Экономика » Теория » Бюджетный федерализм в России: быть или не быть?

Бюджетный федерализм в России: быть или не быть?

Б. Л. Лавровский
Е. А. Горюшкина


Одной из базисных категорий бюджетного федерализма выступают «собственные доходы» территории, которые, как следует из многих правительственных решений и программ, нужно всемерно повышать1. Тем не менее законодатель избегает давать их содержательное, тем более операциональное, определение.

Отсутствуют формулировки, связанные с иными, «несобственными» доходами1 2. Более того, в 2017 г. в проекте новой редакции Бюджетного кодекса РФ предлагалось исключить понятие «собственные доходы» и категорию «межбюджетные отношения». В последнем случае в соответствии с «безупречной» логикой разработчиков — «из-за отсутствия применения этого термина по тексту Кодекса»3. О необходимости опираться «на бюджетный федерализм» при построении налоговой и финансово-бюджетной политики напомнила Председатель Совета Федерации В. И. Матвиенко4. В итоге (возможно, не только из-за этого) в принятых в марте и июле 2017 г. редакциях Бюджетного кодекса РФ сохранились понятия «собственные доходы» и «межбюджетные отношения». Но кто может поручиться, что не явятся очередные новаторы?

Постановка вопроса

Под бюджетным федерализмом будем понимать некое идеальное бюджетное устройство государства, включая прежде всего межбюджетные отношения, когда подавляющее большинство крупных административно-территориальных единиц (субъектов Федерации) благодаря продуцируемым на их территории налоговым и неналоговым доходам:

  • обеспечивают сбалансированность своих бюджетов;
  • участвуют в решении общегосударственных задач;
  • рассматривают чрезмерную финансовую зависимость от федерального центра скорее как исключение, чем как правило.

Возможности формировать межбюджетные отношения в духе бюджетного федерализма мы связываем прежде всего с показателем, характеризующим отношение общей массы налогов, формируемых на территории и поступающих в бюджетную систему страны, к расходам территориального бюджета. Исходный посыл бюджетного федерализма, как мы его понимаем, состоит в том, что продуцируемые территорией налоговые и неналоговые доходы (при данном административно-территориальном делении страны), как минимум, должны быть достаточными для сбалансированности ее бюджета, решения региональных бюджетных задач.

Обзор литературы

Тематика бюджетного (фискального) федерализма, в том числе применительно к России, тесно переплетена с вопросами налогообложения, региональной политики, регионального развития. Многие его важные аспекты (децентрализация, передача полномочий властям на местах, межбюджетные отношения и др.) разрабатываются известными российскими регионалистами5. Не представляется возможным рассматривать проблематику бюджетного федерализма в отрыве от федерализма вообще. В этом смысле отметим работу Л. Смирнягина и И. Бусыгиной (2009)6.

Здесь мы ограничимся в основном источниками, где в явном виде присутствует словосочетание «бюджетный федерализм». Но и этой литературы чрезвычайно много. Наша задача — по возможности структурировать исследования во времени и по отдельным аспектам.

К основоположникам фискального федерализма принято относить Р. Масгрейва и У. Оутса (Musgrave, 1959; Oates, 1972). Разделяют первое и второе поколения теории фискального федерализма (Oates, 2005; Qian, Weingast, 1997). Среди крупных фигур первого поколения Оутс отмечает К. Эрроу, Масгрейва, П. Самуэльсона (Oates, 2005). Много работ посвящено отдельным аспектам фискального федерализма7. Содержательный обзор литературы, касающейся первого и второго поколений фискального федерализма, представлен в работе Э. Пешиной и А. Стрекаловой (2015).

У российских авторов трактовка (смысл) бюджетного федерализма не сильно варьирует в разных источниках. Хотя есть мнение, что в строго научном смысле теории бюджетного федерализма, как и канонического определения этого понятия, не существует (Лексин, Швецов, 1997), фактически сложилось два подхода к его определению. В одном случае ограничиваются содержательной трактовкой, а в другом — определение в основном строится на принципах, условиях, требованиях к бюджетному федерализму, которые различаются у разных авторов.

В середине 1990-х годов издано несколько основополагающих работ по бюджетному федерализму (Богачева, 1995а, 1995b; Лавров, 1997; Лексин, Швецов, 1998). Есть основания считать, что в принятой в 1998 г. Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 гг., а также принятой в 2001 г. Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. использованы многие их идеи.

Развитие межбюджетных отношений, бюджетного федерализма в 1990-е годы анализировали многие авторы (Кушнир, Митрохин, 2001; Лавров и др., 2001а, 2001b; Христенко, 2000; Лексин, Швецов, 2001; ТАСИС, 2000; Поздняков и др., 2000). Внимание уделялось также общим вопросам федерализма в мире и России (Хакимов, 2001; Де Сильва, Курляндская, 2006; Ениколопов и др., 2002).

Фундаментальная научная работа по проблематике межбюджетных отношений была выполнена в Институте экономической политики имени Е. Т. Гайдара (Мамедов и др., 2012). В ней обоснованы рекомендации по реформированию системы межбюджетных отношений в Российской Федерации. Утверждается, что мировой опыт свидетельствует о большом разнообразии моделей вертикального разграничения расходных полномочий.

Имеющая определенное отношение к проблематике бюджетного федерализма литература касается циклической (контрциклической) бюджетной политики на федеральном и субнациональном уровнях (см., например: Гурвич, Краснопеева, 2020; Шеремета, 2020; Божечкова и др., 2018). Общим вопросам развития бюджетного федерализма посвящена статья Ю. Швецова (2017). Отдельные его аспекты рассматриваются в: Горюшкина и др., 2019.

Нельзя не упомянуть о работе, специально посвященной роли правительственных программ в развитии российского бюджетного федерализма. По данным ее авторов, с 1999 по 2014 г. было принято и утверждено семь таких программ и концепций. Их анализ приводит к неутешительным выводам: «Формулировки и методы решения проблем в значительной степени дублируют друг друга... зачастую в документах ставятся одни и те же задачи... большинство поставленных в этих документах амбициозных задач, соответствующих современной теории и международной практике бюджетного федерализма, остаются невыполненными» (Одинг и др., 2016)8.

В западной традиции проблематика бюджетного федерализма рассматривается более нейтрально, чем во многих российских работах, и не предполагает безусловную необходимость его «пришествия». Приоритет в дискуссиях больше отдается методологии регионального выравнивания, роли центрального правительства, государственной политики.

Концепция Всемирного банка состоит в том, что попытки обеспечить равномерный пространственный рост средствами государственной политики заведомо обречены на провал и, более того, могут привести к обратному, угнетающему воздействию; усилия по необоснованному региональному выравниванию вредят прогрессу; территориальноадресные меры не всегда необходимы, специальные меры поддержки экономики депрессивных регионов отрицаются. Авторы концепции предлагают не регулировать рыночные процессы, а, напротив, высвобождать их, и призывают к поощрению мобильности труда как средству компенсации региональных диспропорций (Всемирный банк, 2009. С. 5 — 6, 23). Такой подход получил название «пространственнонейтральный» (space-neutral approach) в смысле сознательного отказа от преференций в развитии отдельных регионов.

Позиция ОЭСР заключается в том, что региональная политика должна проводиться всеми уровнями власти с целью реализовать потенциал всех регионов для повышения их конкурентоспособности. При этом важно учитывать местные особенности. При правильном их использовании можно резко нарастить потенциал экономического развития каждого региона. Достичь границы своих производственных возможностей способна только экономика, в которой поощряется рост местностей с различными характеристиками (OECD, 2009а, 2009b). Такой подход, учитывающий пространственный аспект экономической деятельности, был назван «локально-адресным» (place-based approach). Его сторонники выступают за полное использование социального и институционального капитала каждого региона9.

Наша позиция, разработанная к концу 1990-х — началу 2000-х годов, ближе к концепции Всемирного банка и с идейной точки зрения ей предшествует. Сглаживание, писали мы, «является частью более общей проблемы регионального сбалансированного роста и развития. 

Суть концепции регионального выравнивания состоит в... переходе от методов временного ослабления региональной дифференциации, базирующихся преимущественно на процессах территориального перераспределения ресурсов, к методам, основанным на региональном развитии с упором прежде всего на собственные силы... обеспечение социально приемлемых жизненных стандартов в регионах возможно только в тенденции» (Лавровский, 1999, 2005; Поздняков и др., 2000).

Проблематика федерализма, межбюджетных отношений — одна из «вечных» в постсоветской России. Дискуссии в этой области продолжаются (Климанов и др., 2019).

Бюджетно-налоговая вертикаль и межбюджетные трансферты

В последние годы принимались законодательные новеллы, касающиеся структуры распределения основных налоговых доходов, акцизов по уровням бюджетной системы, в том числе в пользу регионов. Доминирующей, однако, после кризиса 2008—2009 гг. становится (по данным Федеральной налоговой службы — ФНС) тенденция к централизации, особенно ярко проявившаяся после 2016 г. (рис. 1). К настоящему времени доля налоговых и других доходов, поступающая в федеральный бюджет, почти достигла исторического максимума.

Доля налоговых и других доходов, поступающая в федеральный бюджет, в целом по РФ (в %)

Устойчивое повышение концентрации доходов на верхнем этаже бюджетной системы в последние 9 — 10 лет сопровождалось монотонным (до самого последнего времени) сокращением федеральной поддержки —  относительного значения безвозмездных перечислений из федерального бюджета в консолидированные бюджеты территорий (рис. 2). Следствием этого может быть только одно: увеличение числа дефицитных консолидированных бюджетов территорий (об этом подробнее ниже).

Доля безвозмездных перечислений из федерального бюджета в итоговых доходах консолидированных бюджетов (в %)

При всех оговорках масштабы и структура межбюджетных трансфертов позволяют оценить эволюцию межбюджетных отношений, направление и интенсивность движения государственной политики в сторону бюджетного федерализма или иной бюджетной конструкции. Данные за последние годы, а также прогнозные величины представлены в таблице 1. Прогнозные характеристики в таблице 1 свидетельствуют о систематическом намерении Минфина РФ уменьшать роль межбюджетных трансфертов в регулировании межбюджетных отношений. И, действительно, в 2014—2017 гг. это удавалось претворить в жизнь.

Таблица 1

Прогнозируемые и фактические значения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в консолидированные бюджеты субъектов РФ

Год

Фактическое значение

Прогнозное значение

% ВВП

субъектов РФ

% к доходам бюджетов субъектов РФ, всего

% ВВП

субъектов РФ

% к доходам бюджетов субъектов РФ, всего

2014

2,1

19,1

2,0а

16,8а

2015

1,9

17,4

1,8а

15,7а

2016

1,8

15,9

1,6а

14,0а

2017

1,9

15,8

1,5а (1,8б)

13,6а (15,9б)

2018

2,0

16,8

1,6б

14,9б

2019

2,2

18,1

1,5б

13,8б

2020



l,4б (2,3в)

13,2б (18,1в)

2021

-

-

2,1в

17,3в

2022

-

-

1,9в

15,9в

Источники: фактические значения — данные Федерального казначейства (https: www.roskazna.ru ispolnenie- byudzhetov konsolidirovannye- byudzhety- subektov 1019) и Федеральной службы государственной статистики (https: rosstat.gov.ru accounts); прогнозные значения — оценка в соответствующем документе:

  • а «Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов»;
  • б «Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов»;
  • в «Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов».

Цена этой политики (о чем ниже) оказалась чрезвычайно высокой. В 2018—2019 гг. объемы федеральной поддержки пришлось наращивать. Более того, и в 2020 г., как следует из прогнозов, ее масштабы будут увеличены. Но уже с 2021 г. среднесрочный курс на ослабление роли трансфертов в регулировании межбюджетных отношений предполагается продолжить.

Кроме объемных показателей трансфертов, меняется и их структура. Каждая форма федеральной поддержки (дотации, субсидии, субвенции, иные межбюджетные трансферты) играет свою роль в обеспечении сбалансированности региональных бюджетов. Если использование субсидий (в 2014—2019 гг. обычно чуть больше 20% в структуре трансфертов) и субвенций (чуть меньше 20%) оговаривается определенными условиями, то дотации имеют особый статус: предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. При этом дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности рассчитываются строго формализованно, методику утверждает правительство РФ.

О мере региональной (финансовой) независимости, носящей политический оттенок, можно судить по доле дотаций в структуре межбюджетных трансфертов. В 2014—2018 гг. она составляла в среднем 45%, но была сокращена в 2019 г. до 37,7% (правда, в основном за счет дотаций региональным бюджетам на поддержку мер по обеспечению их сбалансированности).

Обусловлено ли столь резкое структурное изменение конъюнктурными обстоятельствами или это «всерьез и надолго»? Согласно прогнозам Минфина России (в редакции от 03.10.2019 г.), удельный вес дотаций в 2019—2022 гг. колеблется в интервале 36,5 —39,5%10 11. Одновременно в соответствии с ожидаемыми результатами реализации подпрограммы 1 Государственной программы Российской Федерации «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами» «доля дотаций в объеме межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (в сопоставимых условиях без учета межбюджетных трансфертов, предоставляемых в рамках реализации национальных и (или) федеральных проектов)» должна возрасти с 48% в 2018 г. до 53% в 2024 г.11

Состояние региональных бюджетов

Тенденция к централизации доходов и ослаблению федеральной поддержки регионов закономерно привела к резкому увеличению их числа с дефицитными бюджетами. В 2013—2015 гг. таковых было от 74 до 77 (в 2008 г. — 44), а отношение дефицита к доходу колебалось от 5,9 до 9,4% (в 2008 г. — 3,3%). Государственный долг этих субъектов Федерации (по отношению к доходу) вырос с 9,9% в 2008 г. до 25,8% в 2015 г. (табл. 2).

Таблица 2

Некоторые характеристики субъектов РФ, имеющих отрицательное сальдо консолидированных региональных бюджетов

Показатель

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Кол-во регионов

44

62

63

57

67

77

74

76

57

47

15

35

Отношение дефицита к доходу, %

3,3

7,8

5,4

4,9

5,1

9,4

6,8

5,9

4,2

3,8

3,7

3,0

Отношение государственного долга к доходу, %

9,9

15,3

17,1

15,4

16,8

21,3

24,3

25,8

24,2

25,9

28,2

13,3

Источник: расчеты авторов по данным Федерального казначейства.

«Чудеса» стали происходить после 2015 г. Если раньше в течение многих лет в сфере межбюджетных отношений (и не только) мало что менялось, то к 2018 г. число регионов с дефицитными бюджетами сократилось до15;в2019г. отношение их дефицита к доходу составило 3,0%, а государственного долга к доходу — 13,3%.

Принципиально картина межбюджетных отношений изменилась потому, что из 76 регионов, имевших в 2015 г. дефицитные бюджеты, в 2018 г. доходы стали превышать расходы в 62 случаях. Этот феномен заслуживает специального рассмотрения. Вопрос заключается в следующем: за счет чего удалось качественно изменить состояние региональных бюджетов? Одно дело, если они были «накачаны» федеральными деньгами, и другое — если такой прогресс связан преимущественно с собственными усилиями регионов. Отметим также, что в целом по РФ доля межбюджетных трансфертов в доходах регионов сократилась с 17,4% в 2015 г. до 16,8% в 2018 г.

Для ответа на этот вопрос достаточно сопоставить структуру доходов региональных бюджетов за 2015 и 2018 гг. Рассматриваемые 62 региона были разделены на три группы. В группе 1 доля межбюджетных трансфертов в структуре доходов бюджета в 2018 г. заметно (не менее чем на 4 и. и.) возросла относительно 2015 г., в группе 2 — заметно сократилась, в группе 3 — практически не изменилась12.

Оказалось, что только в 10 регионах (группа 1) принципиальное улучшение ситуации с бюджетами было достигнуто преимущественно за счет внешних усилий. Во всех остальных случаях (52 региона, включая группу 2) прогресс не связан с дополнительными федеральными ресурсами (табл. 3).

Таблица 3

Регионы, в которых существенно изменилась структура доходной части бюджетов

Группа 1

Группа 2

регион

доля межбюджетных трансфертов в структуре доходов, %

увеличение доли,

п. п.

регион

доля межбюджетных трансфертов в структуре доходов, %

уменьшение доли,

п. п.

2015

2018

2015

2018

Калининградская

область

32,7

60,3

27,6

Республика

Хакасия

33,8

25,8

-8,0

Калужская область

14,7

25,6

10,9

Республика

Саха (Якутия)

31,8

24,4

-7,3

Республика

Карелия

27,6

37,0

9,4

Белгородская область

24,9

17,9

-7,0

Новгородская область

17,0

24,3

7,3

Самарская область

15,5

9,4

-6,1

Костромская область

27,2

33,6

6,4

Ростовская область

22,5

16,7

-5,7

Астраханская область

17,7

23,4

5,7

Камчатский край

60,4

54,8

-5,6

Кабардино-

Балкарская

Республика

49,8

55,2

5,4

Республика

Ингушетия

85,7

80,7

-5,0

Омская область

21,9

26,4

4,5

Вологодская

область

17,1

13,0

-4,1

Ивановская область

35,8

40,0

4,2





Псковская область

34,2

38,2

4,0





Источник: расчеты авторов по данным Федерального казначейства.

Это означает, что в 52 регионах (особенно в восьми из них — группе 2) новое позитивное состояние бюджетов — заслуга самих территорий. О ее природе можно судить по данным таблицы 4.

Таблица 4

Налоговые доходы и совокупные расходы бюджетов регионов за 2016—2018 гг.

Регион

Темп роста, %

Относительно показателя по РФ, п. п.

налоговых

и др. доходов

расходов

налоговые

и др. доходы

расходы

Российская Федерация

134,1

125,3

-

-

Итого по 44 регионам (группа 3)

136,3

119,6

2,2

-5,7

Итого по 8 регионам (группа 2),

141,2

116,9

7,1

-8,4

в том числе:





Республика Хакасия

162,8

114,7

28,7

-10,6

Республика Саха (Якутия)

138,8

123,6

4,7

-1,7

Белгородская область

154,3

126,4

20,2

1,1

Самарская область

133,9

105,3

-0,2

-20,0

Ростовская область

135,0

113,0

0,9

-12,3

Камчатский край

133,9

131,7

-0,2

6,4

Республика Ингушетия

135,5

92,3

1,4

-33,0

Вологодская область

164,5

124,3

30,4

-1,0

Прежде всего отметим, что в анализируемый период в целом по России собственные (налоговые и неналоговые) доходы региональных бюджетов росли быстрее расходов13. В восьми регионах (группа 2) расходы относительно собственных доходов сокращались сильнее, чем в среднем по РФ. В каждом из них динамика собственных доходов сопоставима или выше, чем в среднем по стране, динамика расходов — сопоставима или ниже (за исключением Камчатского края). Оба фактора примерно в равной степени «ответственны» за оздоровление бюджета: в целом по восьми регионам превышение доходов над средним показателем по России составляет 7,1 п. п., сокращение расходов — 8,4 п. п.

Что касается 44 регионов (группа 3), здесь положение несколько иное. Преимущественный рост собственных доходов относительно расходов создал условия для сбалансированности их бюджетов. Однако по сравнению с общероссийской ситуацией такое финансовое оздоровление региональных бюджетов в основном обусловлено относительным сокращением их расходов.

В 2019 г. произошел определенный откат от завоеванных позиций. Но главное, было показано, что можно в кратчайшие сроки, без экстраординарных усилий принципиально улучшить состояние региональных бюджетов.

Базовый посыл бюджетного федерализма

Отношения федерального центра и субъектов Федерации в бюджетно-налоговой сфере можно считать здоровыми, если всех собранных на их территории налоговых и неналоговых поступлений в общем случае достаточно для обеспечения сбалансированности региональных бюджетов (финансирования расходных обязательств регионов), а также решения общегосударственных задач. В целом по РФ администрируемые ФНС поступления в бюджетную систему страны, как правило, превышают совокупные расходы территориальных бюджетов (рис. З)14.

В кризисный 2009 г. всех собранных ФНС налогов едва хватило бы для обеспечения расходов территориальных бюджетов. Можно сказать иначе: доходная часть федерального бюджета, предназначенная для решения общегосударственных задач, с арифметической точки зрения в 2009 г. состояла из поступлений, администрируемых Федеральной таможенной службой, Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом, другими федеральными органами, но не ФНС. В последующие годы сумма собранных ФНС налогов превышала текущие территориальные потребности: в 2019 г. — на 71%. Другими словами, всех собранных ФНС в том году доходов было гипотетически достаточно для обеспечения сбалансированности региональных бюджетов и обращения 71% указанных доходов для удовлетворения общегосу-

Совокупные поступления с территории в бюджетную систему страны по отношению к консолидированным региональным расходам в целом по РФ (в %)

дарственных потребностей. В данном смысле отношения федерального центра и всей совокупности субъектов РФ можно признать здоровыми.

Но одного этого недостаточно для построения бюджетного федерализма. Остается «малость»: поступления от ФНС в бюджетную систему страны должны превышать расходы бюджета в подавляющем числе субъектов РФ. Соответствующие данные представлены на рисунке 4.

Распределение регионов в 2019 г. в зависимости от отношения суммы совокупных поступлений (администрируемых ФНС) с территории в бюджетную систему страны к итоговым расходам консолидированного регионального бюджета

Анализ данных за 2019 г. свидетельствует о том, что в 35 регионах совокупных поступлений достаточно, чтобы обеспечить профицит их бюджетов и участие этих регионов (в разной степени) в решении общегосударственных задач. В остальных 50 регионах все поступления с территории в бюджетную систему не позволяют сбалансировать доходы и расходы их бюджетов. Это красноречиво свидетельствует о возможностях формирования бюджетного федерализма при существующем административно-территориальном делении страны.

О макрозонах

Имеющееся административно-территориальное деление страны не базируется на принципах бюджетного федерализма. Дискуссии о рациональной конфигурации этого деления ведутся давно15. В новейшее время в России его реконструкция началась с введения федеральных округов. Позднее был укрупнен ряд регионов.

В Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года межрегиональную и внутрирегиональную дифференциацию предполагается сократить, в том числе за счет усиления межрегионального сотрудничества и координации социально-экономического развития субъектов РФ в рамках предлагаемых 12 макрорегионов16. В таблице 5 представлены данные, иллюстрирующие уровень их финансовой автономии, а также существующих федеральных округов в качестве субъектов Федерации (бюджетного федерализма). Как можно видеть, предлагаемые в Стратегии макрорегионы будут результатом деления (членения) ряда существующих федеральных округов на две составляющие. Это относится к Центральному, Северо-Западному, Приволжскому и Сибирскому округам. Например, в Центральном округе будет два макрорегиона: Центральный и Центрально-Черноземный. В результате такого преобразования вместо 8 округов возникнет 12 макрорегионов.

Таблица 5

Доля расходов бюджета в совокупных поступлениях с территории в бюджетную систему страны в 2019 г. (в долях ед.)

Макрорегион

Федеральный округ

Центральный

0,72

Центральный

0,75

Центрально-Черноземный

1,12

Северо-Западный

0,61

Северо-Западный

0,59

Северный

0,49

Южный

0,91

Южный

0,91

Северо-Кавказский

1,87

Северо-Кавказский

1,87

Волго-Камский

0,51

Приволжский

0,50

Волго-Уральский

0,49

Уральско-Сибирский

0,23

Уральский

0,23

Южно- Сибирский

0,85

Сибирский

0,64

Ангаро-Енисейский

0,49

Дальневосточный

1,18

Дальневосточный

1,18

Источник: расчеты авторов по данным Федерального казначейства, ФНС.

совой автономии, а также существующих федеральных округов в качестве субъектов Федерации (бюджетного федерализма). Как можно видеть, предлагаемые в Стратегии макрорегионы будут результатом деления (членения) ряда существующих федеральных округов на две составляющие. Это относится к Центральному, Северо-Западному, Приволжскому и Сибирскому округам. Например, в Центральном округе будет два макрорегиона: Центральный и Центрально-Черноземный. В результате такого преобразования вместо 8 округов возникнет 12 макрорегионов.

В случае округов собственных ресурсов для обеспечения «самоокупаемости» (соотношения расходов бюджета округа и совокупных поступлений с его территории в бюджетную систему страны) существенно не хватает в Северо-Кавказском и Дальневосточном ФО, то есть в двух случаях из восьми (25%). Для макрорегионов — в трех случаях (Центрально-Черноземный, Северо-Кавказский и Дальневосточный), но из двенадцати (также 25%). Это означает (гипотетически), что посредством разукрупнения федеральных округов не удается сделать долю макрорегионов, не удовлетворяющих требованиям бюджетного федерализма, пренебрежимо малой.

О философии и реалиях бюджетного федерализма

Бюджетный федерализм подразумевает известную гармонию интересов федерального центра и региональных властей, прежде всего в налогово-бюджетной сфере; отсутствие серьезных мотивов к перетягиванию налоговых поступлений на разные этажи бюджетной системы. Фундаментом этого равновесия выступает автономия региональной власти в законодательно утвержденных областях, возможность принимать самостоятельные решения в зоне своей ответственности.

Государственными документами предусмотрено увеличение доли дотаций в объеме межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ (в 2021—2024 гг. — до 53%; см. выше). Фактически их удельный вес обычно составляет 40 —50%17.

В 2019 г. в Государственную думу РФ был внесен законопроект о зачислении в бюджет субъектов РФ 30% поступлений от налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) в виде углеводородного сырья (в настоящее время — 0). Чтобы компенсировать выпадающие доходы федерального бюджета, законопроектом предполагалось уменьшить объем межбюджетных трансфертов для нефтегазодобывающих регионов. В нем предлагались меры для частного, хотя и важного случая в духе бюджетного федерализма. Правительство, однако, не поддержало законопроект: «Зачисление 30% НДПИ в виде углеводородного сырья в бюджеты субъектов РФ приведет к снижению у регионов заинтересованности в развитии собственной налоговой базы». Естественно, Комитет Госдумы по бюджету и налогам рекомендовал нижней палате парламента отклонить этот законопроект в первом чтении18.

Как ни странно, правительство здесь право. Вступивший в острое противоречие с современными концепциями, возможно, правильный для своего времени (1994 г.) критерий распределения дотаций, действительно, не заинтересовывает регионы обеспечивать сбалансированность своих бюджетов за счет налоговых и неналоговых доходов. При всех современных новациях, связанных с методикой распределения дотаций (трансфертов) из ФФПР, основная ее идея остается неизменной: чем больше собственных поступлений не хватает региону для сбалансированности бюджета, тем большую поддержку он получает (Лексин, Швецов, 1997; Лавров и др., 2001а; Лавровский, Постникова, 2005; Горюшкина и др., 2019).


Следствием проводимой бюджетно-налоговой политики после кризиса 2008—2009 гг. по отношению к нижнему этажу бюджетной системы РФ стало увеличение числа дефицитных консолидированных бюджетов территорий. «Чудеса» стали происходить после 2015 г.: число регионов с дефицитными бюджетами сократилось к 2018 г. до 15 (в 2013—2015 гг. — от 74 до 77). В большинстве регионов доходы стали превышать расходы. Фундаментальной причиной этого феномена стало снижение расходов относительно собственных налоговых и неналоговых доходов. В настоящее время в 35 регионах совокупных поступлений достаточно, чтобы обеспечить профицит их бюджета и участие (в разной степени) в решении общегосударственных задач. В остальных 50 регионах все поступления с территории в бюджетную систему не позволяют сбалансировать доходы и расходы их бюджетов.


1 См., например: Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года»; Основные направления бюджетной политики на 2016 год и на плановый период 2017 и2018 годов (проект), https: www.minfin.ru ru document index.php?id_4=128333

2 В Бюджетном кодексе до 2004 г. было разделение доходов региональных бюджетов на собственные и регулирующие. Давалось определение каждого их вида. Начиная с 2004 г. конкретное определение отсутствует, есть лишь перечень доходов, которые относят к собственным (см.: Бюджетный кодекс РФ. Ст. 47. Собственные доходы бюджетов; в ред. от 20.08.2004 № 120-ФЗ).

3 Пояснительная записка к проекту федерального закона «Бюджетный кодекс Российской Федерации», http: minfin.ru common upload npa_projects pz_10.docx

4 http: vmeste-rf.tv news 178627.do

5 О. Богачева, Е. Бухвальд, С. Валентей, В. Горегляд, А. Гранберг, Е. Гурвич, Н. Зубаревич, А. Игудин, В. Климанов, П. Минакир, О. Кузнецова, А. Лавров, В. Лексин, Н. Михеева, И. Подпорина, А. Силуанов, И. Трунин, В. Христенко, А. Швецов и др.

6 В этой работе подчеркивается роль журнала «Казанский федералист» в накоплении и распространении знаний о федерализме.

8 Не случайно «в экспертно-аналитическом сообществе России, к сожалению, сложилось скептическое и даже снисходительное отношение к любым официальным документам о средне-и долгосрочных целях и перспективах развития страны — ее экономики, социальной сферы, демографии и т. и.» (Лексин, 2018).

9 Подробное сопоставление рассматриваемых подходов см. в: Мельникова, 2019.

10 Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов.

11 Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2016 г. № 445 (в редакции от 27 марта 2019 г. № 325).

12 Группа 3: области — Брянская, Воронежская, Тверская, Курская, Липецкая, Орловская, Рязанская, Смоленская, Тульская, Архангельская, Волгоградская, Кировская, Нижегородская, Оренбургская, Пензенская, Саратовская, Ульяновская, Свердловская, Челябинская, Иркутская, Кемеровская, Новосибирская, Амурская; республики — Коми, Крым, Адыгея, Дагестан, Северная Осетия — Алания, Карачаево-Черкесская, Чеченская, Башкортостан, Марий Эл, Татарстан, Удмуртская, Чувашская, Тыва; автономные округа — Ненецкий, Ямало-Ненецкий; края — Краснодарский, Ставропольский, Пермский, Алтайский, Приморский, Забайкальский.

13 Оценки приводятся в текущих ценах. При данном сопоставительном анализе этот прием допустим.

14 Здесь и далее во всех случаях сопоставления налоговых и неналоговых поступлений с территории в бюджетную систему страны с расходами региональных бюджетов учитываются субвенции.

15 Краткий обзор см., например, в: Шульгина, 2009.

16 Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года. Утв. Распоряжением Правительства РФ от 13 февраля 2019 г. № 207-р. Приложение № 2.

17 Лучшая практика, представленная средними показателями, например стран ОЭСР, показывает, что около 60% общего объема трансфертов, поступающих в региональные бюджеты, составляют безусловные трансферты. При этом в Канаде, Бельгии и Испании данный показатель в разные годы превышал 80% (Одинг и др., 2016).

18 Комитет Госдумы выступил против проекта о зачислении в бюджеты субъектов 30% НДПИ на нефть. 22 июля 2019 г. http: www.angi.ru news 2873314-%D0%9A%


Список литературы / References

Богачева О. (1995а). Становление российской модели бюджетного федерализма. Вопросы экономики. № 8. С. 30 — 40. [Bogachyova О. (1995а). The formation of the Russian model of fiscal federalism. Voprosy Ekonomiki, No. 8, pp. 30 — 40. (In Russian).]

Богачева О. В. (1995b). Российская модель бюджетного федерализма в свете мирового опыта. Мировая экономика и международные отношения. № 9. С. 104 — 125. [Bogachyova О. V. (1995b). The Russian model of fiscal federalism in the light of world experience. World Economy and International Relations, No. 9, pp. 104 — 125. (In Russian).]

Божечкова А. В., Мамедов А. А., Синельников-Мурылев С. Г., Турунцева M. Ю. (2018). Стабилизационные свойства трансфертов, выделяемых регионам России из федерального бюджета. Журнал Новой экономической ассоциации. № 4. С. 61 — 83. [Bozhechkova А. V., Mamedov A. A., Sinelnikov-Murylev S. G., Turuntseva М. Y. (2018). Stabilization properties of federal fiscal transfers to Russian regions. Journal of the New Economic Association, No. 4, pp. 61 — 83. (In Russian).] https: doi.org 10.31737 2221-2264-2018-40-4-3

Всемирный банк (2009). Доклад о мировом развитии 2009. Новый взгляд на экономическую географию. Вашингтон. [World Bank (2009). World development report 2009. Reshaping economic geography. Washington, DC.]

Горюшкина E. А., Лавровский Б. Л., Мурзов И. A. (2019). Центр и территории в бюджетно-налоговой сфере Региональный менеджмент: учеб, пособие Под ред. В. А. Крюкова, Б. Л. Лавровского. Новосибирск: Изд-во НГТУ. С. 184—224. [Goryushkina Е. A., Lavrovsky В. L., Murzov I. А. (2019). Center and territories in the fiscal sphere. In: V. A. Kryukov, B. L. Lavrovsky (eds.). Regional management: A teaching manual. Novosibirsk: NSTU Publ., pp. 184—224. (In Russian).]

Гурвич E. T., Краснопеева H. A. (2020). Анализ взаимосвязи доходов и расходов российских региональных бюджетов. Вопросы экономики. № 2. С. 5—29. [Gurvich Е. Т., Krasnopeeva N. А. (2020). Analysis of tax-spend nexus for Russian regional budgets. Voprosy Ekonomiki, No. 2, pp. 5—29. (In Russian).] https: doi.org 10.32609 0042-8736-2020-2-5-29

Де Сильва M., Курляндская Г. (ред.) (2006). Развитие бюджетного федерализма: международный опыт и российская практика. М.: Весь Мир. [De Silva М., ICurlyandskaya G. (eds.) (2006). Development of fiscal federalism: International experience and Russian practice. Moscow: Ves Mir. (In Russian).]

Ениколопов P., Журавская E., Гуриев C. (2002). Бюджетный федерализм в России: сценарии развития (Препринт № WP18). М.: РЭШ. [Enikolopov R., Zhuravskaya Е., Guriev S. (2002). Fiscal federalism in Russia: Development scenarios (Preprint No. WP18). Moscow: New Economic School. (In Russian).] https: www.nes.ru files Preprints-resh WP18.pdf

Климанов В. В., Дерюгин А. Н., Михайлова А. А., Яговкина В. А. (2019). Бюджетный федерализм: финансовое участие регионов в достижении национальных целей развития. М.: Дело. [Klimanov V. V., Deryugin A. N., Mikhailova А. А., Yagovkina V. А. (2019). Fiscal federalism: Financial participation of regions in achieving national development goals. Moscow: Delo. (In Russian).]

Кушнир Ю., Митрохин С. (2001). Формирование и развитие бюджетного федерализма в Российской Федерации Рабочие материалы Исследовательского Центра Восточной Европы. № 32. Бремен. [Kushnir Y., Mitrokhin S. (2001). Forming and developing of fiscal federalism in Russian Federation. Arbeitspapiere und Materialien der Forschungsstelle Osteuropa, No. 32. Bremen. (In Russian).]

Лавров А., Климанов В., Онищенко В. (2001а). Перспективы реформирования бюджетной системы на региональном уровне. Экономист. № 8. С. 77—82. [Lavrov A., Klimanov V., Onishchenko V. (2001а). Prospects for reforming the budget system at the regional level. Economist, No. 8, pp. 77—82. (In Russian).]

Лавров А., Литвак Дж., Сазерлэнд Д. (2001b). Реформа межбюджетных отношений в России: «федерализм, создающий рынок». Вопросы экономики. № 4. С. 19 — 45. [Lavrov A., Litwack J., Sutherland D. (2001b). Reform of intergovernment relations in Russia: “Market-promoting federalism”. Voprosy Ekonomiki, No. 4, pp. 19 — 45. (In Russian).]

Лавровский Б. Л. (1999). Измерение региональной асимметрии на примере России. Вопросы экономики. № 3. С. 42 — 52. [Lavrovsky В. L. (1991). Measurement of regional asymmetry on the example of Russia. Voprosy Ekonomiki, No. 3, pp. 42 — 52. (In Russian).]

Лавровский Б. Л. (2005). Экономический рост и региональная асимметрия (эмпирический анализ). Новосибирск: Нонпарель. [Lavrovsky В. L. (2005). Economic growth and regional asymmetry (empirical analysis). Novosibirsk: Nonparel. (In Russian).]

Лавровский Б., Постникова E. (2005). Трансфертный механизм: преодолен ли кризис? Вопросы экономики. № 8. С. 84—96. [Lavrovsky В., Postnikova Е. (2005). Transfer mechanism: Has the crisis been overcome? Voprosy Ekonomiki, No. 8, pp. 84 — 96. (In Russian).] https: doi.org 10.32609 0042-8736-2005-8-84-96

Лексин В. H., Швецов А. Н. (1997). О системной модернизации российского «бюджетного федерализма». Вторая международная конференция по федерализму. Москва, 16—17 декабря. С. 139. [Leksin V. N., Shvetsov А. N. (1997). On the systemic modernization of Russian “fiscal federalism”. In: Proceedings of the Second International Conference on Federalism, Moscow, December 16 — 17, p. 139. (In Russian).]

Лексин В., Швецов A. (1998). Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ. Вопросы экономики. № 3. С. 18 — 37. [Leksin V., Shvetsov А. (1998). Fiscal federalism in times of crisis and reform. Voprosy Ekonomiki, No. 3, pp. 18 — 37. (In Russian).]

Лексин В. H., Швецов А. Н. (2001). Общероссийские нормы и территориальное развитие. Статья 6. Становление института социальных стандартов: федеральные, региональные и муниципальные аспекты Российский экономический журнал. № 3. С. 45 — 61. [Leksin V. N., Shvetsov А. N. (2001). All-Russian norms and territorial development. Article 6. Formation of the institution of social standards: Federal, regional and municipal aspects. Rossiyskiy Ekonomicheskiy Zhurnal, No. 3, pp. 45 — 61. (In Russian).]

Лексин В. H. (2018). Стратегия развития России: Смена ориентиров неизбежна? Россия: тенденции и перспективы развития. Ежегодник. Вып. 13 Отв. ред. В. И. Герасимов. М.: ИНИОН РАН. Ч. 1. С. 61-75. [Leksin V. N. (2018). Russia’s development strategy: Is a change of guidance inevitable? In: V. I. Gerasimov (ed.). Russia: Development trends and prospects. Yearbook, Vol. 13, Ch. 1, pp. 61—75. Moscow: INION RAS. (In Russian).]

Мамедов А. А., Назаров В. С., Силуанов А. Г., Алаев А. А., Зарубин А. В. (2012). Проблемы межбюджетных отношений в России (Научные труды № 159Р). М.: Изд-во Института Гайдара. [Mamedov A. A., Nazarov V. S., Siluanov A. G., Alaev A. A., Zarubin А. V. (2012). Issues of interbudgetary relations in Russia (Scientific Works No. 159P). Moscow: Gaidar Institute Publ. (In Russian).]

Мельникова Л. В. (2019). Региональная наука и региональная политика. Региональный менеджмент: учебное пособие Под ред. В. А. Крюкова, Б. Л. Лавровского. Новосибирск: Изд-во НГТУ, Гл. 10. С. 287—321. [Melnikova L. V. (2019). Regional science and regional policy. In: V. A. Kryukov, B. L. Lavrovsky (eds.). Regional management: A teaching manual. Novosibirsk: NSTU, Ch. 10, pp. 287-321. (In Russian).]

Одинг H., Савулькин Л., Юшков A. (2016). Российский бюджетный федерализм через призму реализации правительственных программ. Экономическая политика. Т. И, № 4. С. 93 — 114. [OdingN., Savulkin L., Yushkov А. (2016). Fiscal federalism in Russia through the lens of government programs implementation. Ekonomicheskaya Politika, Vol. 11, No. 4, pp. 93 — 114. (In Russian).] https: doi.org 10.18288 1994-5124-2016-4-04

Пешина Э. В., Стрекалова А. А. (2015). Два поколения фискального федерализма: взаимосвязь развития Финансовая аналитика: проблемы и решения. № 18. С. 42 — 59. [Peshina Е. V., Strekalova А. А. (2015). Two generations of fiscal federalism: Interconnection within the development process. Financial Analytics: Science and Experience, No. 18, pp. 42 — 59. (In Russian).]

Поздняков А., Лавровский Б., Масаков В. (2000). Политика регионального выравнивания в России (основные подходы и принципы). Вопросы экономики. № 10. С. 74 — 91. [Pozdnyakov A., Lavrovsky В., Masakov V. (2000). The policy of regional equalization in Russia (basic approaches and principles). Voprosy Ekonomiki, No. 10, pp. 74 — 91. (In Russian).]

Смирнягин Л. В., Бусыгина И. М. (2009). Российский федерализм. М.: МГИМО. [Smirnyagin L. V., Busygina I. М. (2009). Russian federalism. Moscow: MGIMO. (In Russian).] http: www.inop.ru files ChapterlO.pdf

ТАСИС (2000). Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии. Проект ТАСИС EDRUS 9602. Москва — Новосибирск. [TACIS (2000). Regional policy aimed at reducing socio-economic and legal asymmetries. TACIS project EDRUS 9602. Moscow and Novosibirsk. (In Russian).]

Хакимов P. (ред.) (2001). Федерализм в России. Казань: Фонд Джона Д. и Кэтрин Т. Макартуров. [Khakimov R. (ed.) (2001). Federalism in Russia. Kazan: John D. and Catherine T. MacArthur Foundation. (In Russian).] http: window.edu.ru resource 657 37657 files federalism_rus.pdf

Христенко В. (2000). Реформа межбюджетных отношений: новые задачи. Вопросы экономики. № 8. С. 4 — 14. [Khristenko V. (2000). Reform of intergovernmental relations: New tasks. Voprosy Ekonomiki, No. 8, pp. 4 — 14. (In Russian).]

Швецов Ю. Г. (2017). Тупик российского бюджетного федерализмаю Финансы и кредит. Т. 23, № 19. С. 1094 — 1107. [Shvetsov Y. G. (2017). A deadlock of Russian fiscal federalism. Financy i Kredit, Vol. 23, No. 19, pp. 1094 — 1107. (In Russian).] https: doi.org 10.24891 fc.23.19.1094

Шеремета С. B. (2020). Анализ региональных финансов России и устойчивость долга регионов. Вопросы экономики. № 2. С. 30—58. [SheremetaS. V. (2020). Russian regional finances analysis and regional debt sustainability. Voprosy Ekonomiki, No. 2, pp. 30—58. (In Russian).] https: doi.org 10.32609 0042-8736-2020-2-30-58

Шульгина О. В. (2009). Особенности, этапы и факторы формирования административно-территориального деления России Проблемный анализ и государственноуправленческое проектирование. № 5. С. 38—48. [Shulgina О. V. (2009). Features, stages and factors of the formation of the administrative-territorial division of Russia. Problem Analysis and State-management Design, No. 5, pp. 38 — 48. (In Russian).]

Break G. F. (1980). Financing government in a federal system. Washington, DC: The Brookings Institution.

Hunter J. S. H. (1977). Federalism and fiscal balance. Canberra: Australian National University Press.

King D. N. (1984). Fiscal tiers: The economics of multilevel government. London; Boston: G. Allen & Unwin.

Musgrave R. A. (1959). The theory of public finance. New York: McGraw-Hill.

Oates W. E. (1972). Fiscal federalism. New York: Harcourt Brace Jovanovich.

Oates W. E. (2005). Toward a second-generation theory of fiscal federalism. International Tax and Public Finance, Vol. 12, pp. 349 —373. https: doi.org 10.1007 sl0797-005-1619-9

OECD (2009a). How regions grow. Paris: Organisation for Economic Co-operation and Development.

OECD (2009b). Regions matter: Economic recovery, innovation and sustainable growth. Paris: Organisation for Economic Co-operation and Development.

Qian Y., Weingast B. R. (1997). Federalism as a commitment to preserving market incentives. Journal of Economic Perspectives, Vol. 11, No. 4, pp. 83 — 92. https: doi.org 10.1257 jep.11.4.83

 

Популярные книги и учебники