Бюджетные кредиты и дотации регионам: кто и за что получил в 2015 году?


Бюджетные кредиты и дотации регионам: кто и за что получил в 2015 году?

А. Мамедов
Е. Фомина

Объемы финансовой помощи из федерального бюджета через инструменты бюджетных кредитов1 и дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов (далее - дотации на сбалансированность) в 2015 г. сократились относительно объемов 2014 г., причем темпы их падения сильно отличаются. Так, номинальный объем бюджетных кредитов (сальдо) в целом по РФ снизился на 1%, в то время как объем дотаций на сбалансированность уменьшился на 34% (а без учета Крымского ФО на 43%). Распределение бюджетных кредитов и дотаций на сбалансированность между субъектами характеризуется значительной неравномерностью. В 2015 г. около 70% всего объема бюджетных кредитов было распределено между 20 субъектами РФ (из 85). Неравномерно распределялись и дотации на сбалансированность: порядка 60% всего их объема в 2015 г. получено 20регионами.

В 2015 г. через бюджетные кредиты субъектам РФ было выделено порядка 167,4 млрд руб. (сальдо, с учетом объемов погашения), а дотаций на сбалансированность регионам было передано в объеме около 152,4 млрд руб. Таким образом, через эти два инструмента «оперативной» финансовой поддержки региональных бюджетов в целом были выделены из федерального бюджета сопоставимые объемы. Как эти объемы были распределены между субъектами РФ, одним и тем же, или разным группам регионов была оказана финансовая поддержка?

В 2015 г. около 70% всего объема бюджетных кредитов было распределено между 20 субъектами РФ (из 85), что говорит о высокой неравномерности их распределения в разрезе регионов (см. табл. 1). Наибольший объем бюджетных кредитов был выделен Хабаровскому краю и Кировской области - по 9 млрд руб. каждому региону. Распределение дотаций на сбалансированность также неравномерно: около 60% всего объема дотаций в 2015 г. получено 20 регионами. По дотациям на сбалансированность существенный «отрыв» демонстрируют Чеченская Республика (около 20 млрд руб.) и Республика Крым (порядка 17 млрд руб.).

Неравномерность выделения «оперативной» финансовой помощи, значительная часть которой распределяется уже в ходе исполнения федерального бюджета - нормальная практика. Теоретически такие виды помощи должны получать регионы, столкнувшиеся с наибольшими проблемами при исполнении своих бюджетов. В результате, для дальнейшего анализа были выбраны два основных индикатора наличия проблем в бюджетной сфере субъектов РФ: долговая нагрузка с учетом доли коммерческой задолженности и динамика налоговых и неналоговых доходов (доходов без учета межбюджетных трансфертов) - они легко проверяемы на основе бюджетной статистики и полностью сопоставимы между регионами (т.е. можно проверить обоснованность того, что один регион получил денег больше, чем другой).

Таблица 1

Субъекты РФ, которым выделены наибольшие объемы бюджетных кредитов и дотаций в 2015 г., млн руб.

Субъекты РФ

Бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы РФ в 2015 г.

Субъекты РФ

Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности в 2015 г.

Итого по всем субъектам РФ

167354

Итого по всем субъектам РФ

152369

Всего по 20 субъектам с наибольшим объемом

финансирования

114966

Всего по 20 субъектам с наибольшим объемом

финансирования

92299

в том числе:


в том числе:


Хабаровский край

9351

Чеченская Республика

20413

Кировская область

9166

Республика Крым

16970

Республика Татарстан

8938

Краснодарский край

5738

Калужская область

8477

г. Севастополь

4804

Красноярский край

7581

Иркутская область

4231

Пермский край

7479

Самарская область

4178

Ярославская область

6358

Республика Дагестан

3271

Чувашская Республика-Чувашия

5544

Нижегородская область

3095

Свердловская область

5494

Приморский край

2967

Республика Коми

4973

Ростовская область

2823

Ставропольский край

4857

Омская область

2695

Волгоградская область

4841

Республика Башкортостан

2546

Приморский край

4724

Московская область

2541

Архангельская область

4434

Пермский край

2484

Курская область

4385

Хабаровский край

2473

Республика Северная Осетия -Алания

4084

Свердловская область

2353

Забайкальский край

3931

Новосибирская область

2267

Тверская область

3674

Красноярский край

2216

Астраханская область

3347

Архангельская область

2121

Самарская область

3329

Челябинская область

2114

Доля средств, выделенных субъектам с наибольшим объемом финансирования, в % от общего объема в целом по РФ

68,7

Доля средств, выделенных субъектам с наибольшим объемом финансирования, в % от общего объема в целом по РФ

60,6

Примечание. Полужирным шрифтом выделены субъекты РФ, которые вошли в перечень регионов с наибольшим объемом, как бюджетных кредитов, так и дотаций на сбалансированность. Источник: Федеральное казначейство, расчеты авторов.

Из табл. 1 видно, что 7 из 332 регионов предоставлены наибольшие объемы по обоим финансовым инструментам. Таким образом, в целом нельзя говорить о том, что финансовую помощь через два рассматриваемых инструмента получали в основном одни и те же субъекты РФ.

Таблица 2

Объем бюджетных кредитов и дотаций на сбалансированность (на душу населения) в 2015 г. в субъектах РФ с высокой долговой нагрузкой

Субъект РФ

Долговая нагрузка на 1 янв. 2015, %

Доля коммерческой задолженности на 1 янв. 2015, %

Бюджетные кредиты на душу населения за 2015 г. руб./чел.

Дотации на душу населения за 2015 г. руб./чел.

Общий объем бюджетных кредитов и дотаций на душу населения за 2015 г., руб./чел.

Доля дотаций в общем объеме бюджетных кредитов и дотаций на душу населения, %

Регионы с долговой нагрузкой более 80% и с долей коммерческой задолженности в общем объеме долга более 62%

92

68

3291

1294

4585

28

Республика Хакасия

86

71

590

1189

1779

67

Удмуртская Республика

95

69

810

942

1752

54

Астраханская область

101

68

3278

1957

5235

37

Забайкальский край

88

66

3616

1864

5480

34

Кировская область

85

64

7029

752

7781

10

Более 80% долговой нагрузки и менее 62% коммерческой задолженности

100

49

925

1049

1974

53

Амурская область

98

62

99

1527

1626

94

Рязанская область

99

59

581

586

1167

50

Костромская область

121

58

1304

1594

2898

55

Республика Марий Эл

95

58

-1485

607

-877

-

Новгородская область

83

58

2835

506

3341

15

Пензенская область

87

55

0

901

901

100

Республика Карелия

119

55

1064

3026

4090

74

Псковская область

88

55

504

799

1303

61

Вологодская область

100

54

1031

704

1735

41

Орловская область

86

54

1446

915

2361

39

Республика Северная Осетия - Алания

115

52

5784

1050

6835

15

Саратовская область

100

51

270

702

972

72

Белгородская область

106

48

1256

1192

2448

49

Смоленская область

116

46

3057

569

3626

16

Краснодарский край

93

45

499

1052

1551

68

Карачаево-Черкесская Республика

104

37

-353

424

71

-

Республика Мордовия

121

36

2472

1041

3513

30

Республика Ингушетия

113

0

2103

2635

4737

56

Чукотский автономный округ

144

0

-19412

14799

-4613

-

В целом по РФ

35

64

1144

1042

2186

48

В целом по РФ (без г. Москвы и Крымского ФО)

44

62

1271

991

2262

44

Источник: Федеральное казначейство, расчеты авторов.

В табл. 2 приводится перечень 24 субъектов РФ, сгруппированных в зависимости от состояния долговой нагрузки на начало 2015 г. (более 80%), также среди них выделена группа из 5 субъектов РФ с высокой долей коммерческой задолженности (более 62% - среднероссийский показатель без Москвы и Крымского ФО) в структуре регионального долга. В таблице бюджетные кредиты и дотации на сбалансированность приведены в расчете на душу населения, что позволяет обеспечить большую сопоставимость выделенных регионам объемов финансирования (т.е. по сути, проведена нормировка объемов). С помощью анализа представленных ниже данных попробуем ответить на два вопроса:

  1. Имеется ли связь между уровнем долговой нагрузки регионального бюджета на начало 2015 г. и объемами финансовой помощи через инструменты бюджетных кредитов и дотаций на сбалансированность в 2015 г.?
  2. Обладали ли регионы с наибольшей долговой нагрузкой (и особенно с большой долей коммерческой задолженности в общем объеме долга) преимуществом в получении поддержки через инструмент бюджетных кредитов? Иначе говоря, удавалось ли им заместить более дорогую в обслуживании коммерческую задолженность (банковские кредиты и облигации) дешевыми бюджетными кредитами.

Анализ данных табл. 2 в целом не позволяет выявить четкую зависимость объема предоставленных бюджетных кредитов и дотаций на сбалансированность в 2015 г. от величины долговой нагрузки субъектов РФ на начало 2015 г. и доли коммерческой задолженности в структуре регионального долга. Однако в ряде регионов все же наблюдается замещение коммерческих займов бюджетными кредитами. В 8 регионах (из 24, рассматриваемых в табл. 2) объем коммерческой задолженности в структуре долга снизился за 2015 г. - Республика Северная Осетия - Алания (-43%), Кировская область (-34%), Астраханская область (-11%), Новгородская область (-9%), Забайкальский край (-6%), Рязанская область (-2%), Вологодская область (-2%), Костромская область (-1%). В тоже время в 10 регионах (из 24) в течение 2015 г., напротив, произошло наращивание коммерческой задолженности: Республика Марий Эл (+15%), Карачаево-Черкесская Республика (+11%), Республика Хакасия (+9%), Республика Мордовия (+8%), Орловская область (+5%), Амурская область (+3%), Псковская область (+2%), Краснодарский край (+2%), Саратовская область (+1%), Республика Карелия (+1%).

Рис. 1 и 2 в более наглядной форме демонстрируют отсутствие четкой зависимости объема (на душу населения) переданных средств от долговой нагрузки регионов по состоянию на начало года (в группе регионов с высокой долей долговой нагрузки - более 80%).

Далее был проведен анализ зависимости распределения бюджетных кредитов и дотаций на сбалансированность в 2015 г. в зависимости от динамики налоговых и неналоговых доходов субъектов РФ в 1-м полугодии 2015 г. относительно аналогичного периода 2014 г. (см. рис. 3). Мы задались вопросом о том, действительно ли через межбюджетные инструменты оперативной финансовой поддержки оказывалась помощь в первую очередь регионам, столкнувшимся с проблемами в доходной части своих бюджетов в течение года3. Нижеприведенный график показывает, что динамика налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов в 1-м полугодии по всей видимости не являлась основным индикатором, на который ориентировался Минфин России при выделении дополнительных объемов финансовой помощи.

Дополнительно был рассмотрен вопрос о том, что на объемы дополнительной помощи (бюджетных кредитов и дотаций на сбалансированность) в течение 2015 г. в большей степени влияла динамика налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов по итогам предыдущего 2014 г. (к уровню 2013 г., см. рис. 4). Если исключить субъекты РФ с максимальными и минимальными значениями по рассматриваемым показателям, то на рисунке можно увидеть определенную закономерность: по мере снижения темпа прироста налоговых и неналоговых доходов в 2014 г. в среднем несколько увеличивается общий объем (на душу населения) «оперативной» финансовой помощи по итогам уже 2015 г. Тем не менее наблюдается значительный разброс значений объемов бюджетных кредитов и дотаций на сбалансированность. В результате можно говорить о том, что другие факторы оказывали не меньшее, и даже большее влияние при определении объемов дополнительной финансовой помощи.

В заключение рассмотрим основные показатели, использовавшиеся в описанном выше анализе, отдельно для 7 субъектов РФ, которые были выделены в качестве регионов, получивших наибольшие абсолютные объемы финансовой помощи, как в виде дотаций на сбалансированность, так и в форме бюджетных кредитов (см. табл. 3).

Таблица 3

Выборочные бюджетные показатели по 7 субъектам РФ с наибольшими абсолютными объемами бюджетных кредитов и дотаций на сбалансированность в 2015 г.


Уровень бюджетной обеспе-ченности до распре-деления дотаций на вырав-нивание

Общий объем бюджетных кредитов и дотаций на сбаланси-рован-

ность на душу населения в 2015 г., руб./чел.

Доля дотаций на сбаланс-ирован-

ности в общем объеме финанс-

овой помощи, %

Долговая нагрузка на начало 2015 г., %

Доля коммер-ческой задол-женности на начало 2015 г., %

Доля расходов на обслу-живание государ-ственного и муници-пального долга в 2015 г., %

Динамика налоговых и нена-

логовых доходов за 1-е полугодие 2015 г., (при рост в % к 1-му полугодию 2014 г.)

Динамика налоговых и нена-

логовых доходов в 2014 г. (прирост в % к 2013 г.)

В среднем по РФ

1,000

2186

48

35

64

1,6

12,3

9

Хабаровский край

0,776

8837

21

42

78

2,0

2,2

2

Архангельская область

0,593

5750

32

72

66

2,1

7,5

6

Приморский край

0,717

3979

39

14

79

0,9

5,2

7

Пермский край

0,894

3778

25

17

83

0,3

3,3

-5

Красноярский край

0,900

3426

23

60

84

2,9

38,1

5

Самарская область

1,148

2336

56

49

81

3,2

8,4

3

Свердловская область

1,099

1814

30

35

84

1,5

13,9

1

Примечание. Показатель долговой нагрузки приведен для бюджетов субъектов РФ, а динамика налоговых и неналоговых доходов дана для консолидированных бюджетов субъектов РФ. Источник: Федеральное казначейство, Минфин России, расчеты авторов.

Рассматриваемые 7 регионов существенно различаются по объемам «оперативной» финансовой помощи в расчете на душу населения, при этом среди данной группы оказались субъекты РФ с различным уровнем расчетной бюджетной обеспеченности (до распределения дотаций на 2015 г.). В то же время общие подушевые объемы бюджетных кредитов и дотаций на сбалансированность не имеют четкой связи ни с одним из рассмотренных бюджетных показателей: долговая нагрузка, доля коммерческой задолженности, доля расходов на обслуживание долга, динамика налоговых и неналоговых доходов. При этом, как и при анализе выше по всем регионам, некоторая связь прослеживается лишь с динамикой доходов без учета трансфертов в 2014 г. (т.е. с лагом в 1 год): по этому показателю все регионы оказались ниже среднего значения по России. Однако и этот показатель не объясняет различий в объемах финансовой помощи внутри данной группы.

Какие же можно сделать основные выводы из проведенного анализа? Во-первых, значительные объемы «оперативной» федеральной финансовой помощи регионам через инструменты бюджетных кредитов и дотаций на сбалансированность сконцентрированы в ограниченной группе субъектов РФ. Во-вторых, есть регионы, в которых оказались сконцентрированы значительные объемы как кредитов, так и дотаций, однако доля таких регионов оказалась менее 50% (по 7 из 20 в каждой группе с наибольшими объемами соответственно кредитов и дотаций, итого 7 из 33). Таким образом, в целом через эти инструменты поддерживались разные регионы. В-третьих, объемы «оперативной» федеральной финансовой помощи регионам оказались слабо связаны с такими показателями, отражающими масштаб проблем в региональных финансах, как уровень долговой нагрузки (в том числе с учетом доли более дорогого в обслуживании коммерческого долга) и динамики налоговых и неналоговых доходов.

Впрочем, нельзя сказать, что выделяемые объемы финансовой помощи вообще не связаны ни с какими показателями и выделяются совершенно произвольным образом. В данном случае важно другое: объемы бюджетных кредитов и дотаций на сбалансированность оказались мало связанными с наиболее простыми, проверяемыми и сопоставимым между регионами показателями, отражающими уровень проблем при исполнении региональных бюджетов. Это существенно снижает прозрачность и обоснованность использования данных инструментов межбюджетных отношений, что может создавать условия для мягких бюджетных ограничений субнациональных властей и тем самым ухудшать их фискальные стимулы.

Обнаруженное отсутствие связи может также свидетельствовать о несоответствии целей регулирования межбюджетных отношений и используемых при этом бюджетных инструментов. Ярким примером подобной практики является выделение части дотаций на сбалансированность для компенсации дополнительных расходов региональных бюджетов, возникших после «майских» указов президента. По сути эти дотации выполняют роль субсидий. Подобная практика также снижает эффективность и прозрачность межбюджетных отношений.

В распределении дотаций на сбалансированность есть отчасти и элемент политики. Это отражается в том, что наибольшие объемы в 2015 г. получили Чечня и Крым. На объемы дополнительной финансовой помощи оказывает влияние политический вес и соответственно лоббистские возможности конкретного губернатора. Все это в целом приводит к тому, что итоговые распределенные объемы оказываются слабо связанными с наиболее общими и объективными индикаторами, которые отражают масштаб проблем в региональных финансах.


1 Сальдо (получение за вычетом погашения) бюджетных кредитов от других бюджетов бюджетной системы.

2 33 = 20 + 20 - 7 регионов, т.е. с учетом того, что 7 регионов оказались в обоих списках.

3 Для упрощения анализа условно предполагается, что дополнительные объемы преимущественно выделяются во 2 полугодии исходя из результатов исполнения региональных бюджетов в 1 полугодии. Отчасти это отражает и реальную практику.

Комментарии (0)add comment

Написать комментарий
меньше | больше

busy