СТРАТЕГИЯ ИНТЕГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В СФЕРЕ НАУКИ И ОБРАЗОВАНИЯ


СТРАТЕГИЯ ИНТЕГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В СФЕРЕ НАУКИ И ОБРАЗОВАНИЯ

Л. ГОХБЕРГ
доктор экономических наук
профессор, первый проректор ГУ-ВШЭ
директор Института статистических исследований и экономики знаний (ИСИЭЗ) ГУ-ВШЭ
Г. КИТОВА
кандидат экономических наук
ведущий научный сотрудник ИСИЭЗ ГУ-ВШЭ
Т. КУЗНЕЦОВА
кандидат экономических наук
директор Центра научно-технической, инновационной и информационной политики ИСИЭЗ ГУ-ВШЭ

Успехи мировых научно-технологических лидеров во многом определяются эффективной интеграцией науки, образования и бизнеса, выступающей действенным инструментом устойчивого развития и конкурентоспособности этих стран в условиях глобализации и становления экономики, основанной на знаниях. В российских программных документах настоятельная необходимость развития и государственной поддержки интеграционных процессов в сфере науки и образования была признана сравнительно недавно. Однако по этому поводу сразу же возникли острые дискуссии. В результате в конце 2007 г. был принят федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам интеграции образования и науки" (далее - закон об интеграции [1]).

Ощутимый всплеск интереса к интеграционной тематике как в научно-образовательном сообществе, так и со стороны государства во многом объясняется чрезвычайной актуальностью для России рассматриваемых проблем. Те, кто позитивно оценивает отечественный опыт, считают, что дальнейшее развитие интеграции должно происходить на основе приоритетной государственной поддержки и тиражирования сложившихся, традиционных для нашей страны форм и механизмов. Его критики делают ставку на изучение и заимствование лучшего мирового опыта. О разбросе мнений свидетельствует, в частности, тот факт, что параллельно с подготовкой вышеупомянутого закона, нацеленного на создание благоприятных условий для сохранения доказавших свою эффективность институтов, обсуждались предложения, касающиеся разработки нормативной базы и вариантов финансовой поддержки исследовательских университетов и самостоятельных научно-образовательных центров.

Очевидно, возможности использования в нашей стране современных форм и механизмов интеграции науки и образования определяются вектором социально-экономических преобразований, который формирует потребности государства, общества, экономики в новых научно-образовательных моделях. При этом для реализации современных, более сложных моделей интеграции и адекватных им финансово-экономических механизмов требуются существенная корректировка норм законодательства, а также поддержка интеграционных процессов со стороны государства.

Интеграция науки и образования: российская практика

Обоснованно оценить перспективы развития интеграционных процессов в России можно только с учетом особенностей отечественного научно-образовательного комплекса и происходящих в нем изменений. Прежде всего отметим специфику институциональной структуры отечественной науки, ядром которой являются юридически самостоятельные специализированные исследовательские организации. Преимущественная ориентация на их создание может рассматриваться как одна из исторических традиций, возникшая еще в начале XVIII в. с учреждением в России Академии наук. Она в полной мере утвердилась в годы советской власти, когда наряду с обширной сетью академических институтов сложилась отраслевая система управления наукой. Решение политических задач ее ускоренного развития в целях укрепления обороноспособности страны и индустриализации потребовало дальнейшего расширения сети исследовательских институтов.

Только в 1918 - 1927 гг. было создано около 800 научных учреждений, тогда как в 1913 г. в России их было всего 298. Возникшие в годы довоенных пятилеток многочисленные отраслевые и академические организации охватывали все новые и новые области исследований; началось формирование республиканских и отраслевых академий. Вместе с тем серьезный урон был нанесен старым научным школам. Перед вузами была поставлена задача массовой подготовки "пролетарской поросли" (Н. И. Бухарин), что привело к недооценке роли научных исследований, усилению разобщенности вузов и научно-исследовательских институтов. По замечанию В. И. Масленникова, в этой ситуации "высшая школа перестала быть... главным центром фундаментальных исследований" [2]. Вопреки тенденции наращивания объемов исследований и разработок в университетах и промышленных компаниях, доминировавшей в ведущих индустриальных странах, в СССР они во все большей степени концентрировались в системе Академии наук и отраслевых НИИ и КБ.

В этих условиях координация науки и образования носила фрагментарный характер и была подчинена решению конкретных экономических и политических (чаще - военно-политических) задач. Заметным событием, во многом определившим дальнейшее развитие интеграционных процессов, стало создание в 1952 г. Московского физико-технического института, многие кафедры которого изначально базировались в ведущих академических и оборонных институтах. Набор его факультетов и специальностей расширялся и корректировался по мере эволюции научно-технических приоритетов и кадровых потребностей наукоемких отраслей промышленности, а студенты сочетали обучение с научной работой. Иную модель интеграции представлял собой Московский инженерно-физический институт, который уже в начале 1950-х годов стал формироваться как крупный центр фундаментальных исследований. Более поздний пример эффективной интеграции - создание Новосибирского академгородка. Тем не менее ни эти, ни другие более или менее успешные модели не заняли доминирующих позиций в научно-образовательной системе страны.

В пореформенной России на фоне резкого сокращения сети конструкторских и проектных организаций, опытных заводов, научно-технических служб предприятий, то есть структур, призванных обеспечить трансфер научных результатов в инновационную сферу, вплоть до начала 2000-х годов отмечалось наращивание числа НИИ за счет создания новых либо разукрупнения действующих организаций. Существенно, что это происходило путем образования новых юридических лиц, а не укрепления исследовательской базы университетов и предприятий, которые, собственно, и составляют костяк инновационных систем в странах с развитой рыночной экономикой [3]. В итоге усилились диспропорции в институциональной структуре науки: если в 1990 г. в самостоятельных НИИ и КБ было сконцентрировано чуть более половины численности персонала, занятого исследованиями и разработками, то в 2006 г. - свыше 83%. Столь же значителен и их удельный вес в затратах на науку - примерно 82%.

Число вузов, выполняющих исследования и разработки, снизилось в 1990-е годы с 453 до 387. С тех пор оно несколько возросло: 417 - в 2006 г. (11,5% организаций, занятых научной деятельностью). Однако в силу того что возникшие за этот период негосударственные вузы практически не ведут исследований, к началу 2007 г. научная деятельность осуществлялась лишь в 38% российских высших учебных заведений.

Формальное разделение науки и образования, проявившееся в институциональном, организационно-управленческом, правовом и финансовом обособлении этих сфер, нанесло существенный ущерб научному авторитету высшей школы. Проводимые в вузах (за исключением немногих элитарных университетов) исследования, как правило, малозначимы, что в известной мере объясняет почти маргинальную роль сектора высшего образования в научно-техническом комплексе страны и национальной инновационной системе в целом - по крайней мере, по затратам на научные исследования и разработки.

Удельный вес данного сектора в общем объеме таких затрат в 2006 г. составил 6,1% (в том числе собственно вузов - 5,1%), причем подобная картина наблюдается на протяжении как минимум двух десятилетий [4]. Это более чем вдвое ниже по сравнению с США (14,3%) и Японией (13,4%) и почти в четыре раза ниже, чем в странах ЕС (22,5%). В среднем по странам ОЭСР соответствующая доля в 2006 г. достигла 17,6%. Часто встречаемый в дискуссиях контраргумент о существовании в России системы государственных академий наук как alter ego западной модели университетской науки вряд ли может служить здесь оправданием: в странах, где функционируют аналогичные мощные академические структуры, в частности в Германии (общества Макса Планка, Гельмгольца, Лейбница и др.) и во Франции (Национальный центр научных исследований - CNRS), на университеты приходится соответственно 16,5 и 18,1% национальных затрат на науку.

Таким образом, положение дел в российской вузовской науке резко контрастирует с практикой ведущих стран мира, где в университетах сосредоточен основной потенциал фундаментальной науки, выполняются масштабные прикладные исследования и разработки. По объему затрат из всех источников на научные исследования и разработки российская вузовская наука (в 2006 г. - 1,1 млрд долл. в расчете по паритету покупательной способности) находится примерно на уровне Финляндии, Норвегии, Дании и Израиля (1,1-1,3 млрд долл.), заметно уступая не только крупнейшим державам - лидерам мировой экономики, но и таким развивающимся государствам, как Турция (2,5 млрд долл.), Тайвань (1,7 млрд долл.) и Мексика (1,6 млрд долл.). В Китае в университетскую науку инвестируется 13,3 млрд долл. (2006 г.).

Несмотря на номинальный рост затрат на исследования и разработки в секторе высшего образования - с 657,4 млн руб. в 1995 г. до 17,6 млрд руб. в 2006 г. (то есть в 2,2 раза в постоянных ценах), его темпы явно недостаточны для выхода на дореформенный уровень: эта величина не достигает и 2/3 от показателя 1991 г. В итоге затраты на науку в расчете на одного исследователя (в эквиваленте полной занятости) в отечественных вузах остаются минимальными - 15,5 тыс. долл., что примерно соответствует показателям Словакии (17,5 тыс.

долл.), но уступает Румынии (26,3 тыс. долл.). Для сравнения: в Германии данная величина составляет 154,5 тыс., во Франции - 116,0 тыс. долл. Подобная ситуация не позволяет создать необходимые условия для результативной научной деятельности и обеспечить воспроизводство конкурентоспособных научных школ.

В течение нескольких десятилетий научные исследования в вузах не входили в число реальных приоритетов научно-образовательной политики государства и финансировались по остаточному принципу. Их ощутимая финансовая поддержка возобновилась только в последние годы. Тем не менее объем бюджетных ассигнований по ведомственной целевой программе "Развитие научного потенциала высшей школы" даже с учетом его намеченного роста с 2,6 млрд до 4,7 млрд руб. в 2006-2010 гг. достигнет не более 1,3-1,4% суммарных расходов федерального бюджета на образование и науку.

По данным мониторинга экономики образования [5] за 2004-2006 гг., в структуре доходов вузов средства от научной деятельности составляют всего 3,7%; причем лишь у 8% вузов они превышают 10% их суммарного бюджета. Заметным прорывом стало финансирование инновационных образовательных программ 57 ведущих вузов в рамках приоритетного национального проекта "Образование" (30 млрд руб. в 2006-2008 гг.), но, по имеющимся оценкам, на научные исследования была израсходована лишь примерно 1/8 выделенных средств.

Как следствие, численность персонала, выполняющего исследования и разработки в вузах, в 1989-2006 гг. сократилась в 3,8 раза (по российской науке в целом - в 2,7 раза) - с 168,0 тыс. до 44,7 тыс. человек. По сравнению с преподаванием в рамках платных программ основного и дополнительного образования для подавляющей части профессорско-преподавательского состава исследовательская деятельность утратила свою привлекательность: за 10 лет доля преподавателей вузов, принимающих участие в исследованиях, снизилась с 38 до 16%. Около 80% программ высшего профессионального образования не базируется на научной работе. В конечном счете подавляющая его часть превратилась в "подготовку уровня колледжа, где обучают по лучшим учебникам и скорее воспроизводят знания, а не развивают их" [6]. Продолжение этой тенденции может иметь необратимые последствия не только для образования и науки, но и для перспектив развития российской экономики в целом, да и всего общества.

Уместно напомнить, что в истории отечественной науки и образования эта проблема не сходит с повестки дня вот уже на протяжении двух столетий. Приведем несколько свидетельств.

Первая половина XIX в.: университетские уставы 1804 и 1835 гг. "не создавали необходимых стимулов для научной деятельности... Занятие наукой в стенах университетов было сугубо личным делом преподавателей. В таких условиях ею занимались только энтузиасты. Развитие научной работы... сдерживалось и из-за отсутствия в университетах специальных научных подразделений. Имевшиеся здесь... лаборатории... были неудовлетворительно оборудованы и, как правило, ориентированы в первую очередь на обеспечение учебного процесса, а не на исследовательскую работу" (Стрекопытов С. П. История научно-технических учреждений в России (вторая половина XIX-XX вв.). М.: РГГУ, 2002. С. 40-41).

Вторая половина XIX в.: "...деятельность русских университетов по естествознанию за 30-летний период ... нельзя не назвать в общем бледною..." (Сеченов И. М. Научная деятельность русских университетов по естествознанию за последнее двадцатилетие // Вестник Европы. 1883. Кн. 11. С. 331). "Университеты в 1850-е гг. перестали быть научными учреждениями ... "утилитарные стремления" стали превалировать над интересами фундаментальной науки. Все это привело к тому, что университеты превратились лишь в школы, занимающие, правда, высшую ступень в иерархии школ. Они стали "рассадниками готового знания", профессора которых должны были лишь читать лекции, а научные занятия для них не были обязательными" (Наука и кризисы. Историко-сравнительные очерки. СПб.: Дмитрий Буланин, 2003. С. 276-277).

Начало XX в.: "Научный труд для многих талантливых молодых ученых... превратился в научный аскетизм. Посему и университетские кабинеты, и лаборатории значительно опустели, а научная работа в них увяла... Посему научные силы России и поныне все еще малочисленны по сравнению со странами Запада" (Труды высочайше учрежденной Комиссии по преобразованию высших учебных заведений. СПб., 1903. Вып. IV. С. 132-133).

Таким образом, сложившиеся отечественные модели образования и науки оказались устойчивыми к радикальным рыночным реформам 1990-х годов и социально-экономическим, правовым и административным новациям последних лет. Это, с одной стороны, способствовало сохранению целостности систем науки и образования в России, а с другой - усилило архаичность их институциональной структуры и создало дополнительные препятствия для взаимодействия этих сфер.

Субъекты интеграционных процессов представлены преимущественно государственными вузами, функционирующими в форме бюджетных (образовательных) учреждений, и научными организациями в форме бюджетных учреждений либо государственных унитарных предприятий. До появления нового типа государственных учреждений - автономных [7] - выбор организационно-правовых форм государственных научных и образовательных структур был фактически ограничен моделью бюджетного учреждения [8], правоспособность которого устанавливается Бюджетным кодексом РФ (БК РФ) специальным образом и имеет явную тенденцию к ограничению. Эффективность интеграции науки и образования и в последующем будет в значительной степени определяться его нормами и их эволюцией.

Подавляющее большинство научных организаций России находится в государственной собственности. Их доля в общем числе таких организаций составляет 73%, в численности персонала - 78%, во внутренних затратах на исследования и разработки - 74%, в стоимости основных средств науки - 87%. В собственности государства находится 60% вузов; они обеспечивают около 83% приема студентов, их численности и выпуска [9].

Отметим также автономность нормативно-правовых баз сфер образования и науки, которая усугубляется их существенной неполнотой, фрагментарностью и противоречивостью. Усиливается зависимость этих сфер от норм и требований прочих отраслей законодательства (прежде всего бюджетного, налогового, гражданского), которые к концу 1990-х годов фактически поставили вне закона действовавшие институты интеграции и блокировали создание новых. В частности, был упразднен институт научных организаций, подведомственных вузам и функционировавших на правах самостоятельных юридических лиц. Многие из них были широко известны и представляли ядро отечественной вузовской науки, но именно они оказались теми самыми "юридическими матрешками" (юридическими лицами внутри юридических лиц), существование которых было признано недопустимым [10]. Большинство таких институтов были превращены в структурные подразделения вузов. Эти и другие формы интеграции стали все чаще подпадать под обвинения в нецелевом использовании бюджетных средств и государственного имущества: в соответствии с действующим законодательством вузы должны использовать их исключительно для образовательной, а научные организации - для исследовательской деятельности.

В России de facto сосуществуют формы и механизмы взаимодействия науки и образования, возникшие в принципиально разных социально-экономических, институциональных, финансовых и правовых условиях. В этом массиве преобладает советское "наследство", которое так или иначе удалось адаптировать к происходящим переменам. Оно представлено преимущественно структурными элементами вузовской науки, которые возникали "на базе, вокруг или с участием" университетов либо научных организаций для решения конкретных проблем и задач. В постперестроечный период появилось немало интегрированных научно-образовательных структур, которые преследовали цели не только создания качественно новых образовательных программ и научных направлений, но и выживания и сохранения их учредителей в кризисных условиях.

Так, на базе институтов Пущинского научного центра РАН возник Пущинский государственный университет (1992 г.), Центрального экономико-математического института РАН - Российская экономическая школа (1992 г.), Института государства и права РАН - Академический правовой университет (1993 г.), институтов пяти отделений РАН гуманитарного профиля - Государственный университет гуманитарных наук (1994 г.). Создавались университетские комплексы [11], научно-образовательные (учебно-научные) центры и т. п., хотя в последние годы, как уже отмечалось, условия их деятельности ухудшились.

Последними событиями в этом ряду стали реорганизация ряда вузов в форме присоединения к ним научных организаций, формирование двух федеральных университетов и принятие федерального закона об интеграции. Возможности присоединения к вузам научных организаций ограничены организационно-правовыми формами деятельности последних.

В 2006 г. к ГУ-ВШЭ было успешно присоединено бюджетное учреждение - ВНИИ внешнеэкономических связей. В то же время реализации аналогичного сценария для Московского государственного института стали и сплавов (технологического университета) и унитарного предприятия "Государственный научно-исследовательский и проектный институт редкометаллической промышленности" воспрепятствовало действующее законодательство, не допускающее присоединения предприятия к государственному учреждению. Федеральные университеты были образованы на базе Красноярского и Ростовского университетов путем присоединения к ним нескольких вузов, расположенных в Сибирском и Южном федеральных округах, а также ряда научно-исследовательских центров [12].

Состояние правового регулирования

До принятия закона об интеграции ее правовое регулирование в России было представлено положениями федеральных законов о науке и образовании [13], а также нормами и требованиями других отраслей законодательства, устанавливающих границы правоспособности хозяйствующих субъектов в зависимости от организационно-правовых форм их деятельности, принадлежности к государственному сектору экономики, статуса в бюджетном процессе и т. п. Федеральные законы о науке и высшем образовании, принятые в 1990-е годы, действуют и сегодня, хотя и в модифицированном виде. Благодаря им в течение длительного времени удавалось если не ограждать полностью эти сферы от давления норм и требований других отраслей права, то несколько ограничивать и смягчать его. Этому способствовали в том числе льготы и преференции, установленные данными законами и существенные для каждой из названных сфер (в части порядка и условий аренды, оплаты коммунальных услуг и электроэнергии, налогов на землю и имущество). Вместе с тем они содержали положения, сдерживающие развитие интеграции: об осуществлении образовательной деятельности исключительно учреждениями, о государственной аккредитации научных организаций и др.

Итогом изменений и дополнений, продиктованных, как правило, развитием гражданского, бюджетного и налогового законодательства, стали упразднение некоторых налоговых и иных льгот для научных организаций и вузов, заметное сужение их правоспособности. В результате возникли новые барьеры и ограничения для создания и функционирования интегрированных структур. В наибольшей степени это затронуло вузы.

В соответствии с законом о высшем образовании (п. 2 ст. 27), денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные вузу физическими и юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию; продукты интеллектуального и творческого труда - результаты деятельности вуза; доходы от деятельности и приобретенное на них имущество принадлежали вузу на праве собственности. Данное положение противоречит ключевым параметрам правовой модели учреждения, но его отмена в 2004 г. заметно сузила правоспособность вузов.

В законе о науке вопросы интеграции упоминались сугубо декларативно только среди целей и принципов государственной научно-технической политики (п. 1-2 ст. 11). Ее предполагалось осуществлять за счет участия работников, студентов и аспирантов вузов в исследованиях и разработках, выполняемых в учебно-научных комплексах, создаваемых на базе вузов и научных организаций, подведомственных государственным академиям и федеральным органам исполнительной власти. В то же время ни правового статуса таких комплексов, ни порядка их создания и деятельности, ни мер государственной поддержки и стимулирования закон, как и другие нормативные акты, не регламентировал. Своего рода "намеком" на интеграцию можно считать включение в определение научной организации требования о подготовке научных кадров (п. 1 ст. 5).

Попыткой устранить правовые пробелы стало упомянутое постановление об университетских комплексах, но в силу уже самой постановки задачи оно оказалось несимметричным по отношению к участникам интеграционного процесса, поскольку предусматривало их организацию в форме единого юридического лица только на базе вузов. Создавать комплексы разрешалось и в форме ассоциации, которая, если следовать букве ГК РФ, не предназначена для осуществления основных видов деятельности своих членов (в нашем случае - научной и образовательной). Позже эта несимметричность проявилась и в научно-образовательном законодательстве.

Закон о высшем образовании (п. 1 ст. 14) предоставляет организациям системы высшего образования возможность создавать объединения юридических лиц (ассоциации, союзы), которые, в свою очередь, могут иметь права юридических лиц либо строиться на договорной основе. Закон о науке до принятия закона об интеграции аналогичной нормы не содержал. Единственной предусмотренной формой интеграции был учебно-научный комплекс, что, впрочем, не привело к появлению соответствующей нормативной базы и не оградило этот институт от давления норм других отраслей права. Деятельность комплексов регламентировалась в лучшем случае документами ведомственного уровня.

В законе об образовании интеграция вообще не упоминалась. В закон о высшем образовании было включено требование выполнения вузами исследований, содержание которого варьировало в зависимости от вида вуза. Однако многие эксперты считают, что в действительности материально-технической базой и персоналом, необходимыми для осуществления научной деятельности на современном уровне, располагают всего несколько десятков отечественных вузов.

Невнимание к вопросам интеграции в отечественном научно-образовательном законодательстве привело к тому, что ее формы и механизмы в конечном счете оказались исключительно в сфере действия норм гражданского, бюджетного, налогового и других отраслей права. Усилия по сближению фактической правоспособности института государственных учреждений с его канонической моделью, заданной гражданским и бюджетным законодательством, получили логическое и содержательное развитие в бюджетной реформе и новой редакции БК РФ, уточнившей параметры правовой модели бюджетного учреждения [14]. В сочетании с переводом учреждений на казначейское исполнение операций (сначала с бюджетными, а затем - и с внебюджетными средствами), принципами и практикой реализации административной реформы указанные меры привели к тому, что само существование интегрированных структур и их бюджетная поддержка вступили в противоречие с требованиями целевого использования бюджетных средств и государственного имущества, закрепленного за учреждениями на праве оперативного управления.

Таким образом, в последние годы формы и механизмы интеграции науки и образования оказались в России не только без нормативного правового обеспечения, но и вне сложившегося правового поля. Это, очевидно, негативно сказалось на комплексности и завершенности институциональных реформ национальных систем науки и образования. Кумулятивный эффект эволюции норм и требований отечественного права и ужесточения контроля за их исполнением практически блокировал возможность формирования и бюджетной поддержки интегрированных структур; их существование и деятельность стали квалифицироваться как нарушение ряда положений действующего законодательства.

Потребности и задачи улучшения условий интеграции

Реальный уровень и неблагоприятные тенденции интеграции в научно-образовательном комплексе России придали импульс работам по совершенствованию ее правового регулирования. При этом мнения представителей научных организаций, вузов и органов управления о содержании необходимых правовых новаций, а также ожидания от их реализации не всегда совпадали [15].

Государство рассчитывало в первую очередь на то, что развитие интеграции будет способствовать ускорению модернизации научно-образовательного комплекса и снижению хотя бы части связанных с ней издержек (в том числе социальных), повышению эффективности использования бюджетных средств и государственного имущества, улучшению возрастной структуры занятых и качества образования, росту инновационной активности. Научное сообщество надеялось на упрощение допуска к образовательной деятельности, правовую легализацию интегрированных структур, сложившихся на базе или вокруг научных организаций, и их государственную поддержку. Вузы, и особенно ведущие университеты, ожидали легитимации и бюджетной поддержки разнообразных форм своей научно-образовательной деятельности, а также распространения базового (регулярного) финансирования на вузовскую науку, причем в существенно больших масштабах.

Для реализации интересов ключевых субъектов научно-образовательной деятельности в области правового регулирования интеграционных процессов требовалось формирование современной правовой базы, обеспечивающей:

- идентификацию, систематизацию и правовую легитимность фактически сложившихся форм и механизмов интеграции;

- создание и эффективную деятельность различных институтов интеграции (исследовательских университетов, научно-образовательных комплексов, сетевых интеграционных проектов и др.);

- определение правового положения интегрированных структур и принципов их государственной поддержки, а также регулирование отношений между их учредителями, другими участниками интеграционных процессов.

Чтобы выполнить перечисленные требования в рамках отечественного права, нужно было подготовить пакет взаимоувязанных законодательных инициатив, затрагивающих не только вопросы собственно интеграции науки и образования и правовую базу этих сфер, но и другие отрасли права (гражданское, бюджетное, налоговое, имущественное). Внесение изменений и дополнений, затрагивающих несколько законов, в отечественной практике обычно осуществляется посредством разработки проекта соответствующего федерального закона.

Подготовка такого законопроекта в рассматриваемой сфере началась в 2003 г. Довольно быстро выяснилось, что сделать это практически невозможно из-за широкого диапазона затрагиваемых норм, сложности их взаимного согласования. В результате многочисленных обсуждений было решено ограничиться поправками научно-образовательного законодательства и не затрагивать другие отрасли права. Не последнюю роль здесь сыграла негласная установка на нежелательность каких-либо исключений из общих и единых для всех участников гражданского и хозяйственного оборота правил, а также изменений законодательства в ответ на потребности развития конкретных секторов экономики, сфер деятельности и т. д. Вынужденное ограничение сферы действия будущего закона a priori снижало его вклад в создание благоприятных правовых условий для развития интеграции, расширение ее государственной поддержки за счет появления новых форм и механизмов, адекватных вызовам "новой экономики". В дальнейшем объект регулирования закона был еще более сужен и сведен к решению неотложных проблем интеграции, представляющих реальную угрозу существованию ее институтов. По сути, была поставлена задача придать правовую легитимность отечественной практике интеграции, ее фактическим формам и механизмам и возникающим отношениям участников этого процесса.

Однако и в данном случае область законотворчества оставалась достаточно обширной. Прежде всего следовало отменить требования о наличии в учредительных документах юридического лица указания на научную (научно-техническую) деятельность в качестве условия для ее осуществления (п. 1 ст. 3 закона о науке). Это позволяло расширить круг субъектов такой деятельности, привлекать к ней различные организации, включая образовательные, не требуя предварительного внесения соответствующих изменений в их учредительные документы.

Важно было упорядочить использование в законодательстве понятий "образовательное учреждение" и "образовательная организация". Фрагментарность нормативной базы негосударственных вузов и других образовательных структур, функционирующих в формах некоммерческих организаций, создает для них массу проблем. Их устранение позволило бы заметно расширить круг субъектов образовательного процесса, создать стимулы для эффективной конкуренции и интеграции с научными и инновационными видами деятельности различных юридических лиц.

Активно обсуждалась возможность предоставления научным организациям права на ведение образовательной деятельности без лицензии на основании договоров, заключаемых с вузами. В этом случае ответственность за ее обеспечение по-прежнему возлагалась бы на образовательную организацию, имеющую соответствующую лицензию. Что касается допуска научных организаций к образовательной деятельности (или отдельным ее видам) на основании лицензии, то это потребовало бы внесения изменений в бюджетное законодательство и другие правовые акты.

Рассматривались варианты включения в действующее научное и образовательное законодательство общих положений о необходимости интеграции, а также открытого перечня и определений ее основных направлений, форм и механизмов. Формирование такого перечня должно было продемонстрировать научным организациям и вузам спектр возможных подходов к интеграции, прямо предусмотренных законодательством либо не противоречащих ему. В частности, в законопроект предлагалось включить положения о:

- реализации совместных научно-образовательных проектов и программ научных организаций и вузов;

- создании новых организаций по профилю деятельности вузов и научных организаций, участвующих в интеграции (в зависимости от правовых моделей участников и возможностей, предоставляемых действующим законодательством);

- создании базовых кафедр вузов, базовых лабораторий субъектов научной (научно-технической) деятельности, научно-образовательных центров и иных интегрированных структур и др.

Кроме того, требовалось законодательно определить основные условия, обеспечивающие возможность создания и функционирования научно-образовательных структур в части использования имущества их учредителей (участников). Дело в том, что регулятивный потенциал научно-образовательного законодательства для решения имущественных проблем, возникающих в связи с созданием и деятельностью интегрированных структур (не говоря уже о режиме их налогообложения, землепользования, мерах государственной поддержки и т. д.), явно недостаточен.

Например, можно было бы признать материально-технической основой базовых кафедр, лабораторий и иных интегрированных структур как собственное имущество организации, в составе которой они функционируют, так и имущество других участвующих в этой деятельности организаций. Режим выделения и использования такого имущества должен быть специальным - льготным, включая возможность его безвозмездного использования интегрированными структурами, созданными с участием государственных научных и образовательных организаций.

Чтобы обеспечить развитие в России таких интегрированных структур, как исследовательские университеты, следовало ввести в законодательство (например, в законопроект об интеграции) соответствующее понятие, определить их правовой статус, основные характеристики, цели и принципы создания, деятельности, государственной поддержки.

Подготовка и обсуждение рассматриваемого законопроекта продолжались более четырех лет, но так и не позволили разрешить весь комплекс проблем интеграции науки и образования в России и ее правового обеспечения. Тем не менее принятие этого закона поможет устранить определенные административные и правовые барьеры на пути развития научной и образовательной деятельности.

Закон об интеграции: комментарии

Как уже упоминалось, в данный закон вошла лишь часть предложенных поправок. Их модификация либо исключение из текста законопроекта, как правило, мотивировались требованиями действующего законодательства, претерпевшего за годы его подготовки и обсуждения заметные изменения, и правилами юридической техники. Содержание закона стало результатом компромисса между государством, научным и вузовским сообществами, лоббирования и иных факторов. К тому же отмечались серьезные противоречия не только между заинтересованными сторонами, но и между представителями одной стороны. Так, вузовское сообщество было разделено в зависимости от принадлежности к элитным столичным вузам либо региональным университетам; научное - к государственным академиям, ГНЦ и др. Итоговый компромисс, получивший отражение в законе, не устраивает в полной мере ни одну из сторон и свидетельствует о недооценке потенциала современной интеграции. Очевидно, в этой сфере требуется дальнейшая юридическая работа.

Вклад нового закона в развитие интеграционных процессов в России в целом определяется следующими положениями.

Идентификация фактически сложившихся форм взаимодействия науки, высшего и послевузовского профессионального образования, включая:

- проведение вузами исследований и разработок за счет грантов и иных источников финансирования (хотя, по сути, это уже предусмотрено не только законом о высшем образовании, но и всей практикой финансирования науки);

- привлечение вузами работников научных организаций, а научными организациями - работников вузов к научной (образовательной) деятельности на договорной основе;

- осуществление вузами и научными организациями совместных научных и образовательных проектов, иных совместных мероприятий на договорной основе.

Наделение вузов правом создания на базе научных организаций кафедр, осуществляющих образовательный процесс, а научных организаций - правом создания на базе вузов лабораторий, ведущих научную (научно-техническую) деятельность. Отечественная практика функционирования таких кафедр и лабораторий насчитывает более пятидесяти лет. Вносимые законом новации состоят, во-первых, в легитимации ранее созданных структур и, во-вторых, в предоставлении вузам и научным организациям права на создание новых кафедр и лабораторий в соответствии с порядком, который предстоит установить правительству РФ. Вполне вероятно, что с появлением такого порядка к ранее созданным кафедрам и лабораториям будут предъявлены требования о надлежащем оформлении или переоформлении документов, что может создать дополнительные сложности для их деятельности.

Предоставление научным организациям права на создание объединений с учреждениями высшего профессионального образования как на договорной основе, так и в форме ассоциаций или союзов в соответствии с действующим законодательством. Внесение подобных поправок в закон о науке полностью не уравнивает возможности участия научных организаций в объединениях юридических лиц с правами вузов, но заметно сближает их. Новый закон позволяет научным организациям создавать различные объединения только с образовательными учреждениями высшего образования.

Определение имущественного режима интеграции, в соответствии с которым вузы и научные организации получили право на взаимное предоставление и использование движимого и недвижимого имущества на основании договоров. Здесь присутствуют дополнительные ограничения.

Во-первых, вузы могут делать это лишь с согласия собственника. Для научных организаций оно не требуется.

Во-вторых, закон об интеграции устанавливает, что имущественные отношения между государственными некоммерческими организациями науки и высшего образования могут осуществляться на безвозмездной основе, что заметно снизило имущественные барьеры на пути функционирования интегрированных структур.

В то же время ограничение круга научных организаций и вузов, между которыми имущественные отношения можно строить на безвозмездной основе, государственными некоммерческими организациями способно замедлить развитие интеграции. Действительно, интегрированные структуры могут столкнуться с нежеланием одного из участников (или их учредителей) предоставить свое имущество безвозмездно. Кроме того, данное положение исключает возможность безвозмездного использования в целях интеграции имущества государственных организаций, осуществляющих свою деятельность в форме унитарного предприятия или акционерного общества, не говоря уже о прочих участниках гражданского оборота. С учетом того что именно в этих организационно-правовых формах функционируют ведущие отраслевые НИИ и КБ, подобное ограничение представляется не вполне оправданным.

Ограничение образовательной деятельности научных организаций послевузовским и дополнительным профессиональным образованием. Указанное положение представляет особый интерес, поскольку все предварительные версии закона об интеграции предусматривали расширение круга субъектов образовательной деятельности за счет научных организаций, в том числе по программам высшего профессионального образования. Установленное ограничение оказалось неожиданным, особенно для государственных академий, претендовавших на это право в течение многих лет. Закон об интеграции всего лишь признал правомерность участия научных организаций в традиционных для них сегментах профессионального образования. Вузы, созданные научными организациями в 1990-е - начале 2000-х годов и продемонстрировавшие высокий уровень подготовки студентов, вновь оказались в сложной ситуации.

Анализ новаций, внесенных законом об интеграции, подтверждает вывод о том, что их цель заключалась преимущественно в признании за ее фактически сложившимися механизмами права на существование и экстенсивное развитие. Не получили легитимного статуса самостоятельные формы интеграции - научно-образовательные (учебно-научные) центры, ставшие в последние годы одним из ее наиболее эффективных институтов. Что касается перспектив создания новых для нашей страны форм интеграции, то закон если и влияет на них, то только опосредованно - через открытый перечень возможных в России форм интеграции и подход к решению ее имущественных проблем.

Перспективы развития интеграционных процессов

Проведенный анализ важен также для обоснования и выбора дальнейших направлений интеграционных процессов, адекватных задачам технологической модернизации, устойчивого развития и повышения конкурентоспособности российской экономики. В связи с этим рассмотрим соответствующие положения, содержащиеся в программных документах государственной научно-технической политики.

Так, в Стратегии Российской Федерации в области развития науки и инноваций на период до 2015 г. (далее - Стратегия) интеграция позиционируется как одно из ключевых направлений реформирования образования и государственного сектора науки, условий создания конкурентоспособного сектора исследований и разработок и структурирована до перечня необходимых мероприятий. Именно на ее основе намечается сократить разрыв между образованием и наукой, обеспечить приток в эти сферы талантливой молодежи, повысить эффективность научных исследований, качество образовательных программ.

Закон об интеграции затрагивает отдельные поставленные в Стратегии задачи, связанные с развитием интеграционных процессов, но позволяет решать их только частично. Так, Стратегией предусмотрено расширение государственной поддержки интеграции образования и науки, что соответствует лучшей мировой практике. На ее необходимости настаивают и отечественные эксперты [16]. Новый закон лишь допускает существование действующих интегрированных структур и создание новых и не содержит системы комплексного стимулирования интеграции. Поэтому его вклад в развитие соответствующих процессов представляется весьма скромным.

По понятным причинам вне сферы действия закона остались проблемы финансирования вузовской науки. Согласно законодательству, отечественные вузы не только могут, но и должны осуществлять научную деятельность. Препятствуют этому неудовлетворительное состояние материально-технической базы и незначительная доля базовой составляющей их "научных" бюджетов. Принятие закона не меняет правового положения вузовской науки и не решает ее основных проблем.

Принципиальный недостаток нового закона - позиционирование интеграции науки и образования как абсолютно самостоятельного блока в контексте более широкой задачи интеграции науки, образования и производства. Необходимость присоединения к этим процессам бизнеса в целях обеспечения инновационного развития экономики подчеркивается, но одновременно интеграция науки и образования выделяется в самостоятельную задачу, требующую первоочередного решения. Тем самым создается впечатление, что России вначале предстоит интегрировать науку и образование и лишь затем подключить к их объединению бизнес. Нецелесообразность и заведомая неэффективность подобного сценария предопределены уже тем, что современные лидеры мировой экономики реализовали его еще во второй половине XX в.

Практика ведущих индустриальных стран свидетельствует об усилении вклада университетов в развитие инноваций и экономический рост. Государственное финансирование исследований в вузах все активнее ориентируется на конкретные социально-экономические цели и ставится в зависимость от конечных результатов; возрастает роль контрактного финансирования. Хотя вузы в странах ОЭСР по-прежнему выполняют основную часть фундаментальных исследований (до 50% общего объема исследований и разработок в данном секторе), в ряде государств растет удельный вес финансирования университетских исследований промышленностью, составляющий 8 - 14% (Канада, Бельгия, Венгрия, Германия) и даже 15-23% (Корея, Турция). В Китае он достигает 37%. Инновационная ориентация деятельности университетов обеспечивается также за счет подготовки квалифицированных ученых и инженеров, все большего участия преподавателей и аспирантов в выполнении исследований и разработок, передаче их результатов в промышленность.

В условиях активного формирования "новой экономики" и обострения конкуренции на мировых рынках, особенно высокотехнологичных, вышеуказанный сценарий представляется недопустимо растянутым во времени и не способным обеспечить ни значимые позитивные сдвиги в глобальном позиционировании страны, ни сохранения уже достигнутых ею результатов. Интеграция образования и науки предстает в рассматриваемом законе некой самоцелью, имеющей весьма отдаленное отношение к формированию в России эффективной инновационной системы. Он не только не затрагивает вопросов интеграции научно-образовательного комплекса с производством, но и задает неравные условия участия в интеграционных процессах для субъектов научно-образовательной деятельности. В отсутствие необходимых стимулов и преференций подобные ограничения заведомо сужают круг потенциальных участников интеграции.

С учетом как мирового опыта, так и институциональных особенностей национального научно-образовательного комплекса в данной области необходима политическая воля руководства страны, направленная не только на изменение бюджетных приоритетов и совершенствование его бюджетной поддержки, но и на проведение достаточно жесткой политики по реформированию этого комплекса. Наиболее рациональный подход к дальнейшему институциональному развитию науки и образования - создание условий для появления модельного ряда разнообразных интегрированных структур, призванных обеспечить достижение высокого уровня и опережающий характер подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов по перспективным направлениям науки и технологий, улучшение качества образования и эффективности научных исследований. При этом последовательность действий должна, на наш взгляд, быть такой: формулирование национальных целей, связанных с развитием научно-образовательного комплекса, - выбор наиболее эффективных форм интеграции - создание условий для их возникновения и развития - уточнение нормативно-правовой базы.

Перечислим несколько ключевых и, как нам представляется, наиболее перспективных направлений развития интеграции, адекватных этому подходу.

1. Расширение сети научно-образовательных объединений в форме юридических лиц либо на договорной основе для реализации образовательных программ и/или проведения научных исследований. К ним относятся, например, разнообразные центры передовых исследований (центры превосходства), создаваемые путем объединения наиболее продуктивных вузовских, академических и отраслевых научных коллективов с предоставлением им необходимых ресурсов и финансируемые на конкурсной основе [17].

2. Дальнейшее развитие "проектной интеграции", нацеленной на формирование эффективных взаимосвязей между вузами и научными организациями. Она способствует созданию устойчивых альянсов между НИИ, КБ, вузами и предприятиями. Эта форма наиболее привлекательна для бизнеса, который может участвовать в совместных проектах в сфере науки, инноваций и подготовки кадров. Поддержка такой интеграции не означает отказа от формального слияния НИИ и вузов, вопрос о котором должен решаться на индивидуальной основе.

3. Расширение практики совместного участия НИИ и вузов в конкурсах на получение грантов и заказов на исследования и разработки, в издательской деятельности, присуждении совместных стипендий, международных программах и проектах; организация совместных ученых советов по научным направлениям, специализированных советов по присуждению ученых степеней на базе НИИ и вузов. Это позволит сформировать среду, благоприятную для любых интеграционных инициатив в научно-образовательном сообществе.

4. Создание, развитие и приоритетная поддержка сети ведущих исследовательских университетов как крупнейших научно-образовательных организаций. Как свидетельствует мировой опыт, именно такие университеты обеспечивают взаимосвязь ценностей фундаментального образования и возможностей гибкого удовлетворения потребностей в кадрах по перспективным научным направлениям и наукоемким технологиям.

5. Интеграция как организационно-экономический процесс означает прежде всего объединение ресурсов научного и образовательного комплексов, включая их инновационные потенциалы, для получения социально-экономического и коммерческого эффектов. Это предполагает, что государство будет стимулировать развитие как простых, так и более продвинутых ее форм. К ним, в частности, относятся инновационные консорциумы, объединяющие вузы, научные организации, предприятия и, возможно, финансовые структуры, с последующим формированием на этой основе устойчивых инновационных кластеров.

Движение в этих и других направлениях будет способствовать созданию в России сбалансированного научно-образовательного комплекса, обеспечивающего решение важнейших социально-экономических задач, стоящих перед нашей страной. Курс на поддержку интеграции является реальным шансом для российского государства преодолеть многолетнюю стагнацию отечественной науки и образования и добиться того, что так необходимо для их развития, - взаимопонимания и сотрудничества.


1 Принят 01.12.2007 г. N 308-ФЗ. Подготовка закона продолжалась несколько лет, и течение которых он фигурировал под разными названиями. Окончательный вариант названия появился только в ноябре 2007 г. по итогам второго чтения в Государственной думе РФ.

2 Наука в СССР: анализ и статистика. М., 1992. С. 21.

3 Гохберг Л. Национальная инновационная система России в условиях "повой экономики" // Вопросы экономики. 2003. N 3. С. 30.

4 Точно такой же была доля вузовского сектора в затратах на пауку в бывшем СССР в 1989 г. (см.: Гохберг Л. М. Научный потенциал СССР. М.: ВИНИТИ, 1990. С. 50). Нижняя точка - 4,5% - была зафиксирована в России в 2000 г. (Научный потенциал высшей школы: Стат. сб. М.: ГУ-ВШЭ, 2007. С. 27).

5 Проект реализуется ГУ-ВШЭ по заказу Минобрнауки России и Рособразования.

6 Образование и общество: готова ли Россия инвестировать в свое будущее? / Общественная палата РФ. М.: ГУ-ВШЭ, 2007. С. 65.

7 Федеральный закон N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" принят 3 ноября 2006 г., однако пока ни в науке, пи в образовании не создано ни одного автономного учреждения, подведомственного федеральным органам исполнительной власти. Можно ожидать, что этот процесс стартует в конце 2008 - начале 2009 г.

8 Институт государственных унитарных предприятий в последние годы признан не соответствующим условиям рыночной экономики, неэффективным и подлежащим упразднению.

9 Индикаторы пауки: 2008. М.: ГУ-ВШЭ, 2008; Образование в Российской Федерации: 2007. М.: ГУ-ВШЭ, 2007.

10 Статус НИИ при вузе был не до конца ясен и в СССР. Однако в условиях директивной системы управления решения об их организации принимались централизованно, и в дальнейшем никаких вопросов не возникало. После принятия второй части Гражданского кодекса РФ существование самостоятельных НИИ при вузах стало нарушением законодательства.

11 Постановление Правительства РФ "Об университетских комплексах" от 17.09.2001 г. N 676.

12 Эти мероприятия были проведены в рамках национального проекта "Образование" (распоряжения Правительства РФ от 04.11. 2006 г. N 1518-р и от 23.11.2006 г. N 1616-р). Вес объединенные в федеральные университеты структуры функционировали в форме учреждений.

13 Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике" от 23.08.1996 г. N 127-ФЗ; Закон Российской Федерации "Об образовании" от 10.07.1992 г. N 3266-1; Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" от 22.08. 1996 г. N 125-ФЗ (далее - закон о науке, закон об образовании, закон о высшем образовании).

14 Введен в действие с 2008 г. Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" от 26.04.2007 г. N 63-ФЗ.

15 Подробнее см.: Гохберг Л. М. Наука и образование в России: пути интеграции // Вестник Финансовой академии. 2006. N 1-2. С. 71-77; Законодательство о пауке. Современное состояние и перспективы развития. М.: Норма, 2004; Кузнецова Т. Е. Интеграция образования и пауки в России: поиск эффективных форм и механизмов // Вопросы образования. 2007. N 1.С. 188 - 132; Научная политика России: институциональные аспекты // Форсайт. 2007. N 3. С. 76-79; Вестник Российского общественного совета но развитию образования. М.: ГУ-ВШЭ, 2004. Вып. 2.

16 См.: Вестник Российского общественного совета но развитию образования. 2004. Вып. 2.

17 Такие центры, как показал опыт не только ведущих индустриальных государств, но и ряда стран Центральной и Восточной Европы, могут стать эффективным инструментом преодоления институциональных барьеров между наукой и образованием, одновременно решая задачу реструктуризации государственных научных учреждений (Гохберг Л. Национальная инновационная система России в условиях "новой экономики". С. 42; Научная политика России: институциональные аспекты. С. 76).

Комментарии (1)add comment

Евгений said:

Что это за таинственный закон об интеграции, о котором часто говорит старик Гохберг? Так мудрено пишет, а сслки на юридическую литературу не научился оформлять нормально!
18 Февраль, 2015

Написать комментарий
меньше | больше

busy