Выделение регионов, неблагоприятных для ведения сельского хозяйства, или как в России собираются помогать сельскому хозяйству в условиях членства в ВТО


Выделение регионов, неблагоприятных для ведения сельского хозяйства, или как в России собираются помогать сельскому хозяйству в условиях членства в ВТО

Барсукова С.Ю.
Д.с.н., профессор НИУ ВШЭ
член научно-экспертного совета при Комитете ГД РФ по аграрным вопросам

Вступление в ВТО накладывает на Россию серьезные ограничения на объем прямой государственной помощи сельскому хозяйству. Однако очевидно, что без серьезной государственной помощи наши аграрии не выживут. Россия должна построить новую модель помощи, используя правовые нормы ВТО. Важнейшим инструментом поддержки аграрного производства в ближайшее время могут стать компенсации товаропроизводителям, хозяйствующим на землях, отнесенных к неблагоприятным для ведения сельского хозяйства. Статья посвящена дискуссии, которая ведется между Минсельхозом России и экспертным сообществом по поводу того, как определить эти территории, каким образом рассчитывать размер компенсаций товаропроизводителям.

Вместо предисловия

Вступление России в ВТО было погружено в споры о целесообразности этого шага. Дискуссия по этому вопросу была жаркой. Наибольшую поддержку присоединению к ВТО оказали чиновники от Минэкономрзвития и политики, представляющие в Думе «Единую Россию». Ожесточенная критика вступления в ВТО исходила от представителей сельского хозяйства и сельскохозяйственного машиностроения, которые критиковали не саму идею членства в ВТО, а условий, на которых Россия присоединяется к этой организации. По их мнению, именно сельское хозяйство России в наибольшей степени пострадает от вступления в ВТО, поскольку кроме снижения таможенной защиты будет существенно снижена государственная помощь. В этих условиях сельское хозяйство не справится с трудностями, вызванными перекосами структурной политики государства и неблагоприятными климатическими условиями во многих регионах России.

Спорить с этим бессмысленно. Действительно, условия, на которых Россия стала членом ВТО, нельзя назвать благоприятными. Как и почему это произошло - тема отдельного разговора, который мы оставляем за рамками нашей статьи. В напряженной обстановке, с минимальным перевесом «Единой России» удалось ратифицировать протокол о присоединении России к ВТО. Все думские фракции, кроме «Единой России» проголосовали «против». И вот 22 августа 2012 года Россия стала членом ВТО.

Помогать нельзя игнорировать

В результате принятых на себя обязательств Россия должна ограничить размер господдержки сельского хозяйства с 9 млрд.$ в 2013 году до 4,4 млрд.$ к 2018 году. Пока ограничения ВТО подобны планке, которую наши аграрии «не задевают головой». Но предполагалось, что размер помощи будет расти, по крайней мере, это декларировалось проектом Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы. Вступление в ВТО потребовало переписать этот документ, поскольку уже в 2017 году планы на господдержку и обязательства перед ВТО должны были вступить в конфликт. Поэтому от прежних планов помощи сельскому хозяйству пришлось отказаться. Именно это обстоятельство вызвало если не панику, то тревогу аграриев: разрешенная членством в ВТО господдержка в формате «желтой корзины» с 2018 года (4,4 млрд.$) будет существенно меньше той, что реально оказывалась в 2010-2012 годах (табл.1).

Таблица 1

Поддержка сельского хозяйства на период до 2020 года, в млрд.долларов


Факт

Обязательства перед ВТО по желтой корзине

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

зеленая

1,2

1,3

1,9









желтая

4,7

5,1

4,9

9,0

8,1

7,2

6,3

5,4

4,4

4,4

4,4

итого

5,9

6,4

6,8









Последнее положение нуждается в пояснении. Дело в том, что меры государственной поддержки делят на три группы - желтая (или янтарная), зеленая и голубая корзины. ВТО накладывает жесткие ограничения исключительно на меры «желтой корзины» как непосредственно искажающие рынок. Это ценовая поддержка, субсидирование процентных ставок по кредитам, компенсация затрат на ГСМ, удобрения и др. материально-технические ресурсы, а также списание долгов. В России более 70% госрасходов на АПК принадлежат «янтарной корзине» и будут урезаны.

Формы поддержки, кодируемые как меры голубой и зеленой корзины, не ограничены нормами ВТО. К ним относятся: развитие инфраструктуры, проведение научных исследований, подготовка кадров, благоустройство сельских районов, программа страхования урожая, ветеринарные и фитосанитарные мероприятия, программы региональной помощи. Это очень важные формы поддержки, тем более что, например, в 2011 году только 4% бюджетных средств направлялось на развитие сельской инфраструктуры. Однако трудно поверить, что клумбы у здания сельсовета компенсируют отмену дотаций на ГСМ.

В связи с этим встал вопрос о поиске новых форм государственной помощи сельскому хозяйству, не подпадающих под штрафные санкции ВТО. Еще весной 2012 года на заседании Комитета Госдумы РФ по аграрным вопросам была высказана мысль о том, что необходимо защитить сельское хозяйство с помощью инструментов земельной политики. И ключевым элементом этого «плана спасения» становится категория территорий с неблагоприятными условиями для ведения сельского хозяйства, поскольку соглашение ВТО по сельскому хозяйству, действующее для всех стран-членов ВТО, разрешает вывести такие территории из-под ограничений, касающихся размеров прямой помощи сельскохозяйственным производителям. Помощь таким территориям кодируется по нормативам ВТО как «региональные программы».

Логика следующая: государство вправе оказывать прямую поддержку сельскохозяйственным производителям, хозяйствующим на территориях с неблагоприятными условиями; помощь этим товаропроизводителям не является мерой, искажающей рынок и запрещенной нормами ВТО, а всего лишь дотягивает их положение до «нормального» уровня. Такая помощь должна компенсировать производителю дополнительные расходы, которые он вынужден нести в силу неблагоприятных условий хозяйствования: расходы на мелиорацию, средства агрохимии, приобретение более эффективных оборудования и технологий возделывания, дополнительных транспортных расходов и т.д.

Мировая практика показывает, что этим способом выхода за лимиты прямой государственной помощи, разрешенной ВТО, широкого пользуются США и страны ЕС. И это при том, что разрешенный уровень поддержки для стран ЕС-15 составляет 98,8 млрд.$, для Японии - 39,6 млрд.$, для США - 19,1 млрд.$, для России в 2013 г. - 9,0 млрд.$, а для России в 2018 г. - 4,4 млрд.$1. Было бы странно, если бы Россия с ее отнюдь не курортным климатом не воспользовалась этой возможностью.

Например, в ЕС к неблагоприятным территориям отнесены горные районы с тяжелыми климатическими условиями или сложным рельефом местности; земли, которым грозит истощение и которым необходима консервация; неплодородные и труднообрабатываемые земли и т.д. Кроме того, практикуют отнесение к неблагоприятным землям и тех территорий, на которых сохранение сельского хозяйства обусловлено внеэкономическими факторами, включая сохранение туристического потенциала местности, защиту побережья, сохранение занятости населения. В этом случае государственные дотации кодируются как «региональная помощь», что входит в пакет «зеленой» корзины, которая по правилам ВТО не лимитируется.

Россия решила пойти по этому же пути: перевести прямую государственную помощь сельхозтоваропроизводителям в формат компенсаций за хозяйствование на землях с неблагоприятными условиями. Такой подход открывал огромные перспективы для выхода за пределы ограничений ВТО, накладываемых на государственную помощь сельскому хозяйству, не нарушив формально правила этой организации.

Правовой основой инициатив по выделению неблагоприятных для ведения сельского хозяйства территорий является п.13 приложения 2 к Соглашению ВТО по сельскому хозяйству (документ, обязательный для всех стран-членов ВТО). Пункт гласит: «Каждый такой регион должен представлять собой четко обозначенную географическую зону... и рассматриваться как неблагоприятный на основе нейтральных и объективных критериев, четко изложенных в законе или нормативном акте и свидетельствующих о том, что трудности данного региона порождены более серьезными причинами, чем просто временные обстоятельства», «.выплаты ограниваются размерами дополнительных расходов или потерь дохода, связанных с осуществлением сельскохозяйственного производства на обозначенной территории».

Это означает два момента. Первое: прямые доплаты из госбюджета должны получать те аграрные товаропроизводители, которые хозяйствуют в худших условиях, что выравнивает условия конкуренции. Второе: в основе предоставления такой помощи должны лежать объективные критерии неблагоприятности. Основанием для такой помощи не могут быть мотивы приоритетного развития тех или иных территорий.

Предложения Минсельхоза России

Процесс перевода части государственной помощи в пакет «региональной помощи» для сельхозтоваропроизводителей, хозяйствующих на неблагоприятных территориях, уже запущен. 23 июля 2013 года Парламент России принял Федеральный закон № 236-ФЗ «О внесении изменений в статью 7 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства». Внесенный подпункт гласит: «Неблагоприятными для производства сельскохозяйственной продукции территориями в целях настоящего Федерального закона признаются территория субъекта Российской Федерации или территории субъектов Российской Федерации, на которых вследствие природно-климатических условий, состояния почвы, а также социально-экономических факторов уровень доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей ниже, чем в среднем по сельскому хозяйству, но производство сельскохозяйственной продукции должно осуществляться для обеспечения занятости сельского населения, повышения уровня его доходов, сохранения местных традиций». Тем самым была утверждена новая форма господдержки в сфере АПК в виде поддержки сельхозтоваропроизводителей, производящих продукцию на неблагоприятных для такого производства территориях. Однако по сей день на законодательном уровне отсутствуют критерии определения «неблагоприятности», которые должны быть установлены Правительством Российской Федерации.

Для реализации этой идеи при Минсельхозе России была создана рабочая группа, которая осенью 2012 года вынесла на рассмотрение Комитета по аграрным вопросам Государственной Думы проект Постановления Правительства Российской Федерации «Порядок и критерии отнесения территорий к неблагоприятным для ведения сельского хозяйства регионам». В ходе обсуждения подчеркивалось, что предложения Минсельхоза разработаны с учетом политического требования об отнесении к неблагоприятным регионам максимально возможной территории России.

Суть предложений Минсельхоза сводилась к следующему:

  • минимальной единицей неблагоприятной территории была определена территория субъекта Российской Федерации, которая далее не дифференцировалась;
  • отнесение к неблагоприятным территориям основано на ряде легко измеримых показателей (критериев), для получения значений которых не требуются дополнительные затраты и усилия. Так, по данным Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды определяется коэффициент биоклиматического потенциала, по данным Росреестра определяется кадастровая стоимость сельскохозяйственных земель, а также по данным Росстата определяются плотность автомобильных дорог, индекс численности сельского населения, уровень безработицы в сельской местности, отношение среднедушевых располагаемых ресурсов сельских домохозяйств к величине прожиточного минимума на душу населения, установленной в субъекте Российской Федерации;
  • по каждому показателю (критерию) составлялся рейтинг субъектов Российской Федерации и определялся ранг каждого субъекта как место в рейтинге. Затем эти ранги интегрировались, и все субъекты Российской Федерации, получившие интегральный ранг ниже среднего относились к числу неблагоприятных территорий для ведения сельского хозяйства.

Критика экспертного сообщества

Эксперты Комитета Государственной Думы по аграрным вопросам проанализировали предложения Минсельхоза и высказались против их принятия. В частности, поддерживая в целом необходимость отнесения к неблагоприятным регионам большей части территории Российской Федерации, эксперты отметили в предложениях Минсельхоза ряд существенных недостатков. Эти замечания были направлены на имя председателя Комитета ГД по аграрным вопросам Панкова Н.В. в ноябре 2012 года, а затем продублированы в мае 2013 года.

Первое направление критики касалось выбранных Минсельхозом критериев, которые скорее характеризуют неблагополучие сельского населения региона, чем неблагоприятность этих территорий для ведения сельского хозяйства. Вместо определения территорий с худшими условиями конкуренции сельскохозяйственных товаропроизводителей оценка смещает к выявлению территорий с проигрышными результатами хозяйствования, а это не одно и то же.

Проект, разработанный рабочей группой Минсельхоза, вообще не содержит такого показателя, как уровень доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей. Есть все, что угодно - агроклиматические условия, характеристики почв, социально-экономические показатели, включая безработицу, демографическую динамику, отношение доходов сельских домохозяйств к региональному прожиточному минимуму, но все это не связано в единую модель зависимости доходов аграрного товаропроизводителя от этих показателей. А поэтому на их основе в лучшем случае можно отнести или не отнести территорию региона к числу неблагоприятных, но невозможно построить механизм дифференцированной адекватной помощи товаропроизводителям в целях выравнивания их конкурентных возможностей.

Сама попытка создать универсальный набор критериев кажется авантюрой. Чиновники, сидящие в министерстве, давно оторваны от реальных процессов, протекающих на землях многочисленных российских провинций. Они не могут взять в толк, что неблагоприятные условия ведения сельского хозяйства в южных регионах России совсем не те, что на севере, а на Дальнем Востоке - не те, что на западе или в средней полосе. Нарисовав картину крупными мазками, Минсельхоз сравнивает по одним и тем же показателям и в единой системе измерений конкурентные условия сельхозтоваропроизводителей из Амурской области и Брянщины, Белгородчины.

Второе направление критики связано с «масштабом» распределения государственной помощи. Единицей «неблагополучия» Минсельхоз предлагает считать субъект федерации, то есть границы неблагоприятных территорий предложено устанавливать по границам субъектов Российской Федерации. Однако, как отметили эксперты, такой подход некорректен, поскольку территории субъектов Российской Федерации, как правило, очень обширны и неоднородны с точки зрения природных условий и специфики ведения сельского хозяйства.

Субъектов с весьма неоднородными условиями ведения сельского хозяйства в России большинство. Некорректность отнесения всей территории субъекта РФ к неблагоприятной для ведения сельского хозяйства ясно видна из того списка регионов, которые Минсельхоз России предложил считать неблагоприятными. В него вошли, например, Алтайский край, Ульяновская и Саратовская области, Красноярский край, Еврейская автономная область и другие регионы, часть территорий которых обладают высоким аграрным потенциалом и традиционно сильным сельским хозяйством. Эксперты отметили, что отнесение территории субъектов Российской Федерации целиком к неблагоприятным территориям мотивировано, прежде всего, не объективными причинами, а системой администрирования Минсельхоза, который управляет распределением бюджетных ресурсов только до уровня субъекта Российской Федерации. В число благоприятных регионов по расчетам Минсельхоза России попали Новгородская, Владимирская области, несмотря на низкие биоклиматические и прочие показатели на большей части этих субъектов РФ.

Реализация предложений Минсельхоза означает, что все товаропроизводители в регионе, отнесенном к неблагоприятному для ведения сельского хозяйства, получат одинаковую помощь, несмотря на то, что реально кто-то хозяйствует в чрезвычайно благоприятных зонах этого региона. Ведь агроклиматические условия, состав и плодородие почв, транспортные условия, наличие рынков сбыта и др. не имеют жесткой привязки к границам субъектов РФ. Но еще более удручает то, что рядом с неблагоприятным субъектом Российской Федерации может находиться регион, отнесенный по интегральному рангу к числу благоприятных и, следовательно, лишенный помощи в рамках данной программы. Два конкретных товаропроизводителя, реально хозяйствующие в одной и той же природно-климатической зоне и разделенные парой километров, оказываются в нелепой ситуации: один из них получит помощь, а другой нет. С точки зрения чиновников Минсельхоза, административные границы субъектов Российской Федерации играют магическую роль: именно они порождают объективную благоприятность или неблагоприятность для ведения сельского хозяйства.

Третий вектор критики направлен на формально-математический алгоритм, не отражающий сути дела. Предложенный Минсельхозом способ определения неблагоприятных территорий путем «отсечения» части субъектов РФ, у которых интегральный показатель (ранг) выше среднероссийского, является исключительно формальным. Регионы сравниваются не по абсолютным или относительным значениям критериев (которые сами по себе вызывают большие сомнения), а по месту в рейтинге. Но ведь очевидно, что даже соседние в рейтинге места могут отличаться по абсолютным величинам в разы. Место в общероссийском рейтинге ничего не говорит о реальном масштабе проблем конкретных сельскохозяйственных товаропроизводителей. Позиция в рейтинге не позволяет «измерить рублем» эти проблемы и выйти на обоснованный размер помощи как компенсации за неблагоприятные условия хозяйствования.

Наконец, четвертое направление возражений экспертов связано с тем, что согласно варианту, предложенному Минсельхозом, помощь аграриям, хозяйствующим на неблагоприятных для ведения сельского хозяйства землях, не стимулирует их выбирать те виды деятельности, которые являются оптимальными для данной территории. Ни достижения аграрной науки, ни принципы государственной или региональной политики в этом случае не учитываются. Не заложены также механизмы, обеспечивающие сохранение агроландшафтов, охрану почв и стимулирования конкуренции между агропроизводителями. Например, за рубежом дотации получают в том числе за воздержания от использования земель, за их консервацию. Не говоря уже об опыте стимулирования аграриев производить определенные виды сельхозяйственной продукции в рамках квот. Данная инициатива Минсельхоза в принципе нацелена на решение другой, сугубо политической задачи, - в минимальные сроки переформатировать выделенные Минфином объемы государственной помощи в новые, разрешенные правилами ВТО, финансовые потоки. Другими словами, легитимно раздать «всем сестрам по серьгам». Эта мера не имеет ничего общего с созданием системы стимулирования роста эффективности сельского хозяйства за счет оптимизации продуктовой специализации агропроизводителей. Нет увязки этих финансовых вливаний с единым народохозяйственным агропродуктовым балансом страны.

Напротив, экспертами были предложены механизмы, которые предполагали оказание помощи товаропроизводителям исключительно на основании представленных ими проектов развития хозяйств, включающих разделы по внутрихозяйственному землеустройству. Органы аграрного и земельного надзора должны, по предложению экспертов, контролировать реализацию проектов, в том числе выполнение мероприятий по мелиорации и охране земель. Кроме того, эксперты предлагали выплаты в рамках помощи аграрным товаропроизводителям на неблагоприятных территориях поставить в зависимость от оптимальности специализации хозяйства.

Еще в советский период в рамках системы управления АПК были проведены аграрно-климатические и почвенные исследования, в результате которых были

определены оптимальные наборы культур, возделываемых в соответствующих агроклиматических регионах. В начале 2000-х годов Федеральное государственное унитарное предприятие (ФГУП) «Госземкадастрсъемка - ВИСХАГИ» по заказу Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии провел работу по аграрно-климатическому зонированию. В результате был издан справочник с соответствующими схемами зонирования, укрупненной оценкой качества и плодородия почв (бонитетами), наборами оптимальных для возделывания культур и расчетами их нормативной урожайности2. Эксперты предложили обновить и актуализировать эти исследования для того, чтобы они могли стать основой при принятии решений о выплатах в рамках региональной помощи. Предлагается осуществлять эти выплаты только при условии выращивания оптимальных для данного агроклиматического региона культур. А в том случае, если товаропроизводитель хочет из конъюнктурных соображений выращивать другие культуры, он может это делать на свой риск, то есть без компенсационных выплат.

Предложения экспертов: единицей анализа должен быть муниципальный район, а не субъект РФ

Эксперты выразили единодушное мнение, что самой крупной единицей определения благоприятной или неблагоприятной территории должна стать территория муниципального района, хотя во многих случаях и район было бы полезно разделить на более однородные с точки зрения ведения хозяйства территории.

Из формулировки пункта 13 Приложения 2 к Соглашению ВТО по сельскому хозяйству следует, что неблагоприятный регион должен быть выделен, прежде всего, как географическая зона, т.е. иметь объективно выраженные географические признаки (относящиеся к рельефу, типам растительности, климату, бассейнам рек и т.п.). Кроме того, он должен иметь свои, выделяющие его из числа других регионов экономические и административные признаки.

Во времена Советского Союза подход к сельскохозяйственному зонированию территории страны в значительной степени отражал реальную ситуацию на местах. В СССР было осуществлено природно-сельскохозяйственное районирование, которое выявляло природные территории, существенно различающиеся по агроклиматическим показателям, влияющим на состав и урожайность сельскохозяйственных культур. Такой подход вполне соответствует требованиям объективности, установленным в Соглашении ВТО по сельскому хозяйству. Таким образом, природно-сельскохозяйственное районирование, сделанное еще в СССР, после соответствующего обновления, может послужить основой для оценки муниципальных районов с точки зрения благоприятности или неблагоприятности их земель для ведения сельского хозяйства. Опыт советских землеустроителей показывает, что выделенные ими природно-сельскохозяйственные районы в равнинных условиях соотносятся с границами административных (муниципальных) районов. В горных условиях границы подзон, как правило, расчленяют территории административных районов и крупных землевладений.

Исходя из этого, минимальной территориальной единицей для определения территории как неблагоприятной для ведения сельского хозяйства, должен быть, по мнению экспертов, муниципальный район, а не субъект Российской Федерации.

Однако, для установления неблагоприятности территории с точки зрения ведения сельского хозяйства недостаточно только агроклиматического зонирования. На сетку агроклиматических зон и подзон должна быть наложена другая сетка, отражающая транспортные, социальные, рыночные условия ведения хозяйства, определяющие конкурентные условия для аграрных товаропроизводителей. Так, в странах Евросоюза, США, Японии максимально полно учитывается местная специфика при определении критериев неблагоприятности и дифференциации размеров помощи товаропроизводителям. Например, в Японии это - гористость местности. В Европе помощь оказывается, в частности, при необходимости сохранить на территории местное население, у которого нет иного доходного занятия, кроме ведения сельского хозяйства. Таким образом, правила ВТО не запрещают, а практика стран-членов ВТО демонстрирует возможность использования различных моделей определения неблагоприятности с учетом местной специфики. Основное требование - объективность и нейтральность критериев, их долгосрочное, а не ситуативное действие.

Учесть местную специфику, сидя в кабинете Минсельхоза России, невозможно. Поэтому эксперты считают, что определять список муниципальных районов, отнесенных к неблагоприятным для ведения сельского хозяйства, должен субъект Российской Федерации на основании критериев, утвержденных Правительством Российской Федерации. Сами эти критерии неблагоприятности должны в совокупности и взаимосвязи составлять обоснованную и согласованную модель, отражающую влияние различных факторов на конкурентоспособность конкретных производителей.

Проблемы кадастровой оценки земель как критерия неблагоприятных территорий

В проекте Постановления Правительства, представленном Минсельхозом России, в качестве одного из показателей территорий, неблагоприятных для ведения сельского хозяйства, предлагалось использовать кадастровую стоимость земель. Казалось бы, это более чем правильно. Ведь именно кадастровая оценка является интегративным показателем, объединяющим природно-сельскохозяйственные характеристики территории, характеристики продуктивности земель и экономические показатели хозяйствования на этих землях. Однако эксперты выступили против использования этого показателя.

Для того чтобы понять критическую логику экспертов, нужно знать формальную и реальную процедуру расчета кадастровой стоимости. Формальный порядок таков: выполнение работ по кадастровой оценке осуществляется в обязательном порядке раз в пять лет коммерческими организациями по заказам органов власти субъектов РФ. На проведение работ по кадастровой оценке проводится конкурс (используются квалификационные требования) либо электронный аукцион (состязание исполнителей только по цене). Расчет кадастровой стоимости сельхозземель осуществляется по так называемому доходному методу. Этот метод определен Методическими указаниями по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения, утвержденными приказом Минэкономразвития от 20.09.2010 г., № 445. Подход Минэкономразвития исходит из оценки объема предполагаемых доходов, получаемых при данном качестве земли и на данной территории в предположении ее рационального использования. Казалось бы, что может быть лучше? Именно разница доходов сельхозпроизводителей при прочих равных условиях и является показателем неблагоприятности территории, и может служить основой для определения размера компенсаций в рамках государственной помощи.

Но, к сожаленью, этот привлекающий простотой алгоритм не работает: в Методике Минэкономразвития РФ, используемой для расчетов кадастровой стоимости, используются устаревшие данные о нормативной урожайности сельскохозяйственных культур и устаревшая математическая модель нормативной урожайности, основанная на технологиях 25-30 летней давности.

Но дело не только в морально устаревшей методике. Реальный процесс расчета государственной кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения осложнен тем, что на основе этой оценки региональные власти собирают земельный налог. Поэтому власти всегда пытаются влиять на уровень кадастровой оценки, причем в двух направлениях: на некоторых территориях требуют оценку повысить для увеличения сбора земельного налога, а на других территориях, наоборот, понизить в интересах сельских производителей. Ориентиром служит предыдущая оценка, то есть новая оценка не должна в разы отклоняться от оценки пятилетней давности. Предварительный расчет предъявляется заказчику на согласование, после чего, как правило, кадастровая оценка корректируется с учетом высказанных пожеланий и замечаний. Исполнитель вынужден на это идти, в противном случае он не получит оплаты работ, которые, как правило, не авансируются. Скорректированная оценка может существенно отклоняться от первоначального варианта. Это требует от исполнителя сложных манипуляций с расчетами, поскольку, удовлетворяя пожелания региональных властей, необходимо сохранить внешнее соответствие методическим указаниям Минэкономразвития. Как это можно сделать? Коррекция кадастровой оценки в определенных пределах возможна за счет уточнения различных параметров, влияющих на рентабельность сельскохозяйственного производства. Можно варьировать нормативные затраты на возделывание культур, включая или не включая затраты на мелиорацию, известкование почв, внесение удобрений и пр. Или, например, варьировать методы построения севооборотов, региональные цены на продукцию сельского хозяйства, норму прибыли предпринимателей. Другими словами, можно сохранить верность методике Минэкономразвития, и при этом удовлетворить пожелания региональных властей.

Существующий порядок расчета кадастровой оценки, по мнению экспертов, не позволяет считать ее надежным показателем того, что территория является неблагоприятной для ведения сельского хозяйства. На сегодняшний день кадастровая оценка - результат политического решения региональных властей, баланс интересов земельных собственников, сельхозпроизводителей и налоговых органов. Несмотря на то, что кадастровая оценка рассчитывается независимыми исполнителями по утвержденной в министерстве методике, в ее основе лежат перерасчеты и корректировки в соответствии с ориентирами, заданными представителями региональных органов.

Потенциальная доходность сельскохозяйственных земель отражается в рыночных сделках. Однако в большинстве субъектов РФ реальной информации о сделках купли-продажи аграрных земель недостаточно для адекватной оценки их кадастровой стоимости. В силу отсутствия реального рынка сельскохозяйственных земель практикуемый «доходный» метод кадастровой оценки во многом произволен и подвержен административному влиянию.

Таким образом, если бы был рынок сельскохозяйственной земли и налаженная статистика рыночных сделок, то основанная на этой информации кадастровая оценка была бы наилучшим способом определения неблагоприятных территорий. Однако существующая в России система определения кадастровой оценки не позволяет использовать ее для выделения территорий с неблагоприятным условиями для ведения сельского хозяйства.

Региональная экспертиза предложений Минсельхоза

Обсуждение предложений Минсельхоза России состоялось и на региональном уровне. Возражения регионов вызывали как непроработанность самой концепции «неблагоприятности», ее неспособность учитывать специфику российских регионов, так и чрезмерная укрупненность территориальной единицы отнесения к неблагоприятной территории. Например, Правительство Удмуртской Республики в письме от 9 августа 2013 г. указало, что «предлагаемые к применению критерии не учитывают отдельные объективные факторы, имеющие первостепенное значение для аграрного производства, и ставят в неравное положение регионы, находящиеся в одинаковых природно-климатических условиях». В письме Минсельхоза Чувашии от 31.07.2013 г. указано, что республика, чья территория отнесена к благоприятный для ведения сельского хозяйства, граничит с 5 регионами, 4 из которых отнесены к неблагоприятным. В результате Чувашию рассмотрели более пристально и нашли основания зачислить в группу неблагоприятных территорий, что показывает степень эластичности разработанной модели. Можно себе представить остроту закулисной борьбы, которая развернется между федеральным министерством и регионами, если проект будет принят в нынешнем виде.

Около 20 субъектов Российской Федерации приняли участие в обсуждении и дали свои предложения. В целом, предложения со стороны регионов имеют похожую структуру: описываются трудности, испытываемые сельским хозяйством региона по объективным (природно-климатическим, социальным) причинам. Затем высказывается сожаление о том, что именно те параметры, которые определяют проблемы АПК данного субъекта Российской Федерации не вошли в перечень критериев, разработанных Минсельхозом. После этого предлагается внести дополнительные критерии или изменить значения предложенных критериев, на основании чего и отнести регион к числу неблагоприятных. Даже Республика Башкортостан и Ставропольский край нашли возможности при введении определенных критериев и использовании рейтинговой методики Минсельхоза России отнести свои территории к неблагоприятным.

На несистемный и слабооснованный набор критериев, предложенный Минсельхозом, регионы ответили своими такими же несистемными, но обоснованными с местной точки зрения наборами критериев. В отсутствии принципиальной концепции не ясно, какие региональные предложения стоит внести в список критериев, а какие отвергнуть. Остается пойти по пути волевого решения, что оставит многие регионы в недоумении: зачем их приглашали к обсуждению, если их понимание местных условий было проигнорировано.

Кроме того, в письмах от нескольких регионов (Самарская, Орловская, Вологодская области) поступили внятные сигналы о том, что единицей отнесения территорий к неблагоприятным должна стать территория муниципального района. В противном случае субъекты Российской Федерации должны иметь возможность вводить дополнительные показатели для отнесения к числу неблагоприятных отдельных территорий в составе субъекта.

В результате проект Минсельхоза был доработан. С учетом предложений от региональных правительств был расширен перечень показателей, характеризующих почвенные и климатические условия; уточнен состав показателей, используемых для определения интегрального показателя социально-экономического развития сельских территорий; составлен новый перечень регионов, отнесенных к неблагоприятным и претендующих на помощь.

По странному совпадению, все субъекты Российской Федерации, направившие в Минсельхоз свои предложения относительно критериев неблагоприятности и попросившие включить их в список неблагоприятных, кроме Республики Адыгея и Орловской области, вошли в окончательный на сегодня перечень. Идет борьба за серьезные федеральные деньги. Пути, которыми включались в перечень неблагоприятных такие регионы, как Воронежская область, Республика Башкортостан и Республика Татарстан, Алтайский край поистине неисповедимы.

У тех, кому на сегодня не повезло, время еще есть. Постановление Правительства еще не принято. В соответствии с последней версией проекта постановления, вышедшей из Минсельхоза (на 17 сентября 2013 года), картина складывается следующая. Средний по России интегральный показатель социально-экономического развития сельских территорий равен 123. Ниже среднего интегральные показатели оказались у следующих регионов с традиционно сильным сельским хозяйством: Алтайский край (94), Воронежская область (87), Ростовская область (102). Соответственно эти регионы предлагается отнести к неблагоприятным. И наоборот, к благоприятным регионам по социально-экономическому развитию сельских территорий отнесены: Амурская область (ранг 126, что практически равно рангу Ставропольского края - 128), Брянская область (135, что выше, чем у Ставропольского края). Также более высокие ранги, чем у Ставропольского края у следующих субъектов Российской Федерации: Владимирской области (150), Вологодской области (129), Красноярского края (162), Курской области (133), Ленинградской области (228), Пермского края (151), Республики Саха (Якутия) (140), Тверской области (138), Ямало-Ненецкий округ (217) и Ярославская область (169).

Весьма забавно, что доля используемых сельскохозяйственных угодий в «благоприятных» регионах составляет: в Брянской области 51%, в Тверской области 48%, в Красноярском крае 63%, Вологодской области 64%, Владимирской области 65%. Напротив, в «неблагоприятных» Алтайском крае и Воронежской области используется 86% угодий, в Ростовской области - 95%.

Все эти нестыковки и несообразности, составляющие «кашу с гвоздями» приготовленную рабочей группой Минсельхоза, приводят к обычному грустному выводу о неспособности чиновников к решению содержательных проблем.

Предложения экспертов

Логика правил ВТО говорит о выравнивании конкурентных возможностей через компенсацию потерь для неблагоприятных территорий в сравнении с благоприятными. Отсюда, по мнению экспертов, логика должна быть следующей. В каждой агроклиматической зоне нужно определить группу благоприятных территорий, которая становится эталонной. Территории нужно определять не на уровне субъектов Российской Федерации, а максимум на уровне районов. Остальные территории должны быть определены как неблагоприятные. При этом они должны быть распределены на ряд групп, каждая из которых должна получать соответствующие компенсации, «дотягивающие» их до уровня благоприятных территорий. Это позволит учитывать региональные проблемные особенности, создать более гибкую шкалу господдержки.

Решение о размерах помощи конкретному сельскохозяйственному товаропроизводителю, ведущему производство на неблагоприятной территории, должно приниматься на уровне субъекта Российской Федерации. Для этого сельскохозпроизводитель вместе с заявкой на получение компенсации должен подать декларацию о планируемой специализации (наборе возделываемых культур) и используемых площадях сельскохозяйственных угодий, системе севооборота. Он должен декларировать планируемые затраты на охрану почв, поддержание устойчивости ландшафтов и восстановление деградированных земель. Уполномоченные органы должны контролировать выполнение этих показателей.

Такой подход позволит осуществлять выплаты с учетом особенностей ведения сельского хозяйства и фактического состояния земель каждого землепользователя, что максимально точно выведет их на одинаковый для всех уровень конкурентоспособности. Также этот подход позволит использовать компенсационные выплаты как инструмент планирования и регулирования оптимального агропродовольственного баланса страны.

Построение адекватной российским условиям модели благоприяности-неблагоприятности ведения сельского хозяйства, выработка соответствующих критериев, проведение исследований и отнесение конкретных территорий к числу неблагоприятных, а также построение дифференцированной шкалы расчета размеров помощи товаропроизводителю, требуют времени, усилий и затрат.

Спешка, в которой Минсельхоз пытается утвердить свой проект, не объясняется ничем, кроме административного рвения, когда поручение надо выполнить в установленные сроки, а качество никого не волнует. Вместо уравнительности помощи в масштабах страны мы получим уравнительность компенсационных выплат в рамках регионов. В результате, вместо уравнивания условий конкуренции на землях разного качества мы получим новый механизм создания конкурентного неравенства.

Основой позиции экспертов, выступивших против предложений Минсельхоза России, является необходимость выработки собственного российского подхода к определению благоприятности или неблагоприятности территории для ведения сельского хозяйства. Подход этот должен быть объективным, научно и практически обоснованным, и создавать возможность для определения размера помощи конкретному сельскохозяйственному товаропроизводителю для выравнивания условий его конкуренции с другими производителями, находящимися в более благоприятных условиях. Выработка такого подхода требует времени и усилий, которых не захотел потратить Минсельхоз России.


Исследование осуществлено в рамках Программы «Научный фонд НИУ ВШЭ» в 2013-2014 гг., проект № 12-01-0027.

1 Ушачев И.Г. (2012) О мерах по обеспечению конкурентоспособности продукции сельского хозяйства в условиях присоединения России к ВТО // Доклад на заседании Комитета по аграрным вопросам Государственной Думы Российской Федерации. 26.04.2012.

2 Справочник агроклиматического оценочного зонирования субъектов Российской Федерации. - Учебно-практическое пособие. Москва, Маросейка, 2010.

Комментарии (0)add comment

Написать комментарий
меньше | больше

busy