Планово-индикативное развитие

Постановка и практическое решение задачи удвоения ВВП, поставленной Президентом РФ, сделали актуальной выработку общегосударственной программы социально-экономического развития страны. Понимание необходимости такой программы вызревало постепенно, в ходе дискуссий и обмена мнениями, изучения отечественного и зарубежного опыта.

Не секрет, что против активной роли и влияния государства на экономические процессы в прошлые годы высказывались чисто идеологические возражения, с апелляцией к известным догмам либерализма, мало совместимым как с нашей реальностью, так и с тем, что делается во многих развитых странах.

Задача удвоения ВВП ставилась руководством, например, Франции и Японии - и успешно выполнялась. При этом ни против постановки, ни против методов осуществления данной задачи каких-либо контраргументов, насколько известно, либерализм там не заявлял. Примечательно также, что и во Франции, и в Японии удвоение ВВП осуществлялось посредством реализации тщательно разработанных, системных и комплексных общенациональных программ социально-экономического развития (VI план экономического и социального развития - во Франции; План удвоения национально дохода - в Японии).

На наш взгляд, вместо идеологического важно следовать прагматическому подходу, вырабатывать и проводить общегосударственные решения, напрямую подчиненные достижению конкретных результатов социально-экономического развития России. И, как представляется, прагматизм начинает превалировать сейчас в определении приоритетных направлений инновационной перспективы и промышленной политики.

В частности, содержание задачи удвоения ВВП уточняется и корректируется под воздействием практики. Речь идет теперь не просто о количественных, но также о качественных, социальных параметрах. Государству небезразлично, за счет чего и ради чего добиваться двукратного увеличения ВВП. И потому так остро ставится вопрос о переходе от сырьевого роста к инновационному типу развития, о кардинальном повышении национальной конкурентоспособности, о выходе на высокие социальные стандарты жизни, сопоставимые со стандартами в развитых странах.

Иными словами, жизнь показала значимость системного подхода, необходимость формирования и реализации общенациональной программы социально-экономического развития страны. Оптимальный срок такой программы пять лет - это средний срок воспроизводственного цикла в высокотехнологичной промышленности. Очевидно, что в данной программе должны увязываться научно-техническая, инновационная, промышленная, энергетическая и транспортная стратегия России, а также найти отражение основы миграционной политики, оптимальная схема размещения производительных сил страны и т. д.

Данной цели следовало бы подчинить и среднесрочную программу социально-экономического развития России, разрабатываемую Минэкономразвития РФ. И чтобы сделать ее успешно реализуемой, необходимо разрабатывать ее с применением методов, обоснованных современной экономической наукой и широко используемых промышленно развитыми странами в системе государственного регулирования экономики. Имеются в виду, в частности, методы стратегического планирования, экономико-математического моделирования, расчета оптимального варианта развития на основе межотраслевых балансов, определения ключевых экономических индикаторов инновационной и промышленной политики.

Современной экономической наукой краткосрочное справедливо отграничивается от долгосрочного. Сфера долгосрочного включает народнохозяйственные структурные сдвиги, обусловленные инновациями и новыми технологиями, в связи с чем предполагает не только сценарное прогнозирование, но и стратегическое планирование.

К сожалению, если в советское время возможности планирования зачастую переоценивались, то в пореформенный период стали недооцениваться и даже отрицаться. То и другое видится крайностью. Сейчас важно отбросить обе эти крайности и найти баланс, способствующий практическому решению долгосрочных приоритетов инновационного типа развития. Механизм реализации общероссийской программы неоиндустриального в сущности развития должен опираться на возможности передовых вычислительных технологий, макроэкономического и межотраслевого моделирования, оптимизации развития отраслей, отраслевых и региональных комплексов. Эти методы повсеместно приняты на вооружение в промышленно развитых странах. Теперь необходимо в полной мере использовать их для обеспечения эффективного развития российской экономики.

На первом этапе составления общенациональной программы социально-экономического развития России важно установить и понять, как должна измениться динамика основных макроэкономических показателей и каковы должны быть целевые пропорции народного хозяйства. Это позволит определить основные структурные сдвиги, от которых зависит прогрессивный облик экономики, а также источники и факторы этих сдвигов. Инструментарий для этого имеется. Развитые страны уже довольно давно (кстати, опираясь и на наш плановый опыт) используют комплекс экономико-математических моделей, непосредственно связанных с системой национальных счетов, в том числе: макромодели перспективного прогнозирования и среднесрочного планирования в разрезе нескольких десятков отраслей и более (с выделением материально-вещественного и стоимостного аспектов); модификации моделей первого типа, которые получаются на основе использования межотраслевых балансов и системы национальных счетов; одноуровневые динамические модели экономического роста, относящиеся преимущественно к классу моделей оптимального программирования.

В настоящее время не вызывает сомнения тот факт, что задача удвоения ВВП предполагает целенаправленную перестройку важнейших макроэкономических и структурных пропорций российской экономики. Соответственно все основные элементы прогнозирования и планирования, входящие в систему государственного регулирования, должны быть направлены на реализацию программы социально-экономического развития, обеспечивая управление макроструктурными пропорциями, отраслевой структурой и межотраслевыми пропорциями, региональной структурой и межрегиональными пропорциями, инновационным процессом, внешнеэкономическими связями.

В рамках стратегического планирования мероприятий, направленных на решение задачи удвоения ВВП, особенное значение приобретают: расчет оптимального объема инвестиций в основной капитал и их эффективности, количества, качества и структуры наукоемких рабочих мест, увеличения и структуры совокупного спроса, роста денежных доходов населения и государства; пороговые значения доли доходов федерального бюджета в ВВП.

Назрело также решение проблемы чистого экспорта, а по сути - дисбаланса, который несет угрозу устойчивому и пропорциональному развитию экономики страны. Поэтому в блоке планирования и управления внешнеэкономическими связями необходимо предусмотреть сокращение размеров этого дисбаланса. Подобная постановка также соответствует опыту передовых держав. Как известно, в развитых странах, имеющих положительное сальдо внешнеторгового баланса, доля чистого экспорта не превышает 3-6 %, тогда как у нас она составляет 11-12 % ВВП.

Еще один крупный вопрос касается использования преимуществ экономической интеграции с соседними государствами. По расчетам Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, при развитии экономической интеграции России со странами СНГ среднегодовой темп роста ВВП России может быть выше на 30 %. Стремление к межгосударственной интеграции имеется, однако существующее ее качество не удовлетворяет ни Россию, ни ее партнеров по взаимной кооперации.

Нефтегазовая доминанта, как показывает практика, ограничивается довольно узкими пределами. Сотрудничество же на базе инноваций и высоких технологий открывает безграничную перспективу, однако проблема в том, что Россия пока не в состоянии предложить странам СНГ необходимую высокотехнологичную продукцию и наукоемкие технологии, реализованные, к примеру, в авиатехнике, компьютерах, автоматизированном оборудовании, цифровом телевидении, цифровых средствах связи и т. д.

На наш взгляд, требуется план развития экономической интеграции России со странами СНГ на основе именно инноваций, высоких технологий и наукоемкой продукции. Перспективными видятся, с учетом специфики и важности отношений, продуктовый подход и продуктовые приоритеты. Для начала можно запланировать перечень высокотехнологичной продукции, ограниченный немногими наименованиями конкурентоспособной техники, а по мере освоения и реализации других инновационных направлений расширять его.

Так, на первых порах допустимо сделать приоритетом гражданскую авиацию и авиадвигатели. Предпосылки для этого имеются, и наращивание интеграции по линии гражданской авиатехники и авиаперевозок станет основой для последующей интеграции на основе авиационной электроники, систем управления полетами, средств связи и т. д. Соответственно вместе с восстановлением России как крупной авиационной державы соразмерный "авиационный статус" будут приобретать и взаимодействующие с Россией страны СНГ. Аналогичный планово-долгосрочный подход применим и по другим направлениям, включая суперЭВМ, скоростной железнодорожный транспорт, цифровое телевидение.

В последнее время государство стало активнее воздействовать на интеграционные процессы в экономике. Это в целом позитивный процесс, который также находится в русле передовых тенденций развития. Создаются крупные интеграционные структуры, в перспективе способные конкурировать с ТНК как внутри страны, так и за ее пределами. Из-за рубежа нередко раздается критика государственной политики консолидации активов, но при этом она весьма однобокая, поскольку не направлена против зарубежных ТНК. Получается так, что развитым странам можно формировать ТНК, а России - нельзя. Тут, к сожалению, явно используются двойные стандарты. Разумеется, они бесперспективны и неприемлемы.

Формирование крупных интеграционных образований, начатое в силу известных условий с сырьевого сектора, постепенно перейдет и уже переходит на секторы обрабатывающей промышленности. Наличие крупных корпораций, интегрирующих замкнутые цепочки производства наукоемкой продукции, открывает новые возможности, и вместе с тем - повышает требования к системе прогнозирования и стратегического планирования. Это две стороны одного и того же процесса народнохозяйственной модернизации.

По видимому, социально-экономическая программа развития России должна предусматривать макроэкономические планы и приоритеты развития не только основных секторов и отраслей экономики, но и наиболее крупных, стратегически важных интеграционных хозяйственных структур, например, национальной авиационной корпорации и т. п. Необходимо составить оптимальные программы деятельности такого рода хозяйствующих субъектов - с учетом их интересов и на основе плановых индикаторов, ориентирующих на решение поставленной Президентом РФ задачи (данный подход уже реализуется в Татарстане). Аналогичным образом можно определить плановые требования и приоритеты к субъектам Российской Федерации по увеличению валового регионального продукта, а также доходов консолидированного государственного бюджета.

С учетом передового опыта следует ввести механизм координации и взаимодействия интересов государства и крупных хозяйствующих субъектов. Подразумевается важнейший элемент системы реализации программы социально-экономического развития России, а именно развитие договорного взаимодействия федеральных органов управления с органами управления субъектов Федерации, финансово-промышленными группами и крупнейшими предприятиями страны. Такие договорные взаимоотношения наиболее широко применяются во Франции, где заключаются контракты государства и отрасли (на стороне отрасли выступает ассоциация крупнейших промышленников), государства и региона. Постоянно действующий механизм взаимодействия позволит сформировать согласованную с регионами и промышленниками систему индикаторов, включающую параметры важнейших межотраслевых и межрегиональных поставок продукции и услуг.

Значение названного механизма планового взаимодействия очевидно, поскольку одной из важнейших функций общенациональной программы социально-экономического развития является достижение реального баланса экономических интересов различных слоев общества, государства и корпораций, государства и регионов.

Для нашей страны региональный аспект программы имеет особо важное значение. По территории Франция меньше России, но во французских программах и планах общеэкономического развития специальное значение уделяется достижению сбалансированности экономического развития регионов, укреплению экономической целостности страны. Например, в пятилетних планах социально-экономического развития Франции определяются приоритетные программы и контракты, которые заключаются между государством, регионами, отдельными государственными органами и корпорациями. По мере совершенствования системы планового согласования интересов различных социальных групп расширялся круг включаемых в работу представителей экономических субъектов. К обсуждению планов стали привлекаться региональные органы управления. В настоящее время во Франции до начала формирования новой общенациональной социально-экономической программы региональные органы обязаны представить в правительство доклады по приоритетам в развитии экономики регионов.

Представляется необходимым в качестве составной части общероссийской программы разработать программу территориального развития России. Ее особая роль определяется тем, что она должна носить комплексный характер и интегрировать в границах регионов стратегические цели, задачи региональных программ и местные возможности. Очевидно, что в общенациональной программе следует добиваться взаимоувязки темпов и пропорций регионального развития, например, Сибири, Дальнего Востока и европейской части страны.

Против методов плановой разработки общенациональных стратегий выдвигают возражение, что это, мол, вызовет дополнительную нагрузку на предприятия и ограничит свободу их действий. На наш взгляд, это надуманное и беспочвенное возражение. Практика говорит о противоположном. Помимо положительного опыта, например, Франции и Японии можно привести успешный опыт Татарстана и Томской области, где использование методов стратегического планирования привело к значительному росту производства промышленной продукции.

Сами хозяйственники, как стало ясно из дискуссий, проведенных по проблематике стратегического планирования с участием ТПП и РСПП, считают необходимым его применение, так как оно дает хозяйствующим субъектам ясное представление об экономической политике государства на пятилетний период, а государству - необходимую информацию о реальных перспективах развития и возможность осуществить цели, поставленные руководством страны в интересах развития и экономического роста.

Естественно, о каком-либо навязывании плана и плановых приоритетов не может быть и речи. Подход состоит в том, что общегосударственные программы, планы и плановые приоритеты вырабатываются сообща и выступают согласованными, общими. Как уже отмечалось, договоры взаимодействия - основа основ системы реализации общенациональной социально-экономической программы. Федеральный центр заключает с региональными и местными властями соглашения об их участии в выполнении программы в качестве условия предоставления им финансовой поддержки. Это же касается и предприятий. В Татарстане, например, государственные органы успешно заключают договора с крупными промышленными предприятиями, определяющими развитие того или иного сектора экономики.

Подобная практика, повторим, широко используется во Франции и других странах. Поэтому методологию формирования пятилетней программы социально-экономического развития можно рассмотреть на примере Франции.

Разработка программы (или плана) во Франции осуществляется в три этапа. Центральным органом, осуществляющим взаимодействие со всеми участниками разработки государственной программы, является Генеральный комиссариат по планированию при правительстве Франции.

На первом этапе готовятся два прогноза: развития производства и обеспечения национальной безопасности. Очевидно, что данный подход может быть использован и у нас, так как нет четкого согласования между общеэкономической программой развития и стратегией экономической безопасности страны.

Первый прогноз выявляет основные направления экономического развития страны, которые будут гарантировать рост производства национального продукта в достаточно значительном временном периоде (10 лет), и устанавливает прогнозные индикаторы совокупного спроса. Второй содержит индикаторы на завершающий год разработки программы. Кроме того, в рамках данного прогноза определяются темпы роста основных экономических показателей и одновременно осуществляется проверка последних на совместимость.

Каждый из названных прогнозов разрабатывается следующим образом. Показатели производства продукции и внутренних расходов прогнозируются экзогенно, после чего определяются условия достижения равновесия. Затем составляется сводная экономическая таблица, где выделяются три укрупненных сектора экономики (сырьевые производства и сельское хозяйство, промышленность и услуги) и три укрупненные категории конечных потребителей продукции (государственное потребление, капитальные вложения в социальную сферу и внешняя торговля). Кроме того, в сводной экономической таблице отражается оценка трудовых ресурсов и капитала.

На завершающей фазе первого этапа разработки общенациональной программы развития используется инструментарий системы национальных счетов.

На втором этапе формирования общенациональной программы осуществляется дезагрегация плановых показателей, рассчитанных на первом этапе. Первоначальная сводная экономическая таблица детализируется в разрезе 16 "чистых" отраслей и 35 регионов. Затем проводится дезагрегация по 14 категориям экономических субъектов и 10 финансовым операциям.

На третьем этапе разработки программы в работу включается "комиссия по модернизации" , создаваемая Комиссариатом по планированию при правительстве Франции. В ее состав входят представители отраслевых ведомств, предпринимателей и профсоюзов. Комиссия осуществляет дальнейшую детализацию параметров программы. Однако главное назначение комиссии состоит в тестировании плановых параметров на сбалансированность и соответствие макроэкономическим целям. Ключевая задача заключается не столько в обработке статистических показателей, сколько в том, чтобы дать такие ориентиры для менеджеров государственных и частных предприятий, которые соответствовали бы их интересам и, главное, способствовали достижению основных индикаторов программы.

Тщательно и всесторонне обоснованные, плановые показатели общенациональных программ социально-экономического развития выступают, прежде всего, в качестве экономических индикаторов - носителей информации относительно прогнозируемой экономической конъюнктуры. Корректировка программ осуществляется органами, разрабатывающими их. В этих целях создаются соответствующие подразделения, в функции которых входят постоянный мониторинг динамики фактических показателей и их сравнение с индикативными показателями. При отклонении фактических результатов от намечавшихся проводится анализ причин этого и, при необходимости, принимаются меры для корректировки программы. Ядром анализа, прогнозирования и планирования являются модели "затраты выпуск" , или межотраслевые балансы производства и распределения продукции.

Важнейшим моментом является взаимосвязь общенациональной программы социально-экономического развития страны и бюджета. В промышленно развитых странах общенациональные программы социально-экономического развития разрабатываются совместно с бюджетом и предшествуют ему.

В российской практике процесс разработки годового бюджета на основе трехлетнего прогноза развития экономики превратился, по сути, в основной и пока единственно действенный инструмент регулирования экономических процессов.

Концепция реформирования бюджетного процесса, одобренная на заседании Правительства Российской Федерации 15 апреля 2004 г. , может оцениваться как прогресс по сравнению со сложившимся в предшествующее десятилетие "сметно-бюджетным" финансированием "процесса углубления экономических реформ" , когда в основу проводимой экономической политики закладывались сомнительные цели "системной трансформации" , а не достижение конкретных экономических результатов.

Реализация в стратегическом планировании программно-целевого подхода (прогнозирование - программирование - бюджетирование) предполагает более четкое целеполагание проводимой экономической политики, ориентирование ее на достижение конкретных экономических результатов с точки зрения как темпов экономической динамики, так структурного ее наполнения и качества. При таком подходе экономические преобразования должны рассматриваться не как самоцель, а как инструмент достижения планово-индикативных результатов экономического развития.

Методологический принцип такого подхода представляет собой движение от общего к частному - от общенациональных приоритетов экономического развития и стратегических целей деятельности Правительства Российской Федерации к целям и задачам субъектов бюджетного планирования, а также реализуемых ими целевым федеральным и ведомственным бюджетным программам на трехлетнюю перспективу.

Однако данный подход, несмотря на свои очевидные достоинства, хотя и необходим, но недостаточен. Не подкрепленное действенной системой стратегического планирования социально-экономического развития, само по себе бюджетное планирование не в состоянии обеспечить структурных сдвигов, объективно требуемых инновационной перспективой. Между тем, и это не может не вызывать озабоченности, единственной формой экономического регулирования, как и в предшествующие годы, предполагается оставить бюджетный процесс, хотя и модифицированный под программно-целевую философию.

Соответственно прогнозы социально-экономического развития, разрабатываемые на государственном уровне, служат лишь узким задачам обслуживания бюджетного процесса. В закон о бюджете включаются лишь три показателя -объем ВВП, инфляция, мировые цены на нефть. В связи с отсутствием в данных прогнозах адресных показателей они не могут использоваться хозяйствующими субъектами (финансово-промышленными группами, корпорациями, крупнейшими предприятиями) для стратегического планирования своего развития.

По сути, используется наиболее упрощенный подход к прогнозированию, основанный на перенесении зависимостей, характерных для прошлого и настоящего, на будущее. Вряд ли этот процесс можно приравнять даже к начальной стадии стратегического планирования, осуществляемого в промышленно развитых странах.

В связи с изложенными соображениями целесообразно возобновить работу над проектом Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" , предусмотрев в нем разработку следующих программных документов:

долгосрочной стратегии развития страны на 15 лет, содержащей основные стратегические цели государственной политики на долгосрочную перспективу. В качестве такого документа может выступать и Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, в которой, исходя из анализа возможных внешних и внутренних угроз, могут формулироваться долгосрочные стратегические цели и критерии внешней и внутренней политики страны;

Концепции территориального развития России на 15 лет в качестве важнейшей составной части долгосрочной стратегии; индикативного плана социально-экономического развития на 5 лет; территориальной схемы развития на 5 лет.

Представляется актуальным вопрос о создании с учетом действующей прогрессивной практики (например, по аналогии с Комиссариатом по планированию при Правительстве Франции) Центра по стратегическому планированию при Правительстве Российской Федерации, возложив на него координацию деятельности по разработке долгосрочных прогнозов, стратегических и индикативных планов, а также мониторинг их реализации. Вместе с тем следовало бы создать Совет по прогнозированию и стратегическому планированию инновационно-технологического, социально-экономического и территориального развития из представителей промышленных секторов и корпораций, науки, федеральных, региональных и местных властей.

Для предотвращения подмены государственного бюрократическим, по поводу чего в обществе есть известные опасения, необходимо ввести действенный механизм утверждения общенациональной программы (стратегии), чтобы избежать ситуации, когда Правительство РФ само себе устанавливает задачи и само же оценивает их выполнение.

Во Франции индикативный план утверждается президентом Республики, премьер-министром, министром экономики и финансов, министром труда, а затем - парламентом. Утверждаются общенациональные цели, приоритеты и программы развития, определенные в общенациональном плане (или программе). Пятилетний план имеет силу государственного закона, но не является, тем не менее, директивой. В отличие от директивных индикативные, ориентирующие планы не могут быть выполнены или не выполнены. Могут лишь быть достигнутыми или не достигнутыми цели, поставленные в них.

В нашей стране долгосрочные проекты и программы разрабатываются сейчас в инициативном порядке отдельными научными организациями. Среди них - Институт экономики РАН, Институт экономических стратегий и др. Однако эти инициативы не находят достаточной поддержки у центральных экономических органов и остаются без государственной координации. Не используется в полном объеме потенциал Центра экономической конъюнктуры при Правительстве Российской Федерации, Совета по размещению производительных сил, Института экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения РАН, учреждений и организаций, обладающих высококвалифицированными специалистами в области прогнозирования и планирования, межотраслевых и межрегиональных балансовых расчетов, оптимизационных экономико-математических моделей перспективного развития страны.

Не учитывается в достаточной степени соответствующий опыт регионов. Например, наибольшие результаты в индикативном планировании в Российской Федерации достигнуты в Республике Татарстан, где в соответствии с решениями Президента и Правительства республики сформирована система индикативного управления экономикой республики, разработан необходимый модельный аппарат, создана система информационных потоков и ежегодно Правительством Татарстана утверждается система индикаторов, ориентирующая хозяйствующие субъекты на решение актуальных для республики социально-экономических проблем.

Конечно, это сложно - объединить усилия всего общества для достижения общенациональных целей и приоритетов, выдвинутых Президентом РФ. Однако более действенного метода решения поставленных задач, чем индикативное планирование, не существует. Неудивительно, что все страны, ставившие общенациональную задачу ускорения экономического роста, удвоения ВВП, осуществления масштабных технологических нововведений, использовали методы государственного планирования и регулирования. Иных подходов в международной практике просто не было.

Поэтому необходимо взять на вооружение проверенный исторической практикой плановый подход, предусматривающий разработку и реализацию планово-индикативной программы социально-экономического развития России.