ПОСРЕДНИКИ МЕЖДУ ЧАСТНЫМ СЕКТОРОМ И ГОСУДАРСТВОМ: СОДЕЙСТВИЕ БИЗНЕСУ ИЛИ СОУЧАСТИЕ В КОРРУПЦИИ?

Л.ПОЛИЩУК
старший научный сотрудник центра IRIS Университета штата Мэриленд (США)
О. ЩЕТИНИН
докторант Тулузской школы экономики
О. ШЕСТОПЕРОВ
заместитель генерального директора Национального института системных исследований проблем предпринимательства

 Современную экономику невозможно представить без посредников - частных лиц и организаций, помогающих потенциальным участникам трансакций найти друг друга и содействующих заключению и исполнению сделок. В частном секторе посредники исполняют брокерские функции, гарантируют ликвидность и наличие товаров, распространяют рыночную информацию и дают гарантии качества, обеспечивают функционирование рынков и выполняют иные важные функции, создавая значительную часть - до четверти и выше - национального дохода.

Посредники действуют также на границе между частным и государственным секторами, где они оказывают содействие физическим и юридическим лицам в выполнении установленных государством требований и правил. В этой роли выступают консалтинговые компании, юридические и брокерские конторы, налоговые консультанты, бюро путешествий, агентства недвижимости и пр. Услуги таких организаций включают помощь в регистрации и постановке на учет юридических и физических лиц, регистрации сделок с недвижимостью, лицензировании деятельности, оформлении землеотводов, получении различного рода разрешений, сертификации товаров и услуг, таможенном оформлении грузов, уплате налогов и сборов, получении виз и паспортов, прохождении проверок и разрешении споров и т. д. Именно эта часть посреднического сектора является предметом рассмотрения в настоящей статье.

Посредники востребованы в экономике в силу своей способности снижать трансакционные издержки; часть такой экономии они присваивают для покрытия собственных затрат и получения прибыли, а остальное составляет выигрыш клиентов. К сожалению, как показывает опыт, посредники могут оказаться востребованными в сокращении не только легитимных трансакционных издержек в добросовестных сделках, но и издержек противоправной деятельности. В частном секторе посредники могут обеспечить налоговые, таможенные и иные преимущества, на которые участники сделок не имеют права, или взять на себя криминальную часть сделки, после чего стать недоступными для преследования (фирмы-"однодневки")(2). Если же речь идет о взаимодействии экономических агентов с государственными органами, то не все "обмены" такого рода являются общественно полезными(3), и снижение с участием посредников трансакционных издержек коррупции, патронажа и некоторых видов лоббирования может привести к нежелательным для экономики и общества последствиям.

В связи с этим наблюдаемое в России развитие сферы посреднических услуг в отношениях частных лиц с государственными органами является неоднозначным явлением, требующим анализа и оценки. Важно выяснить, есть ли признаки вовлеченности посреднических фирм в пособничество коррупции, и если да, то к каким последствиям это может привести. В статье предпринята попытка дать ответ на эти вопросы, используя развитую в последнее время теорию коррупции с участием "третьих лиц", а также материалы опросов представителей частного сектора.

Мотивы обращения к посредникам

Посредники, как уже отмечалось, позволяют уменьшить трансакционные издержки прохождения установленных государством административных барьеров. Они добиваются этого, опираясь на преимущества специализации и экономию от масштаба. В первом случае посредники, специализируясь на выполнении однотипных операций, используют выгоды досконального знания предмета регулирования, интерпретации законов и правил, практики их исполнения, прав и обязанностей сторон и пр. Обращаясь к посредникам, их клиенты освобождают себя от необходимости самостоятельно приобретать нужные знания ценой значительных затрат времени, сил, средств и возможных ошибок. Выгоды специализации и обладание специфическими знаниями особенно весомы в случае, когда речь идет о соблюдении сложных и непрозрачных правил. Второй источник преимущества посредников - экономия на масштабе - тесно связан с первым и возникает ввиду сокращения издержек при "поточной" обработке большого количества стандартных заказов клиентов.

Наконец, отсутствие у частных лиц специальных знаний и опыта прохождения административных барьеров создает неопределенность в отношении времени и затрат, которых потребует та или иная процедура. Посредники устраняют такую неопределенность, оговаривая со своими клиентами сроки и стоимость выполнения работ. Таким образом, посредники страхуют клиентов от рисков прохождения административных барьеров, что также является важным фактором спроса на услуги посредников. Подобные риски могут носить субъективный характер ввиду недостатка опыта и знаний, а также отражать реальную неопределенность при общении с бюрократией.

Поскольку обращение к посредникам носит добровольный характер (исключая случаи незаконного навязывания услуг посредников, о чем пойдет речь ниже), сам факт использования их услуг подтверждает общественную полезность данного рода деятельности. Логика "выявленных предпочтений" позволяет утверждать, что экономия посредниками трансакционных издержек превышает стоимость посреднических услуг, на которые, таким образом, возникает рыночный спрос. Чиновники при прочих равных условиях также должны приветствовать привлечение посредников, которые обеспечивают более аккуратное и своевременное выполнение установленных требований и правил прохождения административных процедур, упрощая тем самым задачу государственных органов.

Сказанное остается в силе вне зависимости от того, коррумпирована или нет государственная бюрократия: в любом случае посредники ставят на службу клиентам свой профессиональный опыт и знания. Однако если прохождение административных барьеров сопровождается взятками чиновникам - "операторам" барьера, то для обращения к посредникам появляются дополнительные мотивы, связанные с содействием в передаче взятки.

Дело в том, что с коррупцией сопряжены дополнительные, подчас весьма высокие, трансакционные издержки, посредники же могут значительно сократить и их. Так, прямые переговоры с коррумпированным чиновником о размерах взятки, условиях и порядке платежа и обязательствах сторон осложнены чувством неловкости, неуверенности друг в друге и отсутствием надежной рыночной информации о "стоимости" предоставляемых услуг. Достижению договоренности препятствуют также подозрения, что стороны могут нарушить принятые обязательства (чиновник опасается разоблачения, а частное лицо - невыполнения оплаченных взяткой обещаний). В итоге две основные компоненты трансакционных издержек - затраты на достижение договоренности и на то, чтобы предотвратить "постконтрактный оппортунизм" - оказываются весьма высокими, особенно с учетом противозаконной природы коррупции. Возникают также трансакционные издержки упущенной выгоды, когда устраивающие обе стороны условия в принципе могут быть достигнуты, но названные выше издержки достижения и исполнения соглашений превышают выгоду от коррупционной сделки, и последняя остается нереализованной.

Нетрудно видеть, что обращение к посредникам радикально снижает трансакционные издержки коррупции(4). Действительно, клиент посреднической фирмы ведет переговоры не о взятке, а о вознаграждении посреднику за официально предоставляемые услуги, которые оплачиваются по установленным рыночным расценкам. Предмет договоренности нередко оформляется документом и дает клиенту предусмотренные законом гарантии выполнения договорных обязательств. Что же касается коррумпированных чиновников, то часть посреднических фирм находится с ними в симбиотических отношениях, создающих атмосферу доверия и доброй воли, и стороны в этом случае без труда договариваются о взаимоприемлемых условиях(5). Наконец, такие посредники предоставляют взяточникам эффективную защиту от угрозы разоблачения. В самом деле, эта угроза реальна в той мере, в какой у жертв вымогательства есть доказательства факта коррупции. Необходимые улики могут быть получены только при условии непосредственной уплаты взятки и, разумеется, отсутствуют при действиях через посредников, когда факт взятки можно лишь подозревать, а ее размер остается предметом догадок. Прямыми уликами располагают только посредники, но они не заинтересованы в разоблачении своих "партнеров по бизнесу". Взаимодействие посредника и коррумпированного чиновника носит устойчивый, постоянный характер и сопряжено с получением взаимной выгоды на долгосрочной основе.

В ряде публикаций последних лет говорится о возможности соучастия посредников в коррупции(6). В одной из работ(7) возможность легитимного и коррупционного посредничества в решении одних и тех же вопросов иллюстрируется на примере аукционов в нефтяной отрасли. При проведении таких аукционов вокруг месторождений в Северном море посредники играли активную роль в обеспечении покупателей необходимой технической информацией, полученной законным путем. Но в некоторых развивающихся государствах в подобных ситуациях посредники, присутствующие на рынке, используют преимущественно коррупционные связи для получения необходимой информации и последующей ее продажи покупателям, в значительно меньшей степени полагаясь на свои способности экономить на легитимных трансакционных издержках и честно добывать информацию. В качестве любопытного (и характерного) курьеза сообщается, что во время проведения земельной реформы в Индии посредники преднамеренно распространяли слухи о коррумпированности бюрократии, не имея для этого достаточных оснований, и предлагали помощь в передаче "взятки", которую в действительности присваивали себе целиком(8). В подобных случаях посредники, помимо стимулирования спроса на свои услуги, подрывают доверие населения к институтам государственной власти.

Кому это выгодно?

Оценка возможного соучастия посредников в коррупции требует сравнения возникающего в таком случае равновесия с теми или иными институциональными альтернативами. Пусть ради определенности коррумпированный чиновник требует уплаты взятки сверх выполнения установленных законом требований, включая уплату официальных сборов(9). В таком случае коррупция перераспределяет ресурсы из частного сектора в пользу коррумпированной бюрократии, причем часть общественного богатства при этом безвозвратно теряется. Если считать, что коррупция неискоренима и воспринимать ее, по крайней мере в краткосрочной перспективе, как данность, то какой из институциональных режимов следует предпочесть - с коррупцией без посредников или с коррупцией при участии посредников? Иначе говоря, можно ли утверждать, что посредники как институт приносят пользу обществу и в том случае, когда государственная служба поражена коррупцией? Очевидно, ответ на этот вопрос должен учитывать со знаком "плюс" выгоду от экономии трансакционных издержек - как легитимных, так и коррупционных (коль скоро они признаются неизбежными), а со знаком "минус" - тот факт, что посредники создают для коррупции более комфортные условия.

Полезно вначале рассмотреть лишь один аспект участия посредников в прохождении административных барьеров при наличии коррупции, а именно экономию издержек достижения коррупционных соглашений, абстрагируясь на время от проблемы постконтрактного оппортунизма. Предполагается, что бюрократ выбирает размер взятки подобно монополисту, максимизируя коррупционный доход. При этом предположении сокращение трансакционных издержек каждой из сторон идет на пользу как бюрократу (который выигрывает от экономии собственных затрат и возросшего спроса на свои услуги), так и агентам в частном секторе, совокупные затраты которых на прохождение административного барьера, включая трансакционные издержки всех видов и выплачиваемую взятку, сокращаются (рис. 1). Развивая известную метафору о коррупции как "смазке" в общении с бюрократией, можно утверждать что посредники "смазывают смазку" ко всеобщей (в том числе, разумеется, собственной) выгоде.

Картина меняется, если взяточник опасается разоблачения и наказания и посредник предотвращает такую опасность(10). В отсутствие посредника бюрократ должен учитывать риск разоблачения, принимая решение о размере взятки. Обычно такой риск возрастает с увеличением взятки, поскольку жертва вымогательства с тем большей вероятностью предпримет шаги для разоблачения коррупционера, чем больше уплаченная взятка, на возвращение которой можно рассчитывать в случае успеха(11). В таком случае (предельный) выигрыш взяточника от увеличения побора будет зависеть не только от емкости рынка и эластичности спроса на прохождение административного барьера, но и, со знаком "минус", от растущих рисков чрезмерной алчности. Это означает, что оптимальный размер взятки определяется с учетом не только обычного для монополии "рыночного ограничения" (сокращение спроса при росте цены), но и "ограничения страха". Возможность освободиться от последнего позволяет бюрократу поднять взятку до "рыночного оптимума" и получить дополнительный выигрыш, тогда как частный сектор (и общество в целом) несут потери.

Из сказанного следует, что оба эффекта присутствия посредников - снижение издержек достижения договоренности о взятке и гарантии от разоблачения - идут на пользу коррумпированному чиновничеству, тогда как частный сектор выигрывает от первого из названных эффектов и проигрывает от второго. Если второй эффект преобладает над первым, и вдобавок выгода от сокращения посредниками легитимных издержек соблюдения установленных государством требований невелика, то частный сектор в итоге оказывается в проигрыше от присутствия посредников на рынке административных услуг.

Аргумент "выявленных предпочтений", согласно которому возможность обращения к посредникам не может ухудшить положение частных лиц, в данном случае теряет силу, поскольку коррупционеры после появления посредников могут преднамеренно увеличить издержки самостоятельного прохождения административных барьеров (выставляя дополнительные требования, прибегая к волоките, скрывая необходимую информацию и пр.) и сделать таким образом обращение к посредникам по крайней мере наиболее платежеспособной и/или нетерпеливой части клиентов неизбежным. Все прочие выбирают одну из сохраняющихся альтернатив - проходить административный барьер без посторонней помощи, самостоятельно подкупая бюрократа, либо, отказываясь платить взятку, ценой дополнительных затрат времени и сил добиваться реализации своих законных прав. Наличие нескольких каналов прохождения барьера на различных условиях открывает перед бюрократом привлекательную возможность "ценовой дискриминации" и увеличения тем самым присваиваемой коррупционной ренты.

Полученные выводы согласуются с общими представлениями о природе экономического ущерба от коррупции. В 60-70-х годах прошлого века было популярно мнение, что коррупция может способствовать более эффективному распределению ресурсов, позволяя агентам, способным использовать такие ресурсы с наибольшей отдачей, получить их на приоритетной основе при помощи взяток. Полемизируя с этими взглядами, современные авторы обращают внимание на то, что на практике бюрократы могут манипулировать фактической высотой барьеров (в обход установленных законом предписаний), вымогая таким образом у более платежеспособных и/или заинтересованных в преодолении барьера агентов более высокую взятку и присваивая упущенную в частном секторе прибыль в виде коррупционной ренты(12). Впрочем, такого рода ценовую дискриминацию может осложнить информационная асимметрия: коррупционер не всегда способен достоверно оценить платежеспособность заявителя(13)/ В подобной ситуации коррумпированный чиновник будет искать пути скрининга заявителей, дабы должным образом установить размер взятки(14), и получает такую возможность в виде многоканальной системы прохождения административного барьера - самостоятельно или с участием посредников.

Стало быть, возможны ситуации, когда появление посредников приводит к возникновению нового коррупционного равновесия, при переходе к которому бюрократия получает значительный выигрыш, а юридические и физические лица несут потери. "Смазывание смазки" в таком случае создает односторонние преимущества для коррупционеров за общественный счет, а посредники лишают общество естественной защиты от коррупции в виде угрозы разоблачения взяточников и информационной асимметрии между бюрократами и потенциальными жертвами их алчности.

Посредники и реформа государственного регулирования

"Ограничение страха" является при прочих равных условиях тем более обременительным для коррупционера, чем, во-первых, вышее прозрачность и подотчетность государственной службы и, во-вторых, проще преодолевается административный барьер согласно официально установленным процедурам и правилам. Первое из этих утверждений очевидно, а второе обосновывается следующим образом (15).

Когда легитимные издержки прохождения барьера высоки сами по себе, требование дополнительной платы за "содействие" не вызывает особого возмущения (а подчас встречается с благодарностью) и, самое главное, взятка становится лишь частью, возможно не самой большой, значительных суммарных затрат на прохождение барьера, некоррупционная составляющая которых не может быть оспорена. Если, например, речь идет о барьерах, ограничивающих доступ к рынку, то только достаточно прибыльные проекты могут оправдать высокие первоначальные издержки входа, в которых велика доля легитимных затрат. Получив, наконец, возможность приступить к делу, предприниматель не захочет терять времени на попытки вернуть только одну часть первоначальных затрат, которую составляет взятка, и скорее всего спишет ее в числе прочих издержек. Сказанное проливает свет на причины заинтересованности оппортунистической бюрократии в неоправданно высоких административных барьерах (16) : помимо того, что сложные, длительные и запутанные процедуры облегчают присвоение коррупционной ренты, они же несколько неожиданным образом страхуют взяточников от рисков разоблачения.

Не случайно современные представления об эффективном регулировании включают два взаимосвязанных требования: во-первых, ликвидацию избыточных барьеров и, насколько это возможно, упрощение тех, от которых нельзя отказаться; во-вторых, повышение прозрачности и подконтрольности государственной службы. В России эти задачи решаются начатой в 2001 г. "дебюрократизацией" экономики, в ходе которой, в частности, были существенно упрощены и облегчены процедуры регистрации, сертификации и лицензирования, и осуществляемой с 2002 г. административной реформой, предусматривающей ревизию и регламентацию функций государственного аппарата, широкое внедрение "единых окон" и многофункциональных центров, и т. п.

Подобные реформы по своему замыслу должны сделать коррупцию более рискованной, а значит, посредники, сокращающие такого рода риски, оказываются особенно ценимыми и востребованными коррумпированной бюрократией. Одновременно ввиду упрощения и облегчения административных процедур снижается потребность частных лиц в легитимных услугах посредников, и последние обслуживают главным образом бюрократические интересы, причем, весьма вероятно, в ущерб частному сектору.

Таким образом, наблюдение за динамикой посреднического рынка на фоне дебюрократизации позволяет сделать выводы о коррумпированности администраторов соответствующих барьеров и возможном соучастии посредников в коррупции. В отсутствие коррупции масштабы посреднической деятельности по мере снижения официально установленных барьеров должны при прочих равных условиях также сокращаться, тогда как при наличии коррупции они по вышеуказанным причинам могут возрастать.

Распространенным средством облегчения бюрократического бремени является введение "единого окна", когда получение разрешений и/или регистрации в нескольких учреждениях требует подачи единственного заявления с необходимым набором документов, которое потом передается из одного ведомства в другое без прямого участия заявителя. Стандартным доводом в пользу такой схемы является сокращение издержек заявителей. У идеи единого окна есть, однако, еще один важный плюс, если она реализуется в коррумпированной среде. Когда прохождение барьера требует согласия нескольких чиновников, представляющих различные ведомства, каждый из них может потребовать взятку. В возникающей при этом "полицентрической" коррупции чиновники не координируют друг с другом свои решения - известные трудности выполнения картельных соглашений усугубляются в данном случае незаконностью и скрытностью трансакций, являющихся предметом возможной договоренности. С введением одного окна чиновники вынуждены договориться друг с другом, поскольку взятка может быть получена только один раз и поделена впоследствии между имеющими право вето участниками. Такая координация, как известно(17), сокращает размер поборов по сравнению с несогласованной полицентрической коррупцией, и от нее выигрывают все - и сами взяточники, чей суммарный выигрыш увеличивается, и частный сектор, за счет уменьшения коррупционного бремени.

Вместе с тем хотя единая взятка и меньше, чем сумма взяток, выплачиваемых отдельным чиновникам до открытия единого окна, она скорее всего превышает, и намного, каждую из таких взяток в отдельности. Это увеличивает риск разоблачения: жертва вымогательства, которая считала возвращение сравнительно небольшого побора, выплаченного отдельному взяточнику, не стоящим усилий по подаче жалобы, сбору доказательств и т. п., может по-другому отнестись к той же идее, если речь идет о возвращении значительной суммы, однократно внесенной в единое окно. Приведенный выше анализ позволяет ожидать появления у единых окон посредников, защищающих коррупционеров от возросших рисков.

Рынок посредников в России

Информацию о состоянии и динамике рынка посреднических услуг в России можно почерпнуть из материалов проводившихся в последние годы опросов, включая опросы следующих организаций: Рабочего центра экономических реформ (РЦЭР) и АНО ИКЦ "Бизнес-Тезаурус", проведенные при подготовке рекомендаций по снижению административных барьеров в экономике (2001 г.); действующей под эгидой Мирового Банка Foreign Investment Advisory Service (FIAS), исследовавшей бремя экономического регулирования в России (2000 - 2002); Центра экономических и финансовых разработок (ЦЭФИР), проводившего в 2002-2007 гг. мониторинг административных барьеров в малом предпринимательстве; Центра независимых социологических исследований (ЦНСИ), который проанализировал в 2003 г. неформальное взаимодействие малого и среднего бизнеса с органами власти(18).

Основным источником данных для настоящей статьи стало выполненное в 2004 г. Национальным институтом системных исследований проблем предпринимательства (НИСИПП) целевое исследование сектора посреднических услуг(19). В указанном исследовании опрашивались три категории респондентов - представители малого бизнеса, сотрудники посреднических фирм и индивидуальные консультанты, а также сотрудники государственных органов. Опрос проводился в пяти городах России - Санкт-Петербурге, Екатеринбурге, Калининграде, Томске и Новгороде и затрагивал различные аспекты трех видов административных процедур: регистрация бизнеса, лицензирование отдельных видов деятельности и регулирование операций с недвижимостью. Полезные сведения о посредническом секторе могут быть также получены из проведенного АНО ИКЦ "Бизнес-Тезаурус" в 2005 г. при поддержке программы EUROPE AID анализа результатов дерегулирования экономики России(20).

Имеющиеся данные не позволяют дать надежные оценки размера рынка посреднических услуг, измеряемого количеством действующих фирм, объемами продаж, числом клиентов и заключенных договоров и пр. Вместе с тем имеются достаточные основания утверждать, что посредническая деятельность в России стала по-настоящему массовой. Так, по данным мониторинга ЦЭФИР за годы наблюдений до половины фирм, нуждающихся в регистрации - наиболее простой из административных процедур, обращаются к помощи посредников. Опрошенные НИСИПП посредники считают, что их услугами при прохождении регистрации пользуются от 65 до 75% вновь создаваемых бизнесов, причем в крупном российском городе может действовать до ста и более посреднических фирм.

Материалы опросов свидетельствуют о том, что спрос на услуги посредников в прохождении административных барьеров после кратковременного спада в начале 2000-х годов, совпавшего по времени с реформами по "дебюрократизации" экономики, быстро восстановился и с тех пор устойчиво растет.

Обследование НИСИПП отразило коммерческий успех посреднической деятельности: 72% опрошенных в 2004 г. посреднических фирм сообщили о росте доходов и лишь 6% - об их снижении; 56% фирм-респондентов получили "значительную прибыль", и только менее 3% процентов понесли "значительные убытки". Чтобы справиться с растущим спросом, посреднические фирмы увеличивали свой штат: рост занятости (в ряде случаев на 30-40%) в течение года отмечен почти половиной респондентов, а о сокращении персонала сообщили только 7% опрошенных.

Приведенные данные свидетельствуют о том, что вывод о "буме" посреднической деятельности, сделанный исследователями ЦНСИ применительно к Санкт-Петербургу(21), можно с полным основанием отнести ко всей экономике России.

Данные опросов частных предпринимателей проливают свет на мотивы обращения к посредникам. Высказываемые мнения сводятся к тому, что без посредников пройти административный барьер "гораздо сложнее", а в некоторых случаях вообще невозможно. Более детальный анализ выявляет четыре преобладающих мотива: а) посредники обеспечивают значительную экономию сил и средств, б) предприниматели не располагают необходимыми знаниями о правилах и порядке прохождения процедуры, в) посредники позволяют ускорить прохождение барьера, г) посредники облегчают взаимодействие с государственными органами.

Из приведенных данных следует, что при регистрации скорость прохождения не является, как это можно было бы предположить, доминирующим мотивом; этот факт находит подтверждение и в данных мониторинга ЦЭФИР, согласно которым в ряде случаев обращение к посредникам влечет за собой рост прямых материальных затрат (которые включают гонорар посредников) и времени преодоления барьера. В таких ситуациях клиенты посредников очевидно ценят экономию собственных сил и времени, а также минимизацию рисков прохождения барьеров.

Действуя в интересах своих доверителей, посредники добиваются результатов, недостижимых при попытках самостоятельно преодолеть административный барьер. По данным НИСИПП, около 20% клиентов посреднических фирм, обращающихся за помощью в получении регистрации, первоначально безуспешно пытались самостоятельно пройти данную процедуру; сами же посредники терпели неудачу лишь в 3% случаев. В случае лицензирования 1/3 клиентов посредников безуспешно пыталась пройти данную процедуру самостоятельно, тогда как с участием посредников вероятность неудачи составляет 8%. Наконец, при прохождении процедур, связанных с оформлением недвижимости, предприниматели, как правило, с самого начала обращаются к посредникам и добиваются с их помощью желаемого в 96% случаев.