Институты развития: анализ и оценка мирового опыта


Институты развития: анализ и оценка мирового опыта

Индекс материала
Институты развития: анализ и оценка мирового опыта
Страница 2
Страница 3
Все страницы
О.Г. Солнцев
М.Ю. Хромов
Р.Г. Волков

Постановка проблемы. В настоящее время в российской экономике сохраняется ряд финансовых, институциональных и инфраструктурных барьеров, препятствующих ее диверсификации и переходу к устойчиво высокому долгосрочному росту.

Во-первых, объем долгосрочных заемных ресурсов, который способен предложить отечественный частный финансовый сектор, неадекватен инвестиционным потребностям экономики. Доля кредитов сроком свыше трех лет в совокупном объеме ссуд, выданных предприятиям российскими банками (без учета Сбербанка), составляет всего лишь 15%. Вклад привлеченных на внутреннем рынке кредитов в финансирование инвестиций в основной капитал составляет менее 9%.

Во-вторых, в неразвитом состоянии находится инфраструктура (финансовая, производственно-технологическая, кадровая), обеспечивающая функционирование инновационного бизнеса и коммерциализацию результатов научных разработок. Это препятствует развертыванию устойчивых и воспроизводящихся инновационных цепочек «фундаментальные исследования - прикладные НИОКР -коммерческие технологии». В результате, затрудняется процесс модернизации российской экономики, а также воспроизводства ее научного и инновационного потенциалов.

В-третьих, российские производители, выходящие на международные рынки, находятся в далеко неравных конкурентных условиях по сравнению с экспортерами из других стран. Условия поставки российской высокотехнологичной продукции на внешние рынки зачастую не соответствуют принятым стандартам вследствие ограниченных возможностей предоставления экспортного кредитования и страхования, слабости системы послепродажного обслуживания, адаптации продукции к требованиям конкретного заказчика и др.

При инерционном развитии негативное воздействие этих барьеров на экономическую динамику может усилиться. Снять эти барьеры способно формирование эффективной системы институтов развития.

В последние годы государство предприняло решительные шаги к формированию такой системы. В то же время при ее создании необходимо учесть весь комплекс рисков и проблем, с которыми, судя по международному опыту, сопряжена деятельность институтов развития. Необходимо принять во внимание совокупность способов и инструментов решения этих проблем, выработанных в других странах, и на этой основе разработать адаптированный к особенностям современной российской экономики подход к обеспечению эффективности создаваемой системы институтов развития.

Определение и типология институтов развития

Институты развития - специализированные государственные (квазигосударственные) корпорации (компании), деятельность которых направлена на устранение «провалов рынка», сдерживающих экономическое и социальное развитие страны. Конкретнее речь идет о решении четырех основных задач:

- преодолении провалов рынка в сфере инноваций («квазиинноваций»1);

- устранении институциональных провалов (формировании отсутствующих, но необходимых сегментов рынка)2;

- развитии экономической (энергетика, транспорт, другие коммуникации) и социальной инфраструктуры;

- элиминировании существенных региональных дисбалансов развития. Основные различия между типами институтов развития определяются сферами

их деятельности и набором используемых инструментов (табл. 1).

Наиболее масштабной является деятельность универсальных банков развития, как правило, реализующих весь спектр перечисленных задач. Такие банки часто выполняют роль штаба, координирующего деятельность других национальных институтов развития.

Таблица 1

Основные типы институтов развития

Сфера деятельности

Инструменты

универсальный набор

отдельные

Все сферы Отдельные отрасли

Отдельные сферы

Отрасли промышленности Инфраструктура Сельское хозяйство Услуги

Строительство

Внешняя торговля и международное сотрудничество

Прикладные инновации

Инновации в стратегических сферах

Социальная сфера и региональное развитие

Универсальные банки развития

Отраслевые банки развития

Экспортно-импортные банки

Государственные и квазигосударственные инновационные фонды

Агентства по развитию стратегических технологий

Фонды социального и регионального развития

Не обнаружены

Специализированные фонды и агентства (лизинговые, кредитные, инвестиционные)

Экспортные страховые агентства

Фонды фондов, посевные фонды, сети «цешров превосходства» и др.

Не обнаружены Ипотечные агентства

Банки развития (БР): универсальные и отраслевые

Масштаб и основные задачи деятельности БР. В соответствии с одним из наиболее признанных определений банки развития - специализированные финансовые институты, обеспечивающие долгосрочное финансирование таких проектов, которые создают значительные позитивные внешние эффекты (экономические и социальные), но при этом не могут быть полностью профинансированы частным сектором3. В подавляющем большинстве случаев основным собственником БР является государство. В тех случаях, когда в качестве основного собственника БР выступает частный сектор, государство в лице своих представителей играет стратегическую роль в управлении банками.

Сегодня в мире насчитывается около 750 БР (без учета межгосударственных), деятельность которых охватывает большинство стран. Важную роль БР играют в экономиках таких крупных стран, как Германия, Япония, Италия, Китай, Индия, Бразилия, Мексика и др.

На БР приходится значительная доля совокупных банковских активов в крупных регионах и странах мира (например, Южная Азия - 12%, Латинская Америка - 10%, Германия - 8%4), а также существенная доля выданных национальными банками кредитов (в странах Латинской Америки - в среднем 30%). Во многих странах как развивающихся, так и развитых БР входят в число крупнейших национальных банков. Так, германский Кредитный институт для восстановления (Kreditanstalt fur Wiederaufbau - KfW) устойчиво входит в десятку крупнейших банков страны. Совокупные банковские активы группы KfW превышают 350 млрд. евро. KfW является пятым в Европе эмитентом ценных бумаг после правительств Германии, Великобритании, Франции и Италии.

К секторам, на которые деятельность БР оказывает наиболее сильное воздействие, относятся экономическая и социальная инфраструктура (энергетика, транспорт, связь, ирригация, жилищное строительство, здравоохранение, образование), капиталоемкие отрасли промышленности (нефтедобывающая, металлургия, химия и нефтехимия, тяжелое машиностроение и др.), сельское хозяйство. Например, в крупных странах Латинской Америки на БР приходится от 30 до 60% всех кредитов, полученных сельским хозяйством.

БР сыграли ключевую роль в послевоенном восстановлении экономической инфраструктуры и базовых отраслей промышленности в таких развитых странах, как Германия, Италия, Япония. В более поздний период БР внесли существенный вклад в технологическое перевооружение энергетики, автомобилестроения, рыбной промышленности Японии; в энергосбережение, развитие коммунальной инфраструктуры, жилищное строительство Германии. В странах Латинской Америки за счет инвестиций БР были созданы новые отрасли национальных экономик (прежде всего, в добывающей промышленности и машиностроении).

Велика роль БР и в стимулировании развития отстающих регионов различных стран (Бразилии, Мексики, Японии и др.).

Деятельность БР в различных странах нацелена на решение следующих задач:

- обеспечение национальным компаниям доступа к долгосрочному финансированию, формирование национальных рынков долгосрочного капитала;

- осуществление инвестиционных проектов в отраслях экономической и социальной инфраструктуры, а также в сельском хозяйстве;

- поддержка новых областей деятельности, развитие которых стратегически значимо для национальной конкурентоспособности, но сдерживается «провалами рынка»5;

Другим примером провала рынка является информационный провал («проблема безбилетника»). Он возникает, если при высокой ожидаемой отдаче от освоения новых для данной экономики областей, риски неудачи достаточно велики. При этом все риски несут первые инвесторы, в то время как значительную часть выигрыша получают «подражатели» (следствие повышения определенности после опыта «новаторов»).

- осуществление инвестиционных проектов, обеспечивающих выравнивание региональных диспропорций развития;

- создание малому и среднему бизнесу условий для доступа к финансированию и необходимым информационно-консультационным услугам;

- реализация инвестиционных проектов, предусмотренных программами международного сотрудничества;

- поддержание стабильности кредитных и финансовых рынков в условиях кризисов (компенсация сжатия частного сектора финансовых услуг).

Условием, от которого зависит конкретный набор задач, реализуемых БР в той или иной стране, является уровень развития частного финансового сектора. Принципиальное требование, лимитирующее деятельность БР - избегать конкуренции с частными финансовыми институтами, - нередко закрепляется специальным законодательством, регулирующим деятельность национальных БР, а также уставными документами БР. Считается, что такая конкуренция подавляет развитие частного финансового сектора и может служить источником финансовых кризисов. Чтобы удержать свои позиции на рынках, частные банки будут вынуждены принимать на себя более высокие финансовые риски, чем это допустимо с точки зрения сохранения их устойчивости. Кроме того, им придется значительно снизить стоимость своих услуг, что препятствует капитализации банков. Последнее также негативно скажется на их устойчивости.

Соответственно, чем более развит, диверсифицирован и устойчив частный финансовый сектор, тем больше сужено поле деятельности БР. Закономерно, что в последние два десятилетия в странах (развитых и ряде развивающихся) деятельность БР в основном концентрируется на задачах развития инфраструктуры, поддержки малого и среднего бизнеса, осуществления международных проектов на рынках третьих стран.

Способы и инструменты реализации задач. Выделяются два способа реализации БР основных задач своей деятельности, качественно различающиеся по набору используемых инструментов. Первый способ предполагает опору преимущественно на собственные финансовые, организационные и технологические ресурсы и лишь фрагментарное использование частного софинансирования и организационно-технологической помощи. Второй основан на катализе частных инвестиций в приоритетные сферы (путем предоставления гарантий и страхования рисков, помощи компаниям в привлечении ресурсов на международные рынки, поддержки фондов, осуществляющих долгосрочные инвестиции, использования различных форм частно-государственного партнерства при реализации инвестиционных проектов и т.д.).

В последнее десятилетие предпочтение отдается второму способу решения задач. Этот способ увеличивает масштаб воздействия БР на экономику («эффект рычага»), а также снижает риски неэффективного использования средств БР.

В своей деятельности БР используют следующие инструменты.

Долгосрочные кредиты и займы - основной инструмент.

На долю долго- и среднесрочных кредитов приходится большая часть выдаваемых БР ссуд (Латинская Америка - более 60%, в том числе БР, не привлекающие счета и депозиты частного сектора, - 80%). Большинство кредитов БР предоставляется по ставкам ниже средних рыночных. При этом, чем менее развит в стране финансовый сектор, тем, как правило, значительнее «премия» относительно средней рыночной цены денег6.

Перспективной формой долгосрочного кредитования, используемой рядом БР -специализированных банков, предназначенных для финансирования муниципальных инвестиционные программ, - таких, как Finance Corporation for Municipal Enterprises (Япония), KommuneKredit (Дания), Credit Municipal (Франция) - является кредитование широкого круга близких по параметрам заемщиков посредством специально создаваемого для этих целей учреждения - «облигационного банка» (bond bank). На балансе последнего консолидируется пул таких ссуд, который финансируется за счет выпуска облигаций. Часть из них может быть выкуплена самим БР.

Краткосрочные кредиты и займы.

Возможность использования данного инструмента ограничена. Как правило, краткосрочный сегмент кредитного рынка является одной из основных сфер деятельности коммерческих банков, и следовательно, применение краткосрочных кредитных инструментов может привести к нежелательной конкуренции БР с коммерческими банками. Поэтому краткосрочное кредитование используется в двух случаях, практически исключающих прямую конкуренцию с частным финансовым сектором. Во-первых, оно применяется в качестве вспомогательного инструмента, предоставляемого партнерам БР в пакете с другими (например, краткосрочное кредитование экспортных сделок в комплексе с долгосрочными кредитами и другими продуктами, обеспечивающими реализацию инвестиционных проектов). Во-вторых, оно предназначено для предоставления краткосрочных сезонных ссуд аграрному сектору. В этом сегменте зачастую существует дефицит предложения кредитов со стороны частных кредитных организаций (из-за высоких рисков, низкого уровня собственного капитала, нехватки ликвидных объектов залога у потенциальных заемщиков).

Синдицированные кредиты.

БР часто выступают в качестве организатора и одного из ключевых кредиторов синдицированных займов компаниям, реализующим масштабные инвестиционные проекты. В процессе организации национальные БР привлекают к финансированию таких проектов широкий круг кредиторов, включая крупнейшие транснациональные банки и международные БР.

Данный инструмент имеет особую значимость для развивающихся рынков. Прежде всего, это связано с высокими рисками вложений на таких рынках. Как следствие привлечение к финансированию крупных проектов частных и иностранных ресурсов требует инструментов разделения рисков между несколькими кредиторами.

Секьюритизация активов.

Секьюритизация, т. е. эмиссия БР (или специальной компанией, создаваемой БР) ценных бумаг, обеспеченных пулом однотипных финансовых инструментов из активов БР, позволяет решать широкий спектр вспомогательных задач: формировать новые национальные рынки, выводить на рынок новые компании и виды активов; повышать устойчивость БР, управляя срочной структурой и рисками портфеля активов (путем продажи секьюритизированных активов на рынке); увеличивать масштаб воздействия БР на экономику. Высвобождаемые в результате продажи секьюритизированных активов средства могут использоваться для новых финансовых вложений, которые впоследствии также могут быть секьюритизированы. В развитых странах такие схемы активно применяются, в частности, для финансирования малого и среднего бизнеса, инновационных фирм, инвестиций в социальную инфраструктуру.

Операции с акциями и квазиакционерными инструментами (конвертируемыми облигациями, субординированными займами).

К основным видам этих операций относятся:

- помощь компаниям-партнерам в организации и проведении первичного публичного размещения акций на рынке (IPO);

- покупка и продажа акций и квазиакционерных инструментов, прямые инвестиции в компании-партнеры.

Обычно покупка акций и прямые инвестиции осуществляются на стадии начала финансирования инвестиционных проектов, а выход БР из капитала компаний и продажа акций - по завершении финансируемых проектов и достижении компаниями стадии зрелого бизнеса.

Продажа акций из портфеля БР одновременно может преследовать и цели стимулирования развития частного финансового сектора. Вывод этих акций на рынок способен восполнять нехватку привлекательных активов для вложений со стороны формирующегося национального страхового сектора и частных пенсионных систем. (Такой механизм, например, успешно применялся в Бразилии и Чили);

- создание и поддержка деятельности инвестиционных фондов, вкладывающих средства в акции национальных компаний.

Создание БР сетей инвестиционных фондов, к участию в которых привлекается широкий круг национальных и международных инвесторов, является одним из мощных инструментов становления и развития национальных рынков долгосрочного капитала.

Ярким примером использования такого рода инструментов является деятельность мексиканской Национальной финансовой корпорации (NAFIN). Посредством сети ин-вестиционн^іх фондов, созданных в начале 1980-х годов, NAFIN удалось привлечь на мексиканский рынок значительный объем иностранных инвестиций и обеспечить интенсивный рост этого рынка. При этом в создание национального рынка капитала корпорации пришлось вложить значительный объем собственных средств. Величина ее вложений к началу 1990-х годов достигла 30% рыночной капитализации.

Инструменты снижения рисков частных инвесторов.

Наиболее часто используемыми такими инструментами являются: частичные гарантии по кредитам (Partial Credit Guarantees - PCG); гарантии покрытия потерь, связанных с политическими рисками (Political Risk Guarantees - PRG); гарантирование инвестиций вместе с частными финансовыми институтами.

Решение ряда задач БР требует использования не отдельных инструментов, а их пакетов. Такое использование должно увязываться с реализацией специальных программ, нацеленных на достижение конкретных результатов в определенные сроки.

Приведем примеры используемых пакетов инструментов, обеспечивающих реализацию специальных программ.

А. Программы антициклической поддержки национальных рынков:

- предоставление кредитов БР предприятиям трудоемких отраслей на погашение ранее полученных коммерческих ссуд;

- помощь коммерческим банкам в секьюритизации низколиквидных активов и их рефинансировании на рынке;

- покупка у коммерческих банков проблемных и низколиквидных активов, урегулирование проблемной задолженности;

- оказание помощи промышленным компаниям по стабилизации их финансового положения и реструктуризации активов;

- приобретение БР за свой счет акций частных компаний или проведение правительственной подписки на них в целях предотвращения резкого снижения их курсовой стоимости7;

- реорганизация промышленных компаний путем подготовки и финансирования сделок слияний и поглощений;

- поддержка незавершенных по форс-мажорным причинам проектов частных инвесторов в приоритетных сферах (в частности, данный инструмент успешно применялся индийским National Bank for Agriculture and Rural Development (NABARD).

Важным условием успешной реализации БР антициклических программ в развивающихся странах является возможность финансирования таких программ за счет ресурсов международных и межгосударственных фондов и банков развития (в частности, специально создаваемых для этих целей кредитных пулов БР нескольких стран)8. Значимость такой поддержки связана с тем, что внешнее финансирование антициклических программ способно разрешить возникающую перед монетарными властями развивающихся стран дилемму: «антикризисная поддержка рынков или стабильность национальной валюты». Дело в том, что в условиях слабых финансовых институтов и малоемких финансовых рынков значительная часть ресурсов, направляемых на антикризисную поддержку, пополняет отток капиталов за рубеж. В этих условиях внешнее финансирование выполняет роль противовеса, компенсирующего негативное воздействие такого оттока на курс национальной валюты.

Б. Программы финансовой и организационной поддержки малого и среднего бизнеса9:

- инструменты финансирования основного и оборотного капиталов - ссуды на формирование оборотного капитала, лизинг оборудования, рефинансирование стандартизованных банковских ссуд малому и среднему бизнесу, участие в капитале малых и средних предприятий;

- гарантийные и страховые инструменты - предоставление гарантий по ссудам, страхование инновационных и внешнеторговых рисков;

- инструменты технической поддержки - консалтинг, подбор и подготовка кадров, проведение тренингов и семинаров, организация обмена опытом и технической и деловой информацией, помощь в поиске источников финансирования и др.

В. Программы развития систем микрофинансирования (малого бизнеса и социальной инфраструктуры):

- организационная поддержка формирования сетей микрофинансовых организаций (МФО);

- субсидирование отдельных видов расходов МФО;

- целевое кредитование МФО;

- рефинансирование кредитов коммерческих банков МФО.

Иногда БР взаимодействуют с МФО не напрямую, а через так называемые апексные организации (apex banks) - «оптовые» учреждения, которые осуществляют селекцию МФО-партнеров, контролируют их и перераспределяют для них средства, получаемые от БР и других кредиторов и спонсоров.

Инструменты управления рисками. Деятельность БР тесно сопряжена с принятием на себя инвестиционных рисков частных компаний. Также БР несут значительные риски ликвидности, связанные с длительными сроками вложений, зачастую не соответствующими более коротким срокам привлекаемых ими ресурсов. В связи с этим перед БР возникает необходимость решения следующих задач.

Оценка инвестиционных рисков и общественной эффективности проектов.

Одним из важных инструментов решения задачи адекватной оценки рисков и позитивных внешних эффектов реализуемых проектов является использование механизмов независимой экспертизы проектов на всех стадиях их подготовки и утверждения. При этом к такой оценке должен быть привлечен максимально широкий круг заинтересованных лиц, включая потенциальных бенефициаров проектов (получателей позитивных внешних эффектов их реализации).

Оценка кредитных и инвестиционных рисков со стороны БР должна включать due diligence компаний-партнеров (тщательное исследования финансовой отчетности и деятельности компании, включая анализ мотиваций и моделей поведения).

В ряде случаев радикальным инструментом отсева рискованных и малоэффективных вложений является принятие решения о предоставлении финансирования на основе рекомендаций саморегулируемых организаций, объединяющих «компа-нии-потенциальные получатели инвестиций (кредитов)». При этом необходимым условием эффективности такого механизма является консолидированная ответственность участников саморегулируемых организаций за возвратность выданных по их рекомендации кредитов (предоставленных инвестиций). В качестве примера использования такого рода механизмов можно привести позитивный опыт взаимодействия между ямайским банком развития ЭКСИМ и объединением ямайских организаций-экспортеров по предоставлению экспортных кредитов и финансированию проектов, связанных с развитием экспортного производства. Такое взаимодействие стало залогом уровня потерь банка ЭКСИМ по предоставляемым ссудам и одновременно обеспечило быстрое и успешное развитие экспортно-ориентированных производств.

Снижение инвестиционных рисков за счет реинжиниринга рассматриваемых проектов.

Риски инвестиционных проектов могут быть существенно уменьшены, а эффективность проектов повышена вследствие реализации комплексного подхода, т.е. дополнения инвестиций в какое-либо производство или инфраструктуру, мер по стимулированию развития производств - потребителей ее продукции (услуг) и поставщиков.

Использование механизмов частно-государственного партнерства также позволяет снижать риски БР. Если значительная часть средств для финансирования проекта предоставляется частными партнерами, это гарантирует БР возможность возмещения потерь в случае ненадлежащего исполнения партнерами своих обязательств. Аналогично, риски потерь средств БР значительно снижаются, когда БР начинает финансирование только после выхода проекта на определенную стадию готовности (завершения строительства зданий и сооружений, выпуска первой продукции и т.п.). Такие схемы, в частности, успешно применялись бразильским BNDES в рамках проектов по развитию электроэнергетики (Norte Fluminense Light Project и др.)

Обеспечение эффективного контроля за рисками в ходе реализации проектов.

Необходимыми условиями эффективного контроля за рисками долгосрочных проектов являются «оцифровка» (квантификация) промежуточных результатов, которые должны быть достигнуты на стадиях проекта, мониторинг их выполнения, разработанный механизм ответственности исполнителей за нарушение. Кроме того, должно осуществляться оперативное отслеживание финансового состояния реципиента кредитов (инвестиций) в тесном взаимодействии с другими кредиторами (инвесторами) и расчетным банком реципиента. Такая схема контроля за рисками, в частности, используется германским KfW при работе с предприятиями мелкого и среднего бизнеса.

Рекомендуется создание постоянно действующих организационных каналов «обратной связи», обеспечивающих бенефициарам проектов возможность оперативного воздействия на ход их реализации.

В случае финансирования БР множества мелких однотипных проектов и кредитования значительного числа небольших заемщиков контроль за рисками может делегироваться аккредитованным при БР специализированным посредникам. В частности, БР может рефинансировать выданные такими посредниками ссуды. Вместе с тем такое делегирование способно приводить к неоднозначным результатам. Так, около 97% кредитных ресурсов, распределенных в 1990-е годы мексиканским БР NAFIN через кредитные союзы (кредиты мелким сельскохозяйственным производителям и др.), впоследствии были отнесены к категории просроченных и безнадежных займов. В то же время в кредитном портфеле бразильского БР BNDES, также размещающего ссуды преимущественно через посредников, доля некачественной задолженности крайне мала.

Условиями, определяющими эффективность делегирования посредникам частичных полномочий по контролю за кредитами и инвестициями, являются разделение рисков и выстраивание схем, предотвращающих возможность сговора между посредником и реципиентом ресурсов.

Обеспечение достаточной сбалансированности между сроками привлечения и размещения средств.

Один из наиболее перспективных инструментов снижения рисков ликвидности БР - секьюритизация долгосрочных активов и их размещение на рынке.

Основные источники финансирования. По типу финансирования БР делятся на так называемые банки «первого уровня» (first-tier) и банки «второго уровня» (second-tier). БР «первого уровня» имеют право использовать все виды источников привлеченных средств, в том числе счета и депозиты частного сектора. Таким образом, в проведении пассивных операций эти банки де-факто могут выступать на «одном поле» с коммерческими банками. БР «второго уровня» не имеют такой возможности. Их ресурсы могут формироваться только на основе бюджетных трансфертов и счетов, счетов внебюджетных фондов, счетов государственных предприятий и организаций, займов зарубежных институтов, а также эмиссии собственных долговых обязательств.

В настоящее время доминируют БР «второго уровня», причем их доля увеличивается. Сужение сферы деятельности БР «первого уровня» связано с попыткой монетарных властей избежать нежелательной прямой конкуренции БР с коммерческими банками.

Во многих развивающихся странах основными источниками привлеченных средств БР являются остатки на счетах и депозитах государственных предприятий, целевых бюджетных фондов, а также дотации и систематические взносы в уставный фонд со стороны правительств. Правда, последний источник теряет свою значимость. Кроме того, до недавнего времени в ряде стран широко применялись принудительные инвестиции части средств корпоративного сектора в обязательства БР10. Важную роль также играют займы международных финансовых организаций. Самостоятельное привлечение БР средств на рынке ценных бумаг только набирает силу. При этом оно постепенно замещает сокращающееся государственное финансирование.

БР развитых стран в большей степени ориентированы на привлечение средств на рынках ценных бумаг. Этому способствуют высокие кредитные рейтинги данных институтов, позволяющие им привлекать средства на финансовом рынке на весьма выгодных условиях. Так, германский KfW около 90% пассивов привлекает путем эмиссии облигаций и других обращаемых долговых обязательств.

Типичные «слабые места», проблемы деятельности и возможные способы их решения. Основой успешной деятельности БР является нахождение баланса между рядом противоречивых требований. Отклонение от «оптимального баланса» ведет к потере БР способности либо к дальнейшему функционированию, либо решению своих стратегических задач. Речь идет о следующих требованиях:

финансовая устойчивость

- высокая общественная отдача от проектов БР

финансовая устойчивость

- трансформация привлекаемых средне- и краткосрочных

сбережений в долгосрочные инвестиции

диверсификация ресурсов между боль-

шим числом проектов для усиления

общесистемного воздействия БР

- необходимая концентрация ресурсов для решения

крупных задач

защищенность от лоббистского влия-

ния

- тесное взаимодействие с бизнесом в рамках частно-

государственного партнерства

При нарушении баланса требований возникает неизбежность решения ряда проблем.

Например, масштабные потери по ссудам и инвестициям ведут БР к утрате финансовой устойчивости. Наиболее остро с этой проблемой в 1980-1990-х годах столкнулись БР ряда латиноамериканских стран (Мексика, Боливия, Перу, Венесуэла, Аргентина, Никарагуа, Гватемала и др.). Быстрый рост доли просроченных и безнадежных ссуд, сопровождавшийся значительными убытками и декапитализацией банков, привел к фактическому банкротству БР в некоторых из этих стран11. В других странах государство для спасения «проблемных» БР было вынуждено прибегнуть к масштабным финансовым вливаниям. Следует отметить, что с проблемами потери финансовой устойчивости в тот же период столкнулась большая часть частных банков. Основными факторами, приведшими к такому результату развития отдельных БР, стали:

- неучет вероятных негативных макроэкономических изменений. Как и большинство коммерческих кредитных организаций этих стран, БР не могли предвидеть череду финансовых кризисов конца 1980-х и 1990-х годов, вызванных неустойчивостью трансграничных капитальных потоков;

- политически мотивированное размещение средств и коррупция. Во многих странах предоставление доступа к кредитам БР использовалось в качестве ресурса в политической борьбе (Мексика, Венесуэла, Эквадор). В ряде стран (Перу, Эквадор, Аргентина) процесс распределения кредитов был сопряжен с масштабной коррупцией. В обоих случаях игнорировались вопросы платежеспособности заемщиков, устойчивости их финансового положения, достаточности обеспечения по кредитам;

- неадекватные методики и схемы оценки рисков и контроля за ними. Распространенным недостатком при оценке рисков и ожидаемой прибыли от инвестиционных проектов является недоучет косвенных издержек, а также слабая обоснованность предполагаемых условий реализации проекта. В частности, отмечается недостаточная проработка вопросов тарифной политики при подготовке инфраструктурных проектов [2]. Адекватной оценке БР рисков инвестиционных проектов нередко препятствует нехватка собственных высококлассных специалистов в отдельных узких сферах.

Типичными недостатками многих БР также являлись неэффективные схемы и механизмы контроля за реципиентами кредитов и инвестиций (включая схемы делегирования такого контроля организациям-посредникам).

Другим балансирующим требованием является низкая, неадекватная объему вложений социально-экономическая отдача от деятельности отдельных БР. Например, в Перу, на фоне масштабных вложений со стороны БР в сельское хозяйство страны в 1970-1980-х годах началось снижение сельскохозяйственного производства и экспорта его продукции. В Боливии активная деятельность БР по поддержке национальной промышленности также «не привела к формированию эффективного и конкурентоспособного производственного сектора» [3].

Такая неэффективность стала следствием следующих основных причин:

- ошибочного выбора секторальных и отраслевых приоритетов для инвестиций и кредитов;

- рентоориентированного поведения поддерживаемых БР секторов и компаний, т. е. снижения стимулов к развитию, использования получаемой поддержки для вытеснения с рынка конкурентов;

- чрезмерной концентрации средств на отдельных направлениях, что в случае ошибки с выбором приоритетов размещения резко снижает эффективность деятельности БР;

- нерационального распределения средств по разным направлениям, не позволяющего добиться ощутимого эффекта реализации большинства из них;

- сохранения значительного числа «узких мест» в смежных отраслях, что снижает потенциальный эффект проектов;

- дистанцирования БР от принятия на себя рисков путем предъявления завышенных требований к качеству обеспечения по ссудам, приближения сроков и ставок предоставляемых кредитов к условиям коммерческого рынка.

Это ведет к резкому сужению сфер деятельности БР и ограничению их воздействия на экономику. В результате, провалы в экономическом развитии, компенсировать которые должна была деятельность БР, могут резко усилиться.

Такая ситуация была характерна для большинства стран Латинской Америки в 1990-е годы. В этот период значительная часть стран региона отказалась от отраслевой политики, в том числе резко сократила субсидии, распределяемые через БР. Как следствие условия предоставления услуг БР были заметно приближены к коммерческим. Это существенно затруднило доступ к кредитным ресурсам небольшим промышленным компаниям с национальным капиталом, малому и среднему бизнесу, сельскохозяйственным производителям. Последнее негативно сказалось на динамике экономического роста.

В целом, в 1980-1990-е годы БР развивающихся стран столкнулись с кризисом как доминировавшего дирижистского, так и временно пришедшего ему на смену неолиберального подхода к их деятельности.

В рамках дирижисткого подхода, превалировавшего в развивающихся странах вплоть до 1980-х годов, БР рассматривались как один из важнейших инструментов государства по управлению экономикой, генерирующий развитие ключевых отраслей, в том числе путем масштабных государственных инвестиций в эти отрасли. Кроме того, предполагалось, что с помощью БР государство активно формирует предложение ресурсов на кредитном рынке, снижая уровень рыночных процентных ставок и обеспечивая широкий доступ национальных компаний к дешевым заимствованиям.

В рамках неолиберального подхода к деятельности БР, получившего распространение в 1990-е годы, декларировался отказ от элементов отраслевой политики, а также ограничение сфер деятельности БР поддержкой развития инфраструктуры, проведением природоохранных мероприятий и поддержкой малого и среднего бизнеса. При этом ключевую роль в деятельности БР должна была играть информационно-организационная и техническая помощь. При необходимости прямого финансирования компаний его условия по возможности должны приближаться к рыночным.

Этот кризис был во многом инициирован, во-первых, качественным повышением темпов технологических изменений и усложнением структуры потребления, что существенно затруднило задачу адекватного и оперативного выбора отраслевых приоритетов; во-вторых, интернационализацией сфер производства, потребления, торговли и финансов, снизившей эффективность политики, нацеленной исключительно на достраивание недостающих звеньев производственных цепочек в рамках национальных экономик.

В этих условиях осуществлявшиеся вплоть до начала 1990-х годов через посредство БР масштабные государственные инвестиции уже не способствовали повышению конкурентоспособности национальных экономик, усиливая финансовую разбалансированность и разрастание «зон» низкой эффективности.

Последовавшая в 1990-х годах в большинстве развивающихся стран смена подхода к деятельности БР на неолиберальный не привела к улучшению ситуации. Ожидания ускоренного развития новых секторов под влиянием рыночных стимулов и притока зарубежных инвестиций, замещающих государственные вложения, не оправдались.

Развитие новых секторов в развивающихся странах сдерживалось провалами рыночной координации, а также информационными провалами рынка. Снижение влияния государства на финансовый сектор не привело к ускоренному развитию национального частного финансового сектора, способного поддержать модернизацию экономики. Отчасти высвободившиеся позиции на рынке финансового посредничества были заняты транснациональными банками. Последнее привело к перераспределению финансирования в пользу крупных компаний и дочерних фирм иностранных корпораций - в ущерб остальным сегментам экономики.

Возможные способы решения проблем. Кризис, который пережили БР многих развивающихся стран в 1980-1990-е годы, а также постепенная трансформация БР развитых стран в тот же период, сформировали новый подход к деятельности этих институтов. Ожидается, что этот подход решит накопившиеся проблемы БР и сохранит их активную роль в экономике. Основными чертами нового подхода являются12:

- переход от поддержки целых отраслей к поддержке конкретных технологий и производств новых продуктов;

- тесное взаимодействие БР и бизнеса при принятии решений с сохранением достаточной автономии БР («включенная автономия»);

- целостный подход к диагностике и поиску решения проблем развития;

- использование гибких средств, а также элементов экспериментального подхода к нахождению оптимальных средств для решения конкретных задач;

- акцент на частно-государственное партнерство при реализации задач;

- реорганизация менеджмента на базе внедрения технологий «управления по результатам» и управления внутренними рисками;

- строгий внешний контроль за БР.

Вложения БР в национальную экономику не должны ограничиваться только инфраструктурой, малым и средним бизнесом, а также природоохранными мероприятиями. Однако за пределами этих сфер они должны быть сфокусированы на конкретных технологиях и видах деятельности, освоение которых обеспечит значительные позитивные внешние эффекты. Речь идет о возможности массового тиражирования частным сектором удачного опыта, о снятии барьеров на частные инвестиции в комплементарные сферы и др.

Тщательное выявление таких сфер возможно только в рамках тесного и постоянного взаимодействия с бизнесом. Предполагаемыми формами такого взаимодействия могут быть координационные совещательные советы из представителей правительства и частного бизнеса, постоянно действующая при БР экспертиза перспективных инвестиционных проектов, участие представителей бизнес-сообщества в советах директоров БР.

При выборе способов реализации проектов приоритет следует отдать частно-государственному партнерству, а не исключительно БР. Механизмы частно-государственного партнерства, во-первых, «отсеют» заведомо неэффективные направления вложения государственных средств, во-вторых, повысят общую инвестиционную активность частного сектора, обеспечив большую защиту инвестиций от макроэкономических и политических рисков.

Обеспечение эффективности менеджмента БР требует выполнения следующих условий, которые сформулированы Экспертной группой по проблемам банков развития при Отделе финансирования развития Департамента экономических и социальных вопросов ООН [4]:

- сочетание сильной власти совета директоров по ключевым вопросам с высокой автономией менеджеров в принятии тактических решений;

- высокий приоритет контроля за операционными рисками БР со стороны совета директоров, не уступающий приоритету контроля за финансовыми рисками;

- регулярная количественная оценка эффективности менеджеров на основе систем показателей, количественная оценка результатов деятельности подразделений, сквозное использование технологий «управления по результатам»;

- развитые службы внутреннего контроля;

- максимальное привлечение независимого аудита к оценке деятельности БР и его подразделений;

- налаженные системы обмена лучшим опытом между различными подразделениями.

Необходимым условием эффективной деятельности БР также является строгий внешний контроль за их деятельностью (со стороны исполнительной власти, общества и бизнеса), включающий:

- прямой контроль со стороны лица, имеющего вес на высшем уровне и крайне заинтересованного в успехе структурной политики;

- четкий перечень критериев успеха (провала) реализуемых крупных программ и проектов;

- совокупную оценку контролирующими органами деятельности БР на основе сопоставления конкретных результатов и издержек отечественных и зарубежных БР, решавших аналогичные задачи в сходных условиях;

- рыночный контроль за общей эффективностью деятельности БР, реализуемый путем обращения ценных бумаг БР на открытом рынке.