Макроэкономические предпосылки реализации новой модели роста

В настоящее время российская и мировая экономики переживают непростой период. Острая фаза кризиса 2007—2009 гг. осталась позади, однако в мировой экономике сохраняется ряд фундаментальных дисбалансов. Наряду с выбранными «стратегиями выхода» в развитых странах это привело к новым серьезным проблемам, связанным с невозможностью сбалансировать государственные бюджеты, стабилизировать ситуацию в области государственного долга и запустить механизмы стимулирования экономического роста. Неустойчивый рост развитых экономик, вероятно, может стать причиной замедления темпов экономического роста ведущих развивающихся стран: в 2012 г. снижаются темпы роста экономик Китая и Индии.

К мировому экономическому кризису 2007—2009 гг. Россия подошла с хорошими макроэкономическими показателями: среднегодовые темпы прироста реального ВВП в 2000—2008 гг. составили 7%, профицит федерального бюджета достиг 7% ВВП, государственный долг был ниже 15% ВВП, быстро развивались банковский и финансовый секторы. В то же время на протяжении всего первого десятилетия XXI в. в российской экономике нарастали внутренние проблемы, замаскированные высокими доходами, обусловленными очень благоприятной внешней конъюнктурой сырьевого рынка. К числу таких проблем относятся:

В ходе кризиса 2008—2009 гг. эти факторы усилили негативное влияние внешних шоков¹, и падение российской экономики оказалось одним из самых сильных в мире. Однако созданные до кризиса «подушки безопасности» как в бюджетной (Резервный фонд, институты развития), так и денежной (международные резервы Банка России)² сфере позволили России проводить достаточно успешную антикризисную политику³, избежав серьезных социальных потрясений, и уже к концу 2011 г. по большинству показателей был достигнут докризисный максимум.

Преодолеть все указанные проблемы в рамках сложившейся в начале 2000-х годов модели экономического роста принципиально невозможно. В разработанной по инициативе правительства РФ экспертным сообществом в 2011 г. Стратегии социально-экономического развития РФ до 2020 г. («Стратегия-2020»)⁵ предложена, по сути, новая модель экономического роста, опирающаяся на обеспечение макроэкономической стабильности, деэтатизацию экономики, масштабные институциональные преобразования и «новую социальную политику» (ориентированную на повышение уровня развития человеческого капитала). В данной статье мы не обсуждаем новую модель роста в целом, а остановимся только на одном аспекте — формировании макроэкономических условий для ее реализации.

Критерии макроэкономической устойчивости: международный опыт и особенности России

Говоря о государственной политике, направленной на формирование макроэкономических условий, которые обеспечивают стабильное и устойчивое развитие национальной экономики, можно ограничиться, по существу, двумя областями — бюджетной и денежно-кредитной политикой. В большинстве стран требования макроэкономической стабильности в области бюджетной политики сводятся к введению правила, определяющего принятие бюджетных решений, а в области денежно-кредитной — к установлению целевых индикаторов политики центрального банка.

В экономически развитых странах бюджетное правило чаще всего устанавливает предельный уровень дефицита государственного бюджета и/или предельный объем государственного долга. В соответствии с Маастрихтскими критериями в странах — членах зоны евро ограничен как уровень дефицита бюджета, так и предельный объем государственного долга. Последний показатель ограничен на законодательном уровне в США, а с осени 2011 г. — в Испании (в Конституции страны). В странах — экспортерах сырьевых товаров обычно действуют бюджетные правила, основанные на межвременном перераспределении доходов от экспорта (через механизм стабилизационных фондов).

В области денежно-кредитной политики набор критериев устойчивости включает, как правило, помимо уровня инфляции, требования к динамике номинального обменного курса национальной валюты и уровню процентных ставок.

Наиболее полными и проработанными требованиями макроэкономической стабильности следует признать Маастрихтские критерии, несмотря на ситуацию, которая складывается в настоящее время в еврозоне, и практически повсеместное игнорирование их европейскими странами после вступления в зону евро. С нашей точки зрения, эти критерии в полной мере отражали необходимые требования к экономической политике стран-кандидатов и членов зоны евро, и именно их нарушение (в отсутствие действенных инструментов наказания стран-нарушителей) привело к глубокому кризису в Европе.

Как было сказано выше, в области бюджетной политики Маастрихтские критерии устанавливают требования к уровню дефицита государственного бюджета (не более 3% ВВП) и уровню государственного долга (не более 60% ВВП). В области денежно-кредитной политики они не содержат точных количественных параметров уровня инфляции, процентных ставок. Размер инфляции в стране не должен превышать более чем на 1,5 п. п. средний уровень трех стран — участниц Европейской валютной системы (ЕВС), достигших наилучших результатов в поддержании стабильности цен. Долгосрочная процентная ставка по государственным облигациям страны сроком на 10 лет не должна превышать более чем на 2 п. п. средний уровень трех стран — участниц ЕВС, достигших наилучших результатов в поддержании стабильности цен. Кроме того, для стран — кандидатов на вступление в зону евро установлены требования в отношении динамики номинального валютного курса: государство должно не менее двух лет участвовать в Европейском валютном механизме-II и обеспечивать стабильность обменного курса своей валюты по отношению к евро (в диапазоне ±15%).

При определении аналогичных критериев макроэкономической стабильности для России необходимо принимать во внимание особенность ее экономики — сырьевую направленность экспорта и высокую зависимость экономики, особенно бюджетных доходов, от мировых цен на нефть. В частности, уровень бюджетных доходов в странах ЕС достаточно стабильный (при учете изменений в национальных налоговых системах), хотя и различается по странам. Ограничение дефицита бюджета на уровне 3% ВВП примерно соответствует диапазону циклических колебаний доходов бюджетов европейских стран за несколько последних десятилетий. Следовательно, данный критерий учитывает возможность снижения доходов бюджета в низкой фазе делового цикла, но ограничивает (по замыслу разработчиков) необоснованное увеличение бюджетных расходов.

В России колебания доходов бюджета связаны главным образом не с деловым циклом, а с динамикой цен на нефть на мировом рынке. Соответственно общий уровень бюджетных доходов нельзя считать стабильным во времени, размах их колебаний от года к году может достигать 5—7% ВВП в год, причем колебания доходов вследствие изменения внешнеэкономической ситуации и влияния бизнес-цикла могут не совпадать во времени.

Таким образом, для России важнейшим бюджетным критерием макроэкономической стабильности (основой бюджетного правила) должен быть показатель базового уровня доходов бюджета. Иными словами, он в некотором смысле «гарантирован» с учетом сложившихся тенденций на мировом сырьевом рынке. Такой подход несколько отличается от используемой в странах ОЭСР концепции структурных и конъюнктурных доходов бюджета⁶. Под структурной составляющей доходов обычно понимают некоторый средний уровень доходов, собираемых государством; под конъюнктурными доходами — изменчивую составляющую доходов, колеблющуюся в зависимости от фазы делового цикла.

Ограничение на уровень дефицита бюджета в этой ситуации носит второстепенный характер и может быть наложено, чтобы подчеркнуть жесткость бюджетного правила. Оговоримся также, что с учетом структуры формирования бюджетной системы РФ по уровням и фактически «замыкающей» роли федерального бюджета (бюджета «последней инстанции») наибольший эффект можно получить, применяя бюджетное правило именно к федеральному бюджету.

Второй бюджетный критерий макроэкономической стабильности — ограничение на предельный объем государственного долга РФ. В российских условиях оно должно учитывать не только преимущественно сырьевую направленность экономики, но и уровень развития (глубину) отечественного финансового сектора, принадлежность России к группе стран с развивающейся экономикой с соответствующим уровнем страно-вого рейтинга и привлекательности для международных инвесторов.

Третьей, важнейшей для России составляющей бюджетного правила должен стать механизм межвременнбго перераспределения доходов от добычи и экспорта сырья (природной ренты) в суверенный сырьевой фонд (фонды). Такой механизм действовал в России до кризиса 2008—2009 гг. и обеспечивал изъятие из бюджета и экономики избыточных доходов в Стабилизационный фонд (Резервный фонд и Фонд будущих поколений) в период высокой конъюнктуры мировых рынков и замещение выпадающих доходов бюджета и долгового финансирования дефицита бюджета при снижении мировых цен на нефть.

Что касается требований макроэкономической устойчивости к денежно-кредитной политике, то здесь, на наш взгляд, по сути, единственным критерием выступает показатель уровня инфляции. Россия до последнего времени оставалась страной с высокой по сравнению со странами ОЭСР и крупнейшими развивающимися экономиками инфляцией, и ее устойчивое снижение до сопоставимых уровней имеет ключевое значение. Два других Маастрихтских критерия в области денежной политики — ограничение на уровень процентных ставок и колебания номинального курса национальной валюты — специфические по отношению к странам — кандидатам на вступление в зону евро и не вполне применимы для России.

Новое бюджетное правило

Сохраняющаяся зависимость российской экономики от конъюнктуры мировых сырьевых рынков затрудняет проведение антициклической политики внутри страны. Создание Резервного фонда, выделение ненефтегазовых доходов и нефтегазового трансферта были первыми шагами в направлении противодействия внутренним циклическим и внешним конъюнктурным колебаниям. Как показал опыт 2008—2009 гг., в условиях ухудшения внешней конъюнктуры Резервный фонд выполняет свою роль по сглаживанию падения рентных доходов, а также других бюджетных доходов, косвенно зависящих от внешней конъюнктуры.

Однако при наложении на конъюнктурный цикл внутреннего бизнес-цикла возможностей Резервного фонда может оказаться недостаточно, и правительство будет вынуждено идти на масштабные рыночные заимствования. Формирование развитого рынка государственных ценных бумаг (в первую очередь внутренних) не только позволяет сглаживать колебания конъюнктурных (циклических) бюджетных доходов, но и дает центральному банку возможность реализовать на практике политику управления процентными ставками через операции на открытом рынке.

Первое бюджетное правило ввели в России в декабре 2003 г., при создании Стабилизационного фонда Российской Федерации. Оно было призвано регламентировать аккумулирование профицита федерального бюджета, формирующегося в виде остатков на счетах бюджета в Центральном банке РФ. В Стабилизационный фонд поступали избыточные (по сравнению с плановым, теоретическим значением доходов при некоторой долгосрочной цене на нефть — цене отсечения, или базовой цене) доходы от добычи и экспорта нефти. Эти доходы складывались из двух составляющих: доли вывозной таможенной пошлины на сырую нефть и доли НДПИ (в отношении добычи нефти). Величина фактических поступлений, подлежащая зачислению в Фонд, была прямо пропорциональна превышению действующей ставки соответствующего налога над расчетной ставкой, определяемой исходя из базовой цены на нефть (цены отсечения). Таким образом, объем отчислений в Стабфонд зависел от величины превышения текущей цены на нефть над базовой. Средства Фонда можно было использовать на покрытие дефицита федерального бюджета только при снижении цены на нефть ниже базовой. Однако, если накопленный объем средств Фонда превышал 500 млрд руб., сумма превышения могла быть использована и на иные цели.

С 1 января 2004 г. базовая цена была установлена на уровне 20 долл. США за баррель нефти сорта «Юралс», а с 1 января 2006 г. цена отсечения была повышена до 27 долл./барр. Несмотря на продолжившийся рост цен на нефть, дальнейшее повышение цены отсечения не осуществлялось из-за риска увеличения инфляции и усиления зависимости бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры. С 1 февраля 2008 г. Стабилизационный фонд РФ был разделен на две части: Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (ФНБ). Резервный фонд фактически стал функциональным преемником Стабилизационного фонда, так как это часть средств федерального бюджета, подлежащая обособленному учету и управлению в целях осуществления нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов для его финансового обеспечения. Резервный фонд формируется за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденную на соответствующий финансовый год величину нефтегазового трансферта, при условии, что накопленный объем Резервного фонда не превышает его нормативную величину (10% ВВП), а также за счет доходов от управления его средствами.

Фонд национального благосостояния формируется за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденный на соответствующий финансовый год объем нефтегазового трансферта, если накопленный объем средств Резервного фонда достигает (превышает) его нормативную величину, а также за счет доходов от управления средствами ФНБ.

Таким образом, с 2007 г. в России действовало бюджетное правило, основанное как на изъятии части нефтегазовых доходов в суверенные фонды, так и на использовании части нефтегазовых доходов в составе средств федерального бюджета для выполнения прежде всего масштабных социальных программ и финансирования дефицита федерального бюджета посредством так называемых нефтегазовых трансфертов (ст. 96.8 БК РФ). Преимущество такого подхода заключается в его простоте — размер трансферта фиксируется в долях ВВП и не зависит от динамики цен на нефть. Однако с точки зрения консервативности бюджетного планирования данное правило хорошо работает только при относительно больших колебаниях цен на нефть: в ситуации, например, 2000-х годов, когда цены на нефть устойчиво росли, зафиксированный в 2004 г. размер нефтегазового трансферта к 2008 г. заметно отстал бы от фактических поступлений нефтегазовых доходов в федеральный бюджет РФ. Но в таком случае его размер практически неизбежно был бы существенно пересмотрен в сторону увеличения, поскольку как установление, так и пересмотр величины трансферта трудно обосновать с экономической точки зрения: подобные решения чрезвычайно подвержены субъективизму и лоббистскому давлению. Поэтому применение такого правила не может в должной мере ограничить расходы на безопасном с точки зрения бюджетной сбалансированности уровне.

Кроме того, концепция нефтегазового трансферта основана на жесткой привязке к двум налогам, формирующим нефтегазовые доходы бюджета, — экспортной пошлине и НДПИ. Соответственно любое изменение основных параметров (база, ставка, распределение по уровням бюджетной системы) этих налогов приведет к необходимости переопределить размер нефтегазового трансферта и изменить бюджетное правило.

Более адекватным задаче обеспечения бюджетной сбалансированности представляется подход, при котором учитывается зависимость бюджетных доходов от цен на нефть по всем каналам — как прямым, так и косвенным (через цены на экспортируемые энергоносители, влияние на темпы роста экономики, доходы населения, обменный курс и т. д.). Кроме того, желательно учитывать не только конъюнктурные доходы, вызванные колебаниями цен на нефть и газ, но и циклические доходы, связанные с фазой делового цикла. При этом в современных российских условиях деловой цикл в значительной мере формируется под влиянием изменения цен на углеводороды.

По мере диверсификации российской экономики и доходной части бюджета в бюджетном правиле необходимо учитывать не только базовую цену на нефть, но и параметры делового цикла. Иными словами, в среднесрочной перспективе нужно выделять структурные доходы бюджета, при расчете которых учитываются базовая цена на нефть и средние за деловой цикл темпы роста ВВП. При стабилизации колебаний параметров бюджета, вызванных двумя названными причинами, надо учитывать, что в силу изменчивости внешнеэкономической конъюнктуры часть избыточных доходов бюджета придется резервировать, а стабилизировать бюджетные параметры в ходе делового цикла можно, как показывает международный опыт, за счет заимствований.

Подход к формированию бюджетного правила на основе базовой цены на нефть по сравнению с фиксацией величины нефтегазового трансферта сложнее в техническом плане: для его реализации при бюджетном планировании и формировании бюджета на очередной финансовый год необходимо рассчитывать два бюджета — при ожидаемой и базовой ценах на нефть. Соответственно объем доходов бюджета при базовой цене определяет предельный уровень его расходов, а ожидаемый объем доходов бюджета позволяет рассчитать величину поступлений или допустимых изъятий из Резервного фонда.

Таким образом, бюджетное правило должно включать следующие показатели:

Очевидно, вопрос определения базовой цены на нефть в рамках данного правила ключевой. На рисунке 1 показаны динамика цен на нефть сорта «Юралс» в 1991—2012 гг. и два варианта базовой цены:

Как видно на рисунке, в 1990-х — начале 2000-х годов, когда масштаб колебаний цен на нефть был относительно небольшим, оба показателя базовой цены были близки. Однако начиная с 2005 г. их динамика сильно расходится: пятилетняя средняя цена достаточно быстро сближается с фактическим уровнем цен, а десятилетняя средняя указывает на необходимость сдерживать расходы бюджета.

На рисунке 2 приведены гипотетические значения цен на нефть сорта «Юралс» и обоих вариантов базовой цены в 2010—2020 гг. для двух сценариев: их сохранения с 2012 г. на уровне 100 долл./барр. (в постоянных ценах) и падения в 2013 г. до 60 долл./барр. и сохранения в дальнейшем на этом уровне (в постоянных ценах).

Как видно на рисунке, пятилетняя средняя базовая цена практически не оказывает сдерживающего влияния на объем расходов бюджета в случае сценария с ростом цен на нефть («100 долларов за баррель»), а в кризисном сценарии («60 долларов за баррель») она адаптируется к новому режиму (становится ниже текущих сценарных цен в 2018 г.) быстрее, чем десятилетняя средняя. Но накопленный объем допустимых расходов бюджета в 2013—2017 г. заметно превосходит аналогичный показатель в 2013—2020 гг., наблюдаемый при десятилетней средней базовой цене (17,6 против 15,1% ВВП). Кроме того, максимальный объем «разрешенного» по правилу дефицита бюджета при пятилетней средней базовой цене может достигать 5,0—5,5% ВВП, а при десятилетней средней он не превышает 2,0% ВВП.

Таким образом, с нашей точки зрения, в качестве базовой лучше использовать расчетную цену на нефть„сорта «Юралс», полученную как скользящее десятилетнее среднее. При данной базовой цене обеспечиваются максимально равномерное накопление средств в Резервном фонде и их постепенное, умеренное расходование в случае неблагоприятного развития событий на мировом рынке нефти.

Накопленный объем средств в Резервном фонде должен позволять финансировать дефицит бюджета на протяжении двух-трех лет. Тогда можно плавно адаптировать расходы бюджета к новому уровню по сравнению с одноразовым сжатием за один бюджетный период. Расчеты показывают, что для выполнения этих условий объем средств в Резервном фонде должен составлять 6—8% ВВП. Например, в условиях, по сути, кризисного сценария («60 долларов за баррель»), при котором цена на нефть падает по отношению к предшествующему уровню на 40%, средств Резервного фонда в размере 6% ВВП, по нашим расчетам, хватит на финансирование дефицита бюджета на протяжении 2,5 лет. Поскольку в данном сценарии предполагается затяжной характер снижения цен на нефть (они остаются на уровне ниже десятилетних средних на протяжении 9 лет), после исчерпания средств Резервного фонда могут потребоваться либо пересмотр правила, либо финансирование дефицита бюджета за счет рыночных заимствований (если позволяет рыночная конъюнктура).

При достижении целевого объема Резервного фонда в случае сохранения благоприятной рыночной конъюнктуры и поступления в бюджет дополнительных доходов они должны направляться в Фонд национального благосостояния. (Анализ целей и принципов его функционирования выходит за рамки настоящей статьи.)

Особо отметим, что концепция межвременного сглаживания нефтегазовых доходов бюджета исходит из предпосылки о наличии определенных закономерностей в динамике цен на нефть и соответственно доходов бюджета. Если бы эти цены и доходы бюджета колебались около своих средних значений и продолжительность благоприятного и неблагоприятного периодов была примерно одинаковой, то средств, накопленных в первый (за счет сбережения всех доходов, превышающих средний уровень), должно было бы хватить для замещения выпадающих доходов бюджета в период низких цен на нефть. Однако динамика цен на нефть, как известно, представляет собой нестационарный процесс (его характеристики, в том числе среднее значение, дисперсия и другие параметры распределений, изменяются во времени), что не позволяет корректно оценить продолжительность и масштабы колебаний цен в любую сторону. Соответственно динамика доходов российского бюджета также нестационарна. Как и в случае цен на нефть, это серьезно затрудняет прогнозирование динамики бюджета. Для такого нестационарного процесса вряд ли можно разработать бюджетное правило, выполнение которого позволило бы стабилизировать расходы бюджета.

При нестационарной динамике накопление средств в период благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры даже в среднем не обеспечит объема ресурсов, необходимого для стабилизации расходов в неблагоприятный период (будет возникать как недостаток, так и излишек накоплений). Это связано с тем, что эти периоды могут быть достаточно длинными и неодинаковыми по продолжительности; кроме того, неясно, какой уровень доходов считать средним, поскольку этот показатель меняется во времени⁷.

В такой ситуации описанное выше бюджетное правило, основанное на базовой (среднемноголетней) цене на нефть, не сможет обеспечить полную стабилизацию бюджета. Для учета подобных эффектов требуется более сложное несимметричное правило, которое оказывает сдерживающее влияние на расходы бюджета в период высоких цен на нефть и быстро адаптирует бюджет к низкому уровню цен при их падении. При накоплении средств в период высокой конъюнктуры можно использовать правило, основанное на базовой (среднемноголетней) цене на нефть. В период низкой конъюнктуры мировых рынков энергоносителей (особенно при резком падении цен на нефть, больше чем на 20—30%) на такую цену в бюджетном планировании ориентироваться нецелесообразно. Поскольку период низких цен может продлиться неопределенно долго, не следует пытаться стабилизировать расходы бюджета на среднемноголетнем уровне. Их нужно планировать, исходя из фактических или прогнозных (если имеются основания считать некоторый прогноз цен более качественным, чем их последнее фактическое значение) цен на нефть и величины средств, аккумулированных в Резервном фонде. Опираясь в том числе на прогноз длительности периода низких цен, надо определить траекторию приведения расходов бюджета к новому, более низкому уровню.

Несмотря на высказанные соображения, будем считать, что на обозримом горизонте межвременная балансировка (стабилизация) бюджета в определенной степени возможна. Для этого бюджетное правило должно обеспечивать проведение достаточно консервативной бюджетной политики в период благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры и смягчение экономических шоков, вызванных ее ухудшением, за счет накопленных ресурсов. В случае быстрого и сильного ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры целесообразно отказаться от симметрии бюджетного правила, использующего в качестве базовой цены на нефть ее среднемноголетнее значение и при высоких, и при низких ценах на нефть. Тогда в бюджетных проектировках можно использовать более низкие значения цен на нефть, обеспечивающие быструю адаптацию бюджета к неблагоприятной внешнеэкономической конъюнктуре.

Бюджетное правило предполагает, что федеральный бюджет должен быть сбалансирован при базовой цене на нефть. Однако на практике столь жесткую установку реализовать трудно. Во-первых, простое правило не учитывает, в какой фазе делового цикла находится экономика, что, как отмечалось выше, может потребовать заимствований в период низкой деловой активности. Во-вторых, в настоящее время объем расходов федерального бюджета значительно превосходит предельный уровень, определяемый базовой ценой.

Так, в Бюджетном послании Федеральному собранию РФ на 2013—2015 гг. объем расходов федерального бюджета в 2013 г. установлен в размере 13,4 трлн руб., что составляет около 20,4% прогнозного ВВП, и есть вероятность дальнейшего увеличения расходов в процессе утверждения бюджета на 2013—2015 гг., хотя в соответствии с базовой ценой на нефть (68,6 долл./барр.) их объем в 2013 г. не должен превышать 16,5 — 17,0% ВВП. По нашим оценкам, принятие политического решения о сокращении расходов бюджета более чем на 1 п. п. ВВП в отсутствие серьезных внешних шоков маловероятно, и сбалансировать бюджет при базовых ценах на нефть можно не раньше чем в 2016 г.

В «Основных направлениях бюджетной политики на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» поставлена задача снизить в 2015 г. расходы федерального бюджета на 2—2,5 п. п. ВВП по отношению к 2012 г. Таким образом, правительство РФ заявляет о готовности в относительно короткий период сократить расходы бюджета, однако анализ их структуры вынуждает сомневаться в реализуемости данного сценария.

В частности, расходы на национальную оборону, национальную безопасность и правоохранительную деятельность даже увеличиваются в реальном выражении, а сокращаются в первую очередь статьи, связанные с вложениями в человеческий капитал (здравоохранение, образование), расходы на национальную экономику и ЖКХ, а расходы на социальную политику остаются практически неизменными⁸. Представляется, что заявленное сокращение расходов трудно реализовать без серьезных социальных и политических последствий. Скорее всего соответствующие расходы будут пересматриваться в сторону увеличения.

Таким образом, в период до 2016 г. практически неизбежно сохранение дефицита федерального бюджета; кроме того, нередко возникает необходимость финансировать непредвиденные дополнительные расходы уже в ходе его выполнения. Поэтому мы считаем возможным установить дефицит федерального бюджета при базовой цене на нефть в пределах 2,5% ВВП до 2016 г. и не более 1% ВВП в дальнейшем. Он должен финансироваться исключительно за счет рыночных заимствований либо доходов от приватизации, чтобы не влиять на объем отчислений в Резервный фонд, пока позволяет рыночная конъюнктура.

Возможность сохранения дефицита бюджета и его долгового финансирования должна ограничиваться предельным объемом государственного долга. Расчеты показывают, что при падении цен на нефть до 60 долл./барр. и существующей глубине финансового сектора Россия способна обслуживать и рефинансировать долг, величина которого не превышает 25% ВВП. Данный уровень значительно ниже существующих критериев предельного объема долга (60% ВВП по Маастрихтским критериям, немногим более 100% ВВП в США), однако для российской экономики даже такой уровень представляется крайне опасным. Напомним, что в августе 1998 г., перед дефолтом, объем рынка ГКО —ОФЗ составлял всего 16,3% ВВП. Данные о дефиците бюджета и объеме госдолга в странах ОЭСР представлены в таблице 1.

Крайне важна валютная структура долга: по мере приближения его объема к предельной величине доля заимствований в иностранной валюте должна стремиться к нулю. В случае неблагоприятных изменений рыночной ситуации (на сырьевых либо финансовых рынках) валютная составляющая представляет наибольшую угрозу для устойчивости долговой политики, поскольку может привести не только к нарушению предельных значений, но и к проблемам с рефинансированием.

Таблица 1

Дефицит бюджета и объем государственного долга в странах ОЭСР в 2011 г. (% ВВП)

Источники: ОЭСР; МВФ.

Таким образом, новое бюджетное правило, способное обеспечить макроэкономическую стабильность либо, по крайней мере, не стать дестабилизирующим фактором, можно определить следующим образом.

Денежно-кредитная политика и снижение инфляции

В сфере денежно-кредитной политики основной вызов — очень сильная зависимость внутренней денежной сферы от внешних условий. Колебания уровня цен и доходов от торговли углеводородами приводят к колебаниям притока валютных средств в экономику и соответственно валютного курса и размеров денежного предложения. Для уменьшения зависимости экономики от этих колебаний необходимо создать новый «номинальный якорь», альтернативный обменному курсу, и сформировать доверие рыночных агентов к этому «якорю».

В условиях ресурсо-зависимой экономики объективно трудно одновременно поддерживать низкую инфляцию и ограничивать колебания обменного курса. Таким образом, в области денежно-кредитной политики нужно выбирать между быстрым снижением инфляции, сопровождаемым краткосрочными негативными эффектами, но при этом значительным улучшением условий для внутренних инвестиций в последующие годы, и сохранением более высоких темпов роста ВВП в краткосрочной перспективе при хронической нехватке внутренних инвестиций в среднесрочной.

Второй вариант политики, реализовывавшийся в 2000-е годы в России и КНР, направлен на создание в краткосрочном периоде условий ценовой конкурентоспособности отечественных производителей, то есть на стимулирование экономического роста за счет расширения экспорта и импортозамещения при поддержании низкого курса национальной валюты. Результаты подобной политики в этих двух странах оказались разными. В КНР инфляция была существенно ниже за счет активного роста спроса на реальные кассовые остатки, масштабной стерилизации операций по покупке валюты благодаря продаже облигаций центрального банка, высоких нормативов обязательных резервов. Как следствие, вклад притока валюты в страну по каналам текущего и капитального счетов платежного баланса и накопления валютных резервов ЦБ в увеличение инфляции и соответственно повышение реального курса юаня был незначительным. В России подобная политика привела к высокой инфляции и реальному укреплению рубля, что сводило на нет усилия по стимулированию развития экономики.

При сравнении двух вариантов политики (квазификсированный курс с высокими колебаниями денежного предложения вследствие колебаний торгового или капитального сальдо платежного баланса либо инфляционное таргетирование с высокими колебаниями курса рубля) следует учитывать, что при планировании своей деятельности экономические агенты (и экспортеры, и импортеры) в условиях низкой инфляции и значительных колебаний курсов могут хеджировать валютные риски на форвардных рынках. Но хеджировать возможные колебания темпов инфляции нельзя. Поэтому вариант низкой инфляции и значительных колебаний курса обеспечивает в целом более высокий уровень предсказуемости для участников рынка и соответственно более благоприятные условия для экономического роста.

Нам представляется, что выбор должен быть сделан в пользу этого варианта. Тогда в среднесрочной перспективе (до 2015 г.) основной задачей Центрального банка РФ будет снижение инфляции и уменьшение зависимости денежно-кредитной политики от внешних условий. В частности, российские денежные власти должны добиться быстрого — за 1,5—2 года — снижения инфляции до менее 5% в годовом исчислении. В дальнейшем ее надо удерживать в диапазоне «средняя инфляция в ЕС + 1,5—2 п. п.» Поскольку для снижения инфляции в любом случае нужно ограничить предложение денег банковскому сектору и повысить их стоимость, такой сценарий сопряжен с кратковременным ухудшением условий кредитования нефинансового сектора и соответственно замедлением темпов роста инвестиций в основной капитал и реального ВВП. Однако он позволяет уже к 2014—2015 гг. сформировать более благоприятные условия для экономического роста, чем при инерционном сценарии.

Приведем аргументы, которые свидетельствуют о необходимости выбрать подавление инфляции в качестве основной цели денежно-кредитной политики. Во-первых, высокая инфляция определяет выбор в пользу текущего потребления и низкую склонность к сбережениям (они обесцениваются); р результате формируется дефицит «длинных» денег в экономике, требуемых для крупных и долгосрочных инвестиций, и возникает необходимость замещения их краткосрочными заимствованиями, повышающими риски в условиях ресурсной экономики. Во-вторых, она снижает эффективность денежно-кредитной политики, лишая ЦБ возможности регулировать спрос, а также подрывает доверие к национальной валюте. В-третьих, инфляция предопределяет высокие риски при инвестиционном планировании (при высоких темпах инфляции вследствие разной динамики относительных цен отдельных товаров велика вероятность ошибки при оценке как доходности проекта, так и реальной стоимости заемных средств), соответственно снижаются объем инвестиций и возможные темпы роста экономики. В-четвертых, она затрудняет преодоление бедности и усиливает расслоение населения по доходам (инфляция в большей степени негативно влияет на доходы малообеспеченных слоев населения), что ведет к росту социальной напряженности.

Несмотря на понимание обществом отмеченных проблем, Россия устойчиво занимает одно из первых мест по уровню инфляции, даже при сравнении с крупнейшими развивающимися экономиками (см. табл. 2).

Таблица 2

Инфляция в странах G20 в 2008—2010 гг. (в % к предыдущему году)

Источники: World Economic Outlook database / IMF. * Данные на конец периода — Росстат.

Для реализации денежно-кредитной политики, удовлетворяющей указанным требованиям обеспечения макроэкономической стабильности, Банк России должен принять следующие меры. Часть из них уже в значительной степени реализована, и можно надеяться, что ЦБ РФ останется последовательным в проведении своей политики.

1. Применение в политике ЦБ элементов модифицированного (гибридного) таргетирования инфляции (в 2012—2014 гг.). При этом следует обеспечить гибкость номинального курса рубля к бивалют-ной корзине, последовательно сокращая объем целевых (плановых) интервенций при внутридневных колебаниях курса рубля. До полного перехода к режиму инфляционного таргетирования целесообразно сохранять номинальный курс рубля к бивалютной корзине в качестве операционной цели. Одновременно надо проводить валютные интервенции не только для сглаживания дневных и внутридневных колебаний, но и вблизи границ достаточно широкого коридора. Важной мерой при этом становится расширение рефинансирования коммерческих банков за счет операций с ценными бумагами.
2. Ограничение денежного предложения до момента снижения инфляции до 5% в годовом исчислении за счет: поддержания ставки рефинансирования ЦБ не менее чем на 1 п. п. выше текущей инфляции в годовом выражении; повышения процентных ставок по депозитным операциям Банка России и операциям прямого РЕПО; ограничения на предложение денег банками (ограничение розничного кредитования, дифференциация резервных требований по видам обязательств).
3. Осуществление институциональных мер, способствующих снижению инфляции (это лишь частично зона ответственности денежных властей, здесь требуется активное участие правительства РФ). Они включают демонополизацию экономики, снятие барьеров для конкуренции, борьбу с картельными соглашениями и т. д., проведение реформы естественных монополий, пересмотр предельных уровней повышения регулируемых цен и тарифов — ограничение их уровнем целевой инфляции на очередной календарный год. При этом определенным препятствием при проведении политики быстрого снижения инфляции выступает необходимость исправить перекосы в относительных ценах (энергоресурсы, регулируемые цены и тарифы), что подразумевает более высокую инфляцию. Отдельно отметим необходимость повысить информативность и прозрачность решений Совета директоров Банка России по вопросам денежно-кредитной политики.
4. Переход ЦБ к полноценному режиму модифицированного (гибридного) таргетирования инфляции (с 2015 г.) предполагает установление ее целевого значения на уровне, не превышающем на 1,5 — 2 п. п. прогнозный (целевой) уровень инфляции ЕЦБ. Это позволит учитывать влияние внешних ценовых факторов (колебания мирового индекса цен на продовольствие, мировых цен на энергоресурсы и т. д.).

Основным инструментом денежно-кредитной политики должны стать процентные ставки. Изменение предложения денег банковскому сектору нужно осуществлять посредством операций (залог, покупка/продажа) на рынке рублевых финансовых инструментов. Целесообразно обеспечить максимально свободное, с учетом влияния конъюнктуры мировых сырьевых рынков и движения краткосрочного капитала, плавание.курса рубля по отношению к корзине валют. В плане интервенций на валютном рынке возможна дискреционная политика с учетом изменения фундаментальных факторов (состояние платежного баланса, уровень валютных рисков, динамика реальногс эффективного курса рубля). При этом следует отказаться от установления правил проведения целевых (плановых) интервенций. Покупка (продажи) валюты должны осуществляться преимущественно в интересах Министерства финансов РФ (пополнение или расходование средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния). Как и в переходный период, целесообразно дискреционное установление правительством РФ предельных уровней повышения регулируемых цен и тарифов на очередной календарный год с учетом целевого значения инфляции Банка России.

Реализация данного комплекса мер, помимо снижения инфляции до конца 2013 г. до 5% в годовом исчислении, позволит решить несколько важных задач. Среди них: создание предпосылок для выполнения рублем части функций резервной валюты (валюта иностранных эмиссионных ценных бумаг, резервная валюта для центральных банков стран — крупных торговых партнеров РФ и стран из географически близких регионов, валюта расчетов по ряду торговых операций); стимулирование дедолларизации сбережений и долговых обязательств российских экономических агентов на территории РФ; повышение уровня монетизации экономики России (до 70 — 80% ВВП к 2020 г. в зависимости от развития российского финансового рынка и успешности проекта формирования в Москве Международного финансового центра и выполнения рублем функций резервной валюты).

В результате уже в 2013—2014 гг. инфляция в России может снизиться до 4,5 — 5,0% в год, а процентные ставки по кредитам — до 7—8% в годовом исчислении. При этом ставки по депозитам также снизятся до 5 —6%, но останутся положительными в реальном выражении.

Реализация такой антиинфляционной политики затруднена необходимостью монетизировать сальдо торгового баланса в случае, если ЦБ РФ будет считать нецелесообразным полностью уйти с валютного рынка, чтобы не допускать слишком резких колебаний курса, особенно в условиях возобновления притока валюты по счету движения капитала. Дело в том, что расширение амплитуды колебаний курса рубля в условиях долларизированной экономики увеличивает неопределенность будущих доходов инвесторов и может провоцировать спекулятивный спрос на валюту. Аналогично, проведение политики инфляционного таргетирования осложняется из-за притока внешнего спекулятивного капитала вследствие повышения процентных ставок и ожиданий укрепления номинального и реального курсов рубля.

Другое ограничение при переходе к инфляционному таргетиро-ванию — несимметричное влияние курса на внутренние цены. При снижении курса рубля оно сильнее, чем в обратной ситуации. Это приводит к ускорению инфляции в периоды ослабления рубля, но оно не компенсируется замедлением инфляции в периоды его укрепления.

И, наконец, проведению политики инфляционного таргетирования в краткосрочном периоде серьезно препятствует повышение процентных ставок. Это может привести к сокращению кредитования нефинансового сектора и, как следствие, замедлению темпов роста инвестиций и ВВП.

Таким образом, при реализации политики ускоренного снижения инфляции можно получить краткосрочные негативные эффекты, но добиться значительного улучшения условий для увеличения внутренних инвестиций в 2013—2020 гг.

Инерционный сценарий, характеризующийся сохранением существующих темпов инфляции, предполагает более высокие темпы роста в краткосрочной перспективе и хроническую нехватку внутренних инвестиций в 2013—2020 гг. Пример антиинфляционной политики в США Р. Рейгана и ФРС (под руководством П. Волкера) в начале 1980-х годов показывает, что период замедления роста при активной и последовательной антиинфляционной политике не превышает 1 — 1,5 лет (см. табл. 3).

Таблица 3

Параметры антиинфляционной политики и экономический рост в США

Источник: International Financial Statistics / IMF.

Мы рассмотрели основные условия обеспечения макроэкономической стабильности со стороны государства в областях, которые оно непосредственно контролирует, — в бюджетной и денежно-кредитной политике. Их выполнение мы считаем необходимым (но не достаточным) условием реализации не только новой модели роста, но и устойчивого роста экономики в принципе. В качестве примера критериев (условий) макроэкономической стабильности были использованы Маастрихтские соглашения, однако с учетом сырьевой зависимости экономики России эти критерии были подвергнуты серьезной переработке и дополнены.

В области бюджетной политики требования к обеспечению макроэкономической стабильности можно зафиксировать в рамках нового бюджетного правила. Оно предполагает определение предельных размеров расходов и дефицита федерального бюджета (на основе базовой цены на нефть), механизм и условия изъятия и использования конъюнктурных доходов бюджета (природной ренты) и функционирования суверенных сырьевых фондов, предельный объем государственного долга РФ.

На Петербургском международном экономическом форуме 21 — 23 июня 2012 г. президент РФ В. В. Путин и министр финансов А. Г. Силуанов озвучили новые принципы бюджетной политики РФ на 2013—2015 гг., с которыми в определенной степени совпадают наши предложения. В частности, заявлено о принятии в качестве базовой цены на нефть, применяемой для расчета предельного объема расходов федерального бюджета, десятилетней средней скользящей цены, о направлении дополнительных доходов бюджета в Резервный фонд и установлении предельного объема государственного долга РФ. Однако введение особого порядка определения базовой цены на нефть в 2013—2015 гг. (на основе средней скользящей цены за пять лет), а также сохраняющаяся неопределенность относительно сокращения расходов федерального бюджета до предельного уровня могут снизить эффективность принятых решений. Согласно нашим оценкам, в ближайшие годы необходимо сократить расходы федерального бюджета не менее чем на 4 п. п. ВВП. Данный объем расходов сформировался преимущественно в 2008—2009 гг. в рамках реализации пакетов антикризисных мер. По мере преодоления*последствий кризиса нужно постепенно возвращаться к более низкому уровню государственных расходов. В частности, в 2007 — первой половине 2008 г., в период докризисного максимума цен на нефть, объем расходов федерального бюджета не превышал 18,0 — 18,5% ВВП, то есть был примерно на 3 п. п. ВВП ниже запланированного объема расходов на 2013 г.

С учетом крайне неустойчивой ситуации в мировой экономике, высокой вероятности усиления кризиса в еврозоне и замедления роста экономики Китая падение цен на нефть в ближайшие годы представляется вполне реалистичным сценарием. В этих условиях правительство РФ должно как можно быстрее принять решения о реструктуризации и повышении эффективности бюджетных расходов, разработать четкую программу их сокращения (с учетом возможных антикризисных мер) еще до падения цен на нефть.

Кроме того, правительству вряд ли удастся сохранить низкий уровень социальной и политической напряженности, обеспечивая приоритетное финансирование только министерства обороны, министерства внутренних дел и ОПК. Поэтому существует риск расширения всех направлений расходов — от пенсий и социальных выплат и пособий, образования, здравоохранения и науки до дорожного строительства и других бюджетных инвестиций.

В области денежно-кредитной политики ситуация более благополучная. В последние два года Банк России серьезно продвинулся в направлении перехода к инфляционному таргетированию и повышения гибкости номинального обменного курса рубля. Инфляцияв 2011—2012 гг. опустилась до рекордно низких в современной российской истории значений — 4,5 — 6,0% в год, однако летом 2012 г. инфляционные риски снова возросли, что связано с решениями правительства о повышении с 1 июля 2012 г. цен и тарифов на услуги и товары естественных монополий. И хотя угрозы радикальной смены тренда в динамике инфляции, на наш взгляд, нет (в том числе благодаря денежной политике ЦБ РФ — прирост денежной массы М2 за шесть месяцев текущего года не превысил 1%, ставка рефинансирования заметно выше инфляции), отсутствие прогресса в дальнейшем снижении инфляции до устойчивого уровня менее 5% в годовом исчислении настораживает.

¹ Помимо шоков, связанных со снижением цен на нефть (оно было весьма значительным вследствие низкой эластичности спроса на энергоносители по цене в краткосрочном периоде) и «закрытием» мирового финансового рынка для заемщиков из развивающихся стран, крайне важным для России внешним фактором, определившим глубину падения, стало снижение физического объема спроса в развитых странах на инвестиционные товары и продукцию первичной переработки сырья. Это моментально привело к глубокому спаду ориентированных на экспорт отраслей российской промышленности, таких как черная и цветная металлургия, нефтехимия, лесная и деревообрабатывающая промышленность и др.

² Противопоставлять Резервный фонд и международные резервы с макроэкономической точки зрения нельзя, так как средства фонда составляют часть международных резервов Банка России. В то же время с институциональной точки зрения их разделение вполне оправданно, поскольку решения, связанные с управлением ими, принимают разные органы государственной власти (соответственно Министерство финансов РФ и Центральный банк РФ) и по различным законодательно.закрепленным процедурам.

³ Подробнее см.: Дробышевский и др., 2011.

⁴ Накануне кризиса 2008 г., в период максимально благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры и высоких темпов роста российской экономики, расходы федерального бюджета РФ составляли около 18% ВВП, а бюджета расширенного правительства — немногим меньше 34% ВВП. Вследствие реализации пакета бюджетных антикризисных мер в 2009 г. расходы федерального бюджета возросли до 24,7% ВВП, а бюджета расширенного правительства — до 40,8% ВВП. К настоящему времени расходы (обоих бюджетов) сократились примерно на 2,5 — 3,0 п. п. ВВП, но они по-прежнему на 3 — 4 п. п. превышают докризисный уровень.

⁵ Подробнее см.: сайт «Стратегии-2020». www.2020strategy.ru.

⁶ Подробнее о подходе ОЭСР см.: СЬоигацш et а1., 1990; вюто et а1., 1995.

⁷ Здесь мы обсуждаем нестационарность, вызванную динамикой конъюнктуры рынка энергоносителей. Отметим, что аналогичная проблема стационарности процессов экономической динамики с учетом бизнес-циклов, сформулированная еще в 1982 г. Ч. Нельсоном и Ч. Плоссером (Nelson, Plosser, 1982), до сих пор не решена (см. подробнее: Maddala, In-Moo Kim, 1999).

⁸ В «Стратетии-2020» экспертное сообщество предлагало противоположное изменение структуры расходов: сокращение расходов на «силовой» блок и увеличение по статьям, связанным с развитием человеческого капитала, качеством инфраструктуры и среды обитания и обеспечением социальных обязательств государства.

Список литературы

Дробышевский С, Синельников-Мурылев С, Соколов И. (2011). Эволюция бюджетной политики России в 2000-е годы: в поисках финансовой устойчивости национальной бюджетной системы // Вопросы экономики. № 1. [Drobyshevsky S., Sinelnikov-Murylev S., Sokolov I. (2011). Transformation of Budgetary Policy in Russia during the 2000s: in Quest of National Fiscal Sustainability // Voprosy Ekonomiki. No 1.]

Chouraqui J. C, Hagemann R., Sartor N. (1990). Indicators of Fiscal Policy: A Reexamination // OECD Economics and Statistics Department Working Paper. No 78.

Giorno C, Richardson P., Roseveare D., Noord P. van den (1995). Estimating Potential Output, Output Gaps and Structural Budget Balances // OECD Economics Department Working Paper. No 152.

Maddala G. S., In-Moo Kim (1999). Unit Roots, Cointegration, and Structural Change. Cambridge: Cambridge University Press.

Nelson Ch., Plosser Ch. (1982). Trends and Random Walks in Macroeconomic Time Series: Some Evidence and Implications // Journal of Monetary Economics. Vol. 10, No 2. P. 139-162.