен "утечки мозгов и талантов".

В подобных обстоятельствах возможны три стратегии государства. Во-первых, обеспечивая экономическую мотивацию творческого труда и нейтрализуя склонность к "фрирайдерскому" поведению потребителей результатов этого труда, государство развивает институты интеллектуальной собственности, посредством которых исходно публичные блага (например, знания и умения), имеющие индивидуальную и социальную полезность, вовлекаются в рыночный обмен. В процессе такого обмена эти, по сути, неистощаемые блага приобретают цену, обусловливая тем самым и соответствующую оценку творческого труда. Эффективность данной стратегии зависит во многом от развитости законодательства в области интеллектуальной собственности и существования соответствующих институтов гражданского общества.

Во-вторых, принимая во внимание неразвитость многих локальных (национальных) рынков благ, имеющих индивидуальную и социальную полезность (например, результаты прикладной науки, инновационные продукты и технологии), государство использует инструменты структурной политики (субсидии, налоговые льготы и т. п.). Обеспечивая поддержку соответствующих секторов экономики и/или отдельных инновационных проектов, оно дополняет оценку творческого труда, сформировавшуюся на локальных рынках, дооценкой этого труда по лучшим условиям его применения, имея в виду рынки мировых лидеров. При этом в течение всего начального периода, пока рыночный спрос на интеллектуальные продукты остается недостаточным, он должен дополняться спросом, предъявляемым государством. Речь идет о "бюджетной добавке" (например, в виде гранта или стипендии) к зарплате, скажем российских музыкантов, до уровня оплаты труда их зарубежных коллег. Решение данной задачи с использованием известных моделей и механизмов мериторики(13) - еще одно направление в выборе эффективной стратегии.

В-третьих, будучи единственным потребителем благ, никак не участвующих в рыночном обмене, но обладающих социальной полезностью (например, результаты фундаментальной науки), государство устанавливает уровень оплаты труда их создателей, исходя опять-таки из лучших условий его применения. И здесь может быть использован в качестве ориентира тот уровень оплаты труда ученых, который наблюдается в зарубежных странах, имеющих развитые научные институты.

Все три направления, повторим еще раз, относятся к перспективной стратегии и характеризуют возможные ориентиры в области оплаты творческого труда. При этом попытки одномоментного достижения указанных целей чреваты уже упоминавшимися "институциональными ловушками" и могут в лучшем случае не дать позитивных результатов.

Нормативы минимальной оплаты труда и доли расходов государственного бюджета

При разработке промежуточного института имеет смысл несколько "смягчить" критерий оценки творческого труда "по лучшим условиям его применения". В ослабленной версии вместо стран - мировых лидеров с самой высокой оценкой творческого труда может быть использован не столь развитый институт. Речь идет о выборе в качестве образца той отрасли российской экономики, где уровень оплаты труда превосходит заработную плату в науке, культуре и образовании, при том что результаты трудовой деятельности также не имеют адекватной рыночной оценки. В этом случае промежуточный институт может быть определен следующей общей формулой: минимальный уровень оплаты труда в гражданской науке, образовании и культуре устанавливается на уровне средней заработной платы работников сферы управления.

Данное предложение обусловлено тем обстоятельством, что организации науки, образования, культуры и органы управления функционируют, по сути, в одинаковых условиях бюджетной сферы, где результаты трудовой деятельности принципиально не могут иметь рыночной оценки. Учитывая это "генетическое родство" и принимая во внимание, что в сфере управления сложился самый высокий средний уровень оплаты труда среди всех "бюджетников", в качестве нормативной цели для науки, образования и культуры целесообразно выбрать среднюю заработную плату в сфере управления (табл. 1).

Расчеты показывают, что при сохранении существующей динамики оплаты труда в сфере управления (около 70% прироста за 8 лет) введение минимальных нормативов обеспечит увеличение оплаты труда в 2008-2011 гг. в гражданской науке и научном обслуживании минимум в 1, 5 раза; в образовании - в 2, 0 раза; в культуре - в 1, 9 раза. В следующие же четыре года (2012 - 2015 гг.) заработная плата должна вырасти по отношению к 2007 г. в науке минимум в 2, 3 раза; в образовании - в 3, 2 раза; в культуре - в 3, 1 раза. Реализация указанных нормативов минимальной оплаты труда создаст необходимые условия и для дифференциации заработной платы в зависимости от объема и качества предоставляемых услуг.

При этом принципиально важными являются общественное обсуждение и законодательное установление нормативов минимального уровня оплаты труда в бюджетной сфере. Решения о конкретной величине этих нормативов должны учитывать как российские особенности, связанные с серьезным отставанием оплаты труда в указанных отраслях, так и позитивный опыт экономически развитых стран.

Кроме того, нормативы, реализующие стратегию "социального императива" в версии промежуточного института оценки творческого труда, должны быть дополнены и соответствующими "траекториями роста", предусматривающими создание дополнительных возможностей для увеличения человеческого капитала. Помимо роста оплаты труда "вдогонку" за сферой управления в результате введения этих минимальных нормативов следует иметь в виду также и общие мероприятия, направленные на рост доходов населения. Подобные мероприятия позволят создать необходимые условия для реабилитации и дальнейшего роста человеческого капитала.

Развитие социального сектора экономики требует не только реабилитации человеческого капитала, но и радикальной модернизации основных фондов культуры, науки и образования. Это относится к замене изношенного оборудования и, главное, к ускоренному внедрению современных технологий, принципиально меняющих структуру капитала.

Выполнение данных требований обусловливает необходимость роста инвестиций в материальную базу указанных отраслей. Следует подчеркнуть также, что при всем разнообразии существующих финансовых источников и "доброжелательном" инвестиционным климате основным ресурсом развития материальной базы социального сектора были и остаются бюджетные расходы государства.

Мировой опыт и отечественная история свидетельствуют о том, что в условиях недостаточной развитости или отсутствия соответствующих институтов гражданского общества расширение "неконтролируемой зоны" активности чиновников всегда оборачивается потерями для социального сектора(14). Поэтому на нынешнем этапе эволюции российского общества доминантой социальной политики должны стать не общие призывы к "социальным стандартам", не требующим реальной ответственности государства, а урезание явно расширенных и самопровозглашенных полномочий бюрократии.

Нормативы государственных расходов на культуру, науку и образование - это институт сокращения вредной для экономики свободы экономических чиновников. И здесь ключевая роль принадлежит общественному обсуждению приоритетов стратегии социально-экономического развития России и законодательному установлению нормативов минимальной доли расходов бюджета. В данных нормативах должны учитываться особенности российской экономики, условием эффективного роста которой в настоящее время является опережающее развитие наукоемких и высокотехнологичных производств и в целом отраслей, генерирующих человеческий капитал, а также опора на успешный опыт и практику наиболее развитых зарубежных стран.

При определении нормативов доли государственных расходов на науку, образование и культуру необходимо иметь в виду и те дополнительные ресурсы, которые потребуются для введения минимальных нормативов оплаты труда работников этих отраслей и создания современной материальной базы социального сектора экономики.

Еще одно и, по сути, главное соображение, которое следует учесть при установлении этих нормативов, относится к необходимости сокращения в условиях глобализации существующего отставания России от развитых стран мира по уровню государственного финансирования указанных отраслей. Приближение к мировому уровню создаст предпосылки и для лечения российской болезни "утечки мозгов и талантов". Выбирая образцы, на которые целесообразно ориентироваться России при определении минимальных нормативов доли государственных расходов на поддержку гуманитарного сектора экономики, следует учитывать особенности нашей страны, сложившийся в советское время уровень развития науки, образования и культуры.

В поисках образца для отечественной науки не следует забывать также, что комплексной наукой - совокупностью институтов и исследовательских коллективов по всем основным направлениям современной науки - обладает очень небольшое количество стран в мире. И если нынешние ресурсы России не позволяют "дотянуться" до США, то промежуточный институт финансирования российской науки следует выбирать, ориентируясь на страны, обладающие комплексной наукой. Таким промежуточным институтом в 2008-2011 гг. может служить государственное финансирование науки в ЕС в целом, а в последующие годы - во Франции (табл. 2). В отношении сферы образования образцом могут служить сначала Чехия, а затем ЕС в целом. Те же соображения применимы и к культуре.

Учитывая устойчивость государственных расходов на гуманитарный сектор экономики зарубежных стран, можно допустить, что введение в России минимальных бюджетных нормативов приведет к увеличению в 2008-2011 гг. государственных расходов на гражданскую науку и научное обслуживание минимум в 2, 1 раза; на образование - в 1, 3 раза; на культуру - в 1, 4 раза. А в следующие четыре года с 2012-2015 гг. бюджетные расходы должны вырасти по отношению к 2007 г. на науку минимум в 2, 9 раза; на образование - в 1, 46 раза; на культуру - в 4, 4 раза.

В заключение следует сказать и о том, что стратегия социального императива не может рассматриваться как изолированное явление экономической политики. Очевидно, что она должна быть встроена в общую Программу социально-экономического развития страны на среднесрочную и долгосрочную перспективу(15). И в этом смысле она не может не быть увязана с бюджетной реформой, общей реформой доходов населения и другими программными мероприятиями, учитывающими последствия реализации предлагаемой стратегии для рынка труда и в целом для воспроизводства трудовых ресурсов.