Институты развития: анализ и оценка мирового опыта - Страница 3

Агентства по развитию стратегических технологий

Принципиальное отличие агентств по развитию стратегических технологий (NASA, DARPA) от институтов поддержки прикладных исследований состоит в их ориентации, во-первых, на государственный спрос, во-вторых, на технологии, имеющие стратегическое значение для национальной безопасности (оборонной, технологической, энергетической и др.).

DARPA (Defense Advanced Research Project Agency) - оборонное агентство перспективных исследовательских проектов при Министерстве обороны США. Сфера деятельности агентства - революционные высокоэффективные исследования и разработки в области национальной безопасности. Уникальность Агентства - в управлении только теми проектами, которые могут обеспечить прорывные достижения в области обороны, но реализация которых сопряжена с высоким риском. Поддерживая фундаментальные и прикладные исследования, специалисты DARPA заранее знают, что многие из этих исследований не будут успешными.

DARPA не обладает собственной производственной и научно-исследовательской базой, в ее структуре нет предприятий и институтов; штат ее сотрудников относительно невелик - около 200 чел. Однако гибкая система контрактов с промышленностью, научно-исследовательскими лабораториями и университетами позволяет добиваться значительных результатов.

Масштабы деятельности и степень влияния на сферу стратегических исследований и разработок. Масштабы деятельности DARPA по уровню финансирования небольшие. В 2004 г. бюджет Агентства - около 3 млрд. долл. - составил приблизительно 0,7% оборонных расходов США и не более 1% общих расходов на исследования и разработки. Однако влияние этой организации на развитие как военных технологий США, так и технологий двойного назначения сложно переоценить.

Большинство технологических новшеств, сформировавших облик современных вооруженных сил США, были разработаны и внедрены при непосредственной поддержке DARPA. К ним относятся: технология «стелс», различное высокоточное оружие, новейшие средства разведки и наблюдения.

Хотя деятельность Агентства концентрируется преимущественно на военной проблематике, заметная часть его программ посвящена разработке технологий, имеющих двойное назначение. Интернет, производство полупроводников и интегральных схем - в основе всех этих направлений, широко использующихся в настоящее время гражданским сектором, лежат разработки, осуществленные при непосредственном участии DARPA.

Основные задачи деятельности, инструменты и способы их реализации. Стратегическая цель деятельности Агентства - поддержание технологического превосходства США, не допускающего технологических «сюрпризов» со стороны других стран¹³. Основная задача, решаемая организацией в рамках достижения стратегической цели, - преодоление «разрыва» между фундаментальными исследованиями и их внедрением в производство. При реализации этой задачи усилия Агентства концентрируются на четко обозначенных стратегических направлениях. В настоящее время выделено восемь таких направлений, отвечающих вызовам, стоящим перед национальной безопасностью США¹⁴.

На первый взгляд, существование DARPA может показаться избыточным - ведь военные ведомства (Армия, Флот и Военно-воздушные силы) имеют в своем подчинении собственные научно-исследовательские подразделения, деятельность которых направлена на решение текущих технологических задач этих ведомств. Однако DARPA было создано для того, чтобы устранить «узкие места» ведомственных НИОКР, решить те проблемы, которые нельзя решить в рамках подразделений военных ведомств, подчиняющихся жесткой регламентации. Основная задача Агентства - приведение в соответствие военных задач и технологических возможностей, включая новые боевые концепции, которые открываются с помощью этих технологий. Сложность состоит в том что, во-первых, некоторые военные задачи не имеют простого и очевидного технического решения, а во-вторых, многие возникающие технологии могут иметь значение для вооруженных сил только в долгосрочной перспективе. При этом риск неуспеха может быть достаточно высоким.

К сфере ответственности DARPA относятся те исследования, которые не находят поддержки у подразделений НИОКР вооруженных сил: комплексные исследования (межведомственные и междисциплинарные), лежащие на стыке сфер ответственности стандартных подразделений НИОКР; исследования, сопряженные с высоким риском (риск ненахождения технического решения существующих задач); концептуальные исследования (исследования и разработки задач, которые могут актуализироваться в будущем и которые могут привести к постановке новых задач).

DARPA по сравнению с исследовательскими агентствами военных ведомств позволяет расширить возможности НИОКР, отойти от существующей системы требований и регламентов, связывающей другие подразделения Минобороны США. Ее подход к НИОКР отличается большей гибкостью и свободой (табл. 3).

Таблица 3

Сравнение подходов DARPA и военных ведомств к исследованиям и разработкам

Основной инструмент DARPA - технологические проекты (программы) длительностью 3-5 лет. Основные составляющие, необходимые для реализации программы, согласно идеологии Агентства, - наличие новаторских идей и специалистов, готовых эти идеи реализовать. В процессе отбора проекты DARPA рассматриваются в матрице «уровень риска - уровень значимости для вооруженных сил» (Technical risk - Potential military utility). При этом преимущество получают проекты с высоким риском и с высокой отдачей (High risk - High pay-off).

Данные проекты получают основную часть финансирования - около 60% инвестиций. Это преимущественно крупные долгосрочные концептуальные проекты, в которые вовлечены разные офисы Агентства. Проекты с низким риском и высокой отдачей (Low risk - High pay-off) - главным образом, адаптация и применение готовых коммерческих продуктов к актуальным оборонным потребностям, лежащим на пересечении сфер ответственности военных ведомств. На эти проекты в общем случае отводится 20% инвестиций, но объем финансирования может быть подвержен значительным колебаниям в ответ на возникающие перед национальной обороной задачи¹⁵. Проекты с высоким риском и низкой отдачей (High risk - Low pay-off) получают примерно 20% инвестиций. К таким проектам относится разработка технологий двойного назначения, занятие ниш на рынке частных корпораций, создание новых технологических областей, имеющих военную эффективность.

Реализация проектов, т. е. разработка технологий, осуществляемая DARPA, возможна в несколько этапов (рис. 4):

- от идеи к концепту - осуществление опытно-конструкторских разработок, демонстрирующих принципиальную возможность реализации технологии;

- от концепта к прототипу - разработка опытного образца, возможно масштабированного;

- от прототипа к мелкосерийному производству;

- от мелкосерийного производства к массовому производству продукции, предназначенной для нужд военных ведомств.

На каждом этапе DARPA размещает предложения (solicitations) на реализацию соответствующей разработки с заданными техническими и технологическими характеристиками. Организации, способные в течение объявленного срока предоставить разработки, удовлетворяющие заявленным параметрам, получают определенное «поощрение» и право на заключение дальнейших контрактов.

Правительство США применяет от 40 до 50 различных типов федеральных контрактов. По методам финансовых расчетов с исполнителями заказов все контракты делятся на две группы: контракты «фиксированных цен» и контракты «возмещения издержек производства корпорации-подрядчика». Особое место среди обоих видов контрактов занимают контракты «поощрительного» или «многократно-поощрительного типа».

Сферой их применения является как создание новых гражданских или военных технологий и систем вооружений, так и разработка программ НИОКР на «прорывных» или особо рисковых направлениях, имеющих стратегическое значение.

Этим контрактам присущ сложный механизм ценообразования: «матрица поощрения или санкций» по отношению к корпорации-подрядчику, жесткие плановые параметры по контракту, широкое варьирование размера материального поощрения подрядчика в зависимости от результатов и хода деятельности.

В процессе внедрения разработок важным этапом в работе DARPA является адаптация подготовленных прототипов к специфическим требованиям вооруженных сил. Без этого невозможна их дальнейшая передача на внедрение в систему военных ведомств. Ключевой момент такой адаптации - работа по снижению рисков возможного несоответствия перспективной технологической новинки жесткому регламенту вооруженных сил.

На этапе размещения конкурсных предложений на серийное производство, помимо уточнения технических характеристик, DARPA (или ведомства) задают также необходимые финансовые параметры реализации проекта, связанные с удовлетворением существующих бюджетных регламентов по оснащению вооруженных сил.

Особое внимание при работе с технологиями двойного назначения в DARPA уделяется коммерциализации разработок. В тот момент, когда частные корпорации еще не инвестируют важные для Министерства обороны технологии, DARPA занимает лидерские позиции в разработке технологической базы. Инвестиции Агентства в этот момент направлены на обеспечение потребностей национальной безопасности и не преследуют цели создания заделов для промышленной базы частного сектора. Как только развитие технологии продвинется от Министерства обороны к частному сектору, DARPA должно определить стратегию перехода с позиции технологического лидера на позицию «нишевого игрока».

Примером такого перехода может служить технология интегральных схем. В начале 1970-х годов Министерство обороны США было главным потребителем интегральных схем. Спрос со стороны вооруженных сил достигал 17% рынка полупроводников. К середине 1990-х годов частный спрос на полупроводники значительно возрос, в результате Министерство обороны занимало около 1% этого рынка, его влияние на разработку технологий резко упало, а DARPA сменило роль лидера на роль нишевого игрока. В настоящее время Управление электронных технологий (Electronic Technology Office) в DARPA расформировано.

Огромное значение в DARPA придается технологиям управления рисками исследовательских проектов. При этом можно выделить два контура контроля за рисками: внутренний и внешний.

Основными принципами первого при работе DARPA с рисками при реализации проектов являются следующие:

- для каждого проекта подбирается индивидуальный подход по управлению рисками;

- подбор осуществляется на основе разработанной кодификации подходов к управлению рисками;

- подобранный подход используется при определении параметров контрактов, заключаемых с менеджерами программ.

Что касается внешнего контура, то стратегия и бюджет DARPA подвергаются тщательным ревизиям со стороны вышестоящего руководства (заместителя министра обороны по обеспечению, технологиям и логистике, директора по оборонным исследованиям и технике). Ревизиям подлежат программы как действующие, так и вновь выносимые на обсуждение. При оценке программы используется определенный вопросник¹⁶, который помогает выяснить, является ли программа адекватной требованиям DARPA.

Правовая среда и организационная структура. DARPA обладает несколькими специальными полномочиями (Special authorities), упрощающими бюрократические процедуры, распространенные на другие государственные, в частности оборонные, агентства. Упрощенный наем сотрудников (Experimental Personnel Authority, EPA) позволяет Агентству формировать состав управляющих проектами из коммерческих структур на временной основе, предлагая персоналу конкурентную заработную плату. До получения этого полномочия наем управляющих проектами осуществлялся согласно Interagency Personnel Act (IPA), позволяющий всем агентствам Министерства обороны нанимать лишь представителей некоммерческих организаций, таких как университеты. EPA, как и IPA, являются специальными исключениями по отношению к Civil Service rules - своду правил, установленных для государственных служащих, в частности, для сотрудников других государственных агентств.

DARPA имеет полномочие на проведение специальных со значительным призовым фондом (Grand challenge) открытых конкурсов, направленных на ускорение технических достижений. Являясь исследовательской структурой Министерства обороны, DARPA находится в подчинении Директора по оборонным исследованиям и технике, подчиняющегося в свою очередь замминистра обороны по обеспечению, технологиям и логистике в структуре секретариата министра обороны (рис. 5).

Рис. 5. Структуры подчинения внутри Министерства обороны и источники задач для DARPA: ---постановка задач; — подчинение

Задачи DARPA поручают другие подразделения Министерства. Также Агентство разрабатывает их самостоятельно и во взаимодействии с другими ведомствами. Проблематика задач Агентства может конкретизироваться специальными предписаниями вышестоящего руководства (министра обороны, заместителя министра обороны по обеспечению, технологиям и логистике, директора по оборонным исследованиям и технике); запросами от командующих вооруженными силами и генерального штаба; в совместных дискуссиях с другими оборонными агентствами, разведывательными агентствами, другими государственными агентствами и организациями.

Типичные проблемы деятельности и возможные способы их решения. Как ни парадоксально, «узкие места» деятельности DARPA вытекают из ее достоинств: гибкости и свободы от излишней регламентации. К таким «узким местам» можно отнести следующие.

1. Быстрая сменяемость руководителей программ. Способствуя привлечению новых, свежих идей для решения важных задач, приводит к практическому отсутствию преемственности на уровне управления. Новые управляющие программ испытывают недостаток обучения и внутреннего видения нужд национальной обороны.

Возможные решения этой проблемы могут включать, во-первых, развитие наставнических программ, вводящих новых управляющих программ в контекст национальной безопасности и нужд национальной обороны. Во-вторых - создание смешанной системы управления программами, включая стандартных для DARPA управляющих со срочными полномочиями, соответствующими срокам стандартного срока выполнения программ (3-5 лет) и управляющих, чьи полномочия могут длиться дольше обычного и распространяться на большее число проектов. Представляется, что это позволит обеспечить непрерывность управления.

2. Определенная децентрализованность планирования. Ротация управляющих программ приводит к ослаблению связи между мероприятиями отдельных программ и долгосрочными целями Агентства. Определенные провалы наблюдаются в передаче информации о планах Агентства как внутри DARPA, так и вне организации.

Рекомендации к решению этой проблемы основываются на выработке более четких подходов к стратегическому планированию деятельности Агентства, согласованию повестки Агентства с видением его миссии со стороны внешнего сообщества. Для этого взаимоотношения с основными контрагентами¹⁷ должны быть выстроены с учетом интересов, приоритетов, инвестиционных планов всех заинтересованных сторон.

3. Некоторая оторванность долгосрочных целей (стратегий) от существующих нужд и инвестиций других ведомств: разведки и Минобороны. Решение главной задачи Агентства - преодоление разрыва между фундаментальными исследованиями и внедрением технологических новинок в производство - обусловливает особую важность соблюдения баланса между долгосрочными целями (стратегическими направлениями) Агентства и текущими потребностями Минобороны. В связи с этим особое внимание следует уделять более жесткому разграничению структуры проектов на долгосрочные и краткосрочные, фундаментальные и прикладные.

Заключение. Предварительный анализ и оценка мирового опыта функционирования институтов развития позволяет сделать несколько важных выводов относительно оптимальной конфигурации и возможных направлений совершенствования российских институтов.

Система институтов поддержки должна быть комплексной, т. е. закрывать «провалы рынка» на всех тех стадиях развития инноваций, где они имеют место. В противном случае неизбежно возникнут «узкие места», мешающие продвижению инновационных бизнесов. Во всех странах, успешно решавших проблемы развития инновационного бизнеса, параллельно создавались институты, ориентированные на различные группы участников и на разные этапы процесса. В частности, в Израиле, чья концепция фонда фондов заимствована при создании РВК, деятельность данного фонда дополнялась программами создания технологических инкубаторов, совместных исследований коммерческих фирм и университетов.

С учетом этого задуманные правительством достаточно масштабные меры по стимулированию инноваций на серединных стадиях (стартапы и венчурный бизнес) должны быть дополнены соразмерными действиями по поддержке ранних (поисковые исследования и предкоммерческие разработки) и поздних стадий (рост и тиражирование нового бизнеса). Поддержка на этой стадии, в частности, должна предусматривать помощь в проведении IPO новых компаний.

В современной российской системе институтов развития неоправданно скромное место занимают нефинансовые институты (технопарки, агентства регионального и муниципального развития, центры развития дизайна и др.). В то же время эти типы институтов достаточно востребованы. Кроме того, в силу самой структуры предоставляемых услуг, они обладают большей защищенностью от коррупционных рисков по сравнению с финансовыми институтами развития.

В условиях слабой инновационной активности корпоративного сектора, неразвитых финансовых рынков и низкого уровня правоприменения, характерных в том числе и для России, наиболее эффективной является форма универсальных институтов поддержки инноваций (Фонд Чили, программа Аванчи). Последние становятся «оболочкой», защищающей инновационный процесс от неблагоприятной внешней среды и обеспечивающей непрерывность инновационной цепочки.

Однако такая конструкция предъявляет повышенные требования к качеству управления, в том числе к добросовестности и профессионализму управляющих, их знаниям, опыту, умению видеть перспективы и рисковать. Качество менеджмента должно быть даже более высоким, чем в случае с «обычным» венчурным фондом. Ведь возможность рыночной, эмпирической проверки эффективности выбора того или иного направления инвестирования может представиться только на завершающих стадиях инновационного проекта.

С учетом дефицита на российском рынке качественных инновационных менеджеров, а также известных «слабых сторон» отечественной бюрократии это требование становится серьезным ограничением для возможности копирования чилийского опыта.

Представляется, что в российских условиях речь может идти не о создании единой организационной структуры, замыкающей на себя все звенья инвестиционной цепочки, а скорее, о тесной координации между самостоятельными институтами, отвечающими за различные звенья. Такая координация должна предусматривать возможность непрерывного отслеживания проектов по всей цепочке и их упрощенной передачи от одного института к другому, но при сохранении за принимающей стороной возможности отказа.

Высокую значимость для России может иметь формирование агентств по развитию стратегических технологий, аналогичных американской DARPA. Такая потенциальная значимость связана с необходимостью удержания (обретения) Россией технологического лидерства по ряду стратегических направлений (альтернативная энергетика, новые технологии в ядерной энергетике, новые технологии добычи и разведки полезных ископаемых и др.), с учетом их высокого влияния на будущий геополитический статус страны.

² Типичным примером решения таких задач с помощью институтов развития является формирование рынков жилищной ипотеки, долгосрочных долговых инструментов, финансового лизинга, средне- и долгосрочного экспортного финансирования.

³ «...financial institutions primarily concerned with offering long-term capital finance to projects generating positive externalities and hence underfinanced by private creditors)) [1].

⁴ Доля в активах и забалансовых обязательствах банковской системы Германии без учета кредитных кооперативов (1988 г.).

⁵ Формирование новых областей деятельности, способных обеспечить существенный экономический рост, может потребовать одновременных и скоординированных инвестиций во многие смежные отрасли. Однако отсутствие у компаний уверенности в намерениях представителей других отраслей осуществлять такие инвестиции не позволяет реализовать эту возможность. В этом случае речь идет о так называемом провале рыночной координации, требующем для своего преодоления вмешательства государства.

⁶ При отсутствии на рынке предложения кредитов с аналогичными сроками речь идет о сравнении со средними ставками по всем срокам. Например, БР стран Латинской Америки предоставляют кредиты по ставкам в 1,5-2 раза ниже средних рыночных.

⁷ Так, фондом BNDESPAR, принадлежащим бразильскому БР BNDES, в целях стабилизации доступа компаний-партнеров к рынкам долгосрочного капитала осуществляется покупка на определенный срок (в среднем на пять лет) пакетов акций стоимостью до 55% капитала компаний.

⁸ Использование данного опыта представляет несомненный интерес для России и стран ближнего зарубежья, в настоящее время формирующих свои институты межгосударственного сотрудничества в финансовой сфере (Евразийский банк развития и др.).

⁹ Реализацией таких программ зачастую занимаются специализированные БР, акцентирующие цели поддержки малого и среднего бизнеса (KfW Mittelstandsbank, входящий в группу немецкого KfW, Small Industries Development Bank of India и др.).

¹⁰ К таким странам относятся, например, Бразилия и Колумбия. В этих же странах в пассивы БР автоматически перечисляется часть собираемых налогов определенного вида.

¹¹ С такими проблемами столкнулись, в частности, Банк внутренней торговли и Банк сельскохозяйственного кредита в Мексике, Национальный банк развития (BANADES) в Никарагуа, Банк развития сельского хозяйства в Перу, Национальный банк развития сельского хозяйства в Гватемале.

¹² Наиболее четко основные черты нового подхода к роли БР и институтов развития в целом обозначены в документах Экспертной группы по проблемам банков развития при Отделе финансирования развития Департамента экономических и социальных вопросов ООН (2005), а также в работах Д. Родрика, Р. Хаусманна, А. Веласко.

¹³ Организация была создана как реакция на запуск Советским Союзом первого спутника в 1957 г.

¹⁴ Список стратегических направлений работы DARPA: обнаружение, ведение и уничтожение трудноразличимых целей на земной поверхности; безопасные, самоформирующиеся сети тактического взаимодействия; сетевые структуры пилотируемых и беспилотных объектов; операции на городских территориях; нахождение, определение и оценивание подземных структур; использование космического пространства; когнитивные вычисления; биореволюция.

¹⁵ Так было в период после операции «Буря в пустыне», выявившей ряд «узких мест» вооруженных сил США.

¹⁶ Вопросник стандартен для всех программ. Примеры вопросов: чем занимается программа; что уже сделано и каковы ограничения; какие нестандартные подходы могут снять эти ограничения и улучшить качество исполнения и насколько; какова стратегия перехода от технологии к производству; какова стоимость проекта; все ли детали программы ясны.

¹⁷ В случае DARPA — это другие подразделения Минобороны, разведывательное сообщество, Конгресс, научное сообщество, сектор частных корпораций.

Литература

1. Panizza Ugo, Eduardo Levy-Yeyati, Alejandro Micco ("Should the Government be in the Banking Business? The Role of State-Owned and Development Banks," Working Papers 1014, Inter-American Development Bank, Research Department, 2004.

2. Rethinking the Role of National Development Banks. Background document оf Expert Group Meeting. United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Financing for Development Office, New York, Dec. 2005

3. Morales J. A. La banca del desarrollo. La Revista de Analisis, Bogota.

4. Rethinking the Role of National Development Banks. Background document оf Expert Group Meeting. United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Financing for Development Office, New York, Dec. 2005.