Проблемы и инструменты среднесрочного финансового планирования на региональном и муниципальном уровнях

В ходе бюджетной реформы изменилась концепция государственного финансового планирования и прогнозирования. Осуществляется переход на среднесрочный финансовый план, который должен содержать основные параметры федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, охватывающие трехлетний период. Применение среднесрочного финансового планирования позволит обеспечить последовательность и стабильность бюджетной и налоговой политики. Среднесрочное прогнозирование и планирование бюджетов всех уровней ориентировано не на регулирование затрат, а на достижение запланированного результата. В качестве инструмента бюджетного планирования в целях повышения эффективности бюджетных расходов стали использовать доклады о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД), установленные Постановлением Правительства РФ № 249 от 22 мая 2004 г. «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».
Внедрение ДРОНД расширяет возможности применения среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат, и обеспечивает Правительство РФ необходимой информацией для определения результатов и целей бюджетной политики, составления перспективного финансового плана исходя из эффективного использования бюджетных средств.
Подготовка докладов федеральными министерствами, федеральными службами, федеральными агентствами c 2005 г. осуществляется в соответствии с Положением о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования и Методическими рекомендациями по подготовке указанных докладов, которые были разработаны Министерством финансов РФ и Министерством экономического развития и торговли РФ [1].
Предусматривается переход к среднесрочному финансовому планированию не только на уровне Федерации, но и субъектов Федерации и муниципальных образований. Правительство РФ рекомендовало применение ДРОНД в бюджетном планировании субъектам Федерации. В Республике Калмыкия в рамках пилотного проекта, проводимого за счет средств Всемирного банка, федерального и республиканского бюджетов, осуществляется апробация ДРОНД, переход на среднесрочное бюджетное планирование предполагается с 2009 г.
При техническом содействии Всемирного банка были осуществлены следующие мероприятия:

• проанализированы структура и функции «пилотных» органов исполнительной власти Республики Калмыкия (ОИВ РК): Министерства здравоохранения РК и Министерства образования и науки РК;
• сформированы реестры бюджетных услуг, оказываемых « пилотными» ОИВ;
• разработаны ДРОНД для пилотных ОИВ, пилотные ведомственные целевые программы и республиканские целевые программы, в том числе системы целей, задач, непосредственных и конечных показателей деятельности Министерства здравоохранения РК и Министерства образования и науки РК.

За счет средств федерального и республиканского бюджетов проходит внедрение системы ДРОНД в работу всех органов исполнительной власти Республики Калмыкия. С этой целью разрабатываются:

• показатели деятельности органов исполнительной власти, используемые для оперативного контроля выполнения поставленных задач и достижения стратегических целей;
• порядок конкурентного распределения ресурсов между ведомствами;
• методика оценки ДРОНД и порядок подготовки сводного ДРОНД деятельности Правительства РК.

Реализуются мероприятия по обучению специалистов министерств и ведомств, проведены обучающие семинары с государственными служащими по методике составления ДРОНД, методике управления по результатам в подведомственных органам исполнительной власти организациях, а также по методике внедрения процедур аудита результативности деятельности ОИВ.
Формируется необходимая нормативно-правовая база, были приняты соответствующие законодательные, нормативные и методические документы, регламентирующие процесс внедрения и использования ДРОНД [2-6].
Внедрение докладов в бюджетное планирование осуществляется постепенно. В 2006 г. разработали ДРОНД и показатели непосредственных и конечных результатов 28,6% общего количества органов исполнительной власти. Остальным - была поставлена задача разработать первый и третий разделы ДРОНД до1 ноября 2007 г. и проекты всех разделов докладов в срок до 1 мая 2008 г.
Были определены восемь «пилотных ведомств», проводилось экспертное консультирование по внедрению в их деятельность системы ДРОНД. Затем была проведена экспертиза восьми пилотных ДРОНД с последующим рейтингованием и указанием конкретных рекомендаций по их доработке и совершенствованию.
Применяются программно-целевые принципы управления бюджетными расходами. Составлены реестр действующих расходных обязательств и реестр бюджетных услуг «пилотных» ОИВ РК. Определен порядок подготовки и оценки целевых бюджетных программ, на основе которого разрабатываются ведомственные и республиканские целевые программы. Доля расходов республиканского бюджета, распределенных в 2007 г. главным распорядителям бюджетных средств, разработавшим для внедрения в свою деятельность проекты ДРОНД, составила 61,1%.
Анализ практики применения ДРОНД в бюджетном планировании субъектов Федерации и в оценке результативности деятельности органов исполнительной власти выявил ряд проблем, которые затрудняют их внедрение.
Возникли вопросы: кто отвечает за подготовку нормативно-правовой базы, за подготовку методик применения и оценки ДРОНД, за организацию процесса их внедрения и использования, за подготовку доклада главы субъекта Федерации?
В Положении о докладах, утвержденном Правительством РФ, определено, что внедрение ДРОНД  координирует Правительственная комиссия РФ, поэтому логично было бы, чтобы в субъектах Федерации создавалась бы такая же Правительственная комиссия, в которую необходимо включить представителей министерств (служб, агентств), ответственных за соответствующие сферы деятельности, связанные с ДРОНД, согласно с регламентом их работы; при необходимости включить в регламент работы дополнительно функциональные обязанности по разработке и реализации ДРОНД.
Проблема внедрения ДРОНД в среднесрочное финансовое планирование связана с отсутствием их федеральных стандартов по соответствующим субъектам бюджетного планирования. Поэтому необходимы более оперативная подготовка методики составления и реализации ДРОНД федеральными министерствами, агентствами и службами и их своевременные рекомендации соответствующим нижестоящим региональным министерствам, агентствам и службам, особенно по оценке непосредственных и конечных результатов деятельности. В этой связи возрастает ценность изучения региональной практики применения ДРОНД, определение субъектов Федерации, имеющих «лучшую практику» для распространения положительного опыта.
Проблема распространения ДРОНД в определенной степени связана с тем, что в настоящее время деятельность государственных служащих не оценивается в зависимости от наличия (отсутствия) ДРОНД, они не заинтересованы в их внедрении, поэтому их аттестацию необходимо проводить с учетом достижения целей и непосредственных и конечных результатов.
Вместе с тем следует учитывать, что достижение непосредственных и конечных результатов деятельности ОИВ, их общественно-экономическая эффективность зависят от принятия решения по выделению необходимого объема бюджетных средств и их фактического обеспечения. К сожалению, управление по результатам не взаимосвязано с принятием финансовых решений, наблюдается несогласованность межведомственных отношений и бюджетного процесса при разработке и реализации ДРОНД, что сводит на нет все усилия по их применению и превращает их использование в очередную временную кампанию.
Следует увязать ДРОНД с бюджетными процессами, иначе их применение в бюджетном планировании бессмысленно. Субъекты бюджетного планирования должны разрабатывать и представлять ДРОНД соответствующим финансовым органам в процессе составления проектов бюджетов, корректировать их после утверждения бюджетов с учетом выделяемых бюджетных средств и представлять вновь третий (результаты деятельности) и пятый (результативность бюджетных расходов) разделы ДРОНД при подготовке отчетов об исполнении бюджетов.
Несмотря на административную реформу, деятельность органов исполнительной власти остается непрозрачной, общество не влияет на принятие управленческих решений. При оценке деятельности органов исполнительной власти необходимо учитывать общественное мнение. Для этого целесообразно придавать гласности доклады о достигнутых результатах высших должностных лиц субъектов Федерации, которые должны представляться в Комиссию при Президенте РФ в соответствии с Указом Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».
Бюджетным кодексом (БК) РФ (Ст. 34) установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств. Указом Президента РФ № 825 утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Поэтому важно устранение проблемы разработки и внедрения в практику количественных методов оценки и сопоставления результативности и качества управления региональными и местными финансовыми органами.
Решение рассмотренных проблем будет способствовать более быстрому распространению и эффективному применению ДРОНД в качестве инструмента совершенствования среднесрочного финансового планирования.
В то же время общественно-экономическую эффективность деятельности органов исполнительной власти можно обеспечить при их определенной стабильности. Постоянные реорганизации структуры Правительства и смена кадров на всех уровнях власти затрудняют внедрение ДРОНД в деятельность ОИВ.
Успех среднесрочного финансового планирования зависит от наличия, качества и выбора информационной базы, которая является основой разработки бюджетов. Проблемы среднесрочного бюджетного планирования районными и сельскими муниципальными образованиями связаны с рядом причин, одной их которых является отсутствие статистики, необходимой для перспективного финансового планирования.
Обоснованность и возможность достижения запланированных результатов зависят от полноты информационной базы, использованной для утверждения планов, ее сужение может привести к ненадежности среднесрочного финансового плана в субъектах Федерации и муниципальных образованиях. Поэтому целесообразно принятие соответствующего решения Правительством РФ или федерального закона о финансировании формирования муниципальной статистики и совершенствовании региональной статистики, что позволит составлять более достоверные прогнозы социально-экономического развития, сводные балансы финансовых ресурсов и на их основе - более реалистичные среднесрочные финансовые планы территорий.
Практика показывает, что эта проблему не смогут решить дотационные регионы и дотационные районные (сельские) муниципальные образования, которых большинство, из-за отсутствия финансовых ресурсов для государственного или муниципального заказа по формированию муниципальной статистики.
Составление проектов бюджетов основывается на прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории, но прогнозирование в настоящее время не обеспечивает надежности даже годового бюджетного планирования, поэтому необходимо улучшить обоснованность и достоверность показателей социально-экономического прогноза.
Вследствие внесенных изменений в Бюджетный кодекс с 1 января 2008 г. сводный финансовый баланс территорий и план развития государственного и муниципального сектора экономики исключены из перечня документов, служащих основой составления проектов бюджетов. Возникает вопрос: как будут планироваться долгосрочные целевые программы субъектов Федерации и муниципальных образований? Ведь при их планировании должны учитываться разные источники финансирования и не только бюджетные ассигнования, но и финансовые ресурсы предприятий (в том числе и унитарных) и домашних хозяйств.
В то же время сводный финансовый баланс РФ, хотя и не указан в перечне необходимых для планирования документов (Ст. 172 БК), сохраняется в целях оценки объемов финансовых ресурсов при разработке прогноза социально-экономического развития РФ и среднесрочного финансового плана (Ст. 175 БК) [7].
Важными условиями становления системы среднесрочного финансового планирования   являются   координация   и   взаимосвязь   различных органов государственной и местной власти. Анализ практики бюджетного планирования показал, что по районным муниципальным образованиям в ходе бюджетных реформ сложились определенные взаимоотношения в процессе создания необходимой базы планирования между финансовым управлением районной администрации и управлениями по районам различных федеральных и республиканских (краевых, областных) министерств и ведомств.
В то же время процесс среднесрочного бюджетного планирования сельскими муниципальными образованиями (СМО) не урегулирован полностью ни Бюджетным кодексом, ни нормативными правовыми актами. Не установлено, кто непосредственно будет осуществлять планирование бюджета и рекомендовать его для утверждения представительным органам. Штат администрации СМО ограничен и не предусматривает финансового органа вследствие высокой дотационности бюджетов: в некоторых СМО более половины собственных доходов бюджета идет на заработную плату администрации. Не определены взаимоотношения администрации СМО с управлениями министерств и ведомств по районам о предоставлении информации для разработки среднесрочного бюджетного плана. В этой связи в Ст. 172 БК следует внести следующее дополнение: в целях своевременного и качественного составления проектов бюджетов «... и администрации СМО...» имеют право получать необходимые сведения от иных финансовых органов, а также от иных органов государственной власти, органов местного самоуправления.
Сложное положение с бюджетным планированием усугубляется отсутствием профессиональных кадров в администрациях СМО, так как спад сельскохозяйственного производства привел к большой миграции из села населения, особенно молодежи. В этой связи внедрение системы ДРОНД в бюджетное планирование районных и сельских муниципальных образований в настоящее время весьма проблематично. Для оценки деятельности администраций и представительных органов местного самоуправления можно использовать показатели качества управления бюджетом РМО и СМО, утвержденные Приказом Министерства финансов РФ от 2 августа 2004 г. № 223 «О мониторинге финансового положения и качества управления финансами субъектов РФ и муниципальных образований». Рационально деятельность высокодотационных СМО временно осуществлять на основе смет доходов и расходов, утвержденных представительными органами РМО и СМО.
Сравнение вопросов местного значения, бюджетных полномочий органов местного самоуправления и структуры муниципальных бюджетов показало высокую зависимость местных бюджетов от безвозмездных перечислений из вышестоящих бюджетов. При этом для структуры бюджетов муниципальных районов, сельских и городских поселений характерна тенденция роста не собственных доходов, а безвозмездных перечислений из бюджетов вышестоящих уровней, которые в 2006 г. составили около 60-81% доходной части местных бюджетов. Финансовые ресурсы муниципальных районов и сельских поселений как в Республике Калмыкия, в регионах ЮФО, так и в других регионах РФ не в состоянии обеспечить решение вопросов местного значения.
К компетенции органов местного самоуправления относятся вопросы, которые ими фактически не выполнимы. Большинство муниципальных бюджетов не в состоянии обеспечить развитие села и создать условия для организации досуга, обеспечить комплектование библиотечного фонда и снабдить малоимущих нуждающихся граждан поселения жилыми помещениями; обеспечить первичные меры пожарной безопасности; создать условия для предоставления населению транспортных услуг, услуг связи, общественного питания, бытового обслуживания.
В структуре расходов местных бюджетов Республики Калмыкия, регионов ЮФО, регионов РФ в 2006 г. преобладают расходы на социальную сферу (по регионам соответственно на образование - 49,9; 39,0; 35,7%; здравоохранение -11,4; 12,6; 13,2%; культуру - 4,5; 3,7; 3,9%; социальную политику - 6,0; 9,9; 8,1%).
Расходы местных бюджетов на национальную экономику незначительные (соответственно по указанным регионам - 1,1; 3,1; 4,8%). Существенную часть расходов бюджетов муниципальных образований составляют расходы на жилищно-коммунальное хозяйство (соответственно 10,3; 15,9; 17,7%) [8-11].
Государственная политика 1990-2000-х годов по отношению к сельскому хозяйству, ЖКХ, общественному транспорту обусловила массовое банкротство и разорение предприятий указанных отраслей экономики, почти полный износ основных фондов. Изменение государственной политики во второй половине 2000-х годов и провозглашение приоритетных национальных проектов по развитию агропромышленного комплекса и жилищного строительства еще не переломили полностью ситуацию. Кроме того, официальная статистика городского и сельского населения не отражает реального положения, необходимо учитывать скрытую миграцию сельского населения, которое зарегистрировано в селе, а фактически работает и проживает в городе. Потребуются десятилетия на восстановление сельского хозяйства, развитие села и возвращение населения в сельскую местность. Решение проблемы развития сельского хозяйства требует значительных инвестиций, которые не под силу районным и сельским муниципальным образованиям.
Реорганизация бюджетной сети и переход на нормативно-подушевой метод финансирования расходов бюджетных учреждений социальной сферы усугубляет проблемы развития села. Закрытие малокомплектных школ, детских садов, учреждений здравоохранения ведет к миграции молодежи, следовательно, и трудоспособного населения из села, что препятствует реализации приоритетного национального проекта по развитию АПК и развитию села.
Отсутствие единых нормативов расходов бюджетов всех уровней на социальную сферу не только затрудняет бюджетное планирование, но и ведет к нарушению конституционных прав граждан, хотя Российская Федерация провозглашена социальным государством. Нормативы расходов бюджетов на предоставление бюджетных услуг устанавливаются каждым бюджетом и зависят от обеспеченности бюджетов доходами. Это ведет к существенным различиям в финансировании одних и тех же бюджетных услуг, следствием этого являются рост различий в качестве и объеме предоставляемых услуг и усиление дифференциации в уровне и качестве жизни населения регионов, что в дальнейшем отражается на нерациональном размещении производительных сил и миграции населения.
В то же время Конституция РФ (Ст. 7, 41, 43, 44) гарантирует каждому гражданину РФ (независимо от места жительства) право на достойную жизнь, право на охрану здоровья, бесплатную медицинскую помощь; гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования; гарантирует право на пользование учреждениями культуры и т. п.
Налогово-бюджетная реформа ведется без согласования с основным законом страны, не обеспечивает реализации вышеперечисленных прав граждан, а также стратегических целей и задач государства.
Рассмотрение основных направлений бюджетной и налоговой политики 2000-х годов позволило выявить несоответствие между сокращением собственных налоговых доходов региональных и местных бюджетов и расширением их расходных обязательств.
В ЮФО РФ с 2002 по 2005 г. наблюдается тенденция снижения налоговых доходов в бюджетах Республики Калмыкия, Республики Ингушетия, Кабардино-Балкарской Республики, особенно существенное сокращение поступлений налогов (в 3,5 раза) произошло в Республике Калмыкия. Наиболее стабильное положение и рост налоговых доходов сохраняется в бюджетах Краснодарского края, Ростовской и Волгоградской областях [8] .
Основными причинами негативных тенденций формирования и исполнения бюджетов является низкий финансовый потенциал регионов и низкая доходность ограниченного количества региональных и местных налогов. Налоговым кодексом установлены всего три региональных и два местных налога, по которым - низкая налоговая база и соответственно небольшие налоговые поступления. По региональному налогу на игорный бизнес поступления сократятся во всех регионах, за исключением четырех регионов, в которые планируется перевести игорный бизнес. Кроме того, предполагается замена регионального налога на имущество организаций и местных налогов (земельного и налога на имущество физических лиц) одним налогом на недвижимость. При его введении возникает проблема распределения налоговых поступлений между региональными и местными бюджетами. Поступления по нормативам отдельных федеральных налогов и налогов по специальным режимам не устраняют полностью проблему формирования как бюджетов субъектов Федерации, так и местных бюджетов.
С вступлением в действие федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с 2006 г. образована двухуровневая система местных бюджетов: бюджеты муниципальных районов и бюджеты городских и сельских поселений, т. е. стала функционировать четырехуровневая бюджетная система при трехуровневой налоговой системе. Бюджеты муниципальных районов и городских округов не имеют закрепленных налогов, составляющих собственные доходы бюджетов, что ограничивает возможности среднесрочного финансового планирования.
К сожалению, не только вопросы местного значения не имеют финансового обеспечения, но и часть вопросов, относящихся к ведению субъектов Федерации, также финансово не обеспечены, т. е. возложенные обязательства не соответствуют имеющимся ограниченным финансовым ресурсам. Большая часть региональных и местных бюджетов является дотационной. В то же время формируется профицитный федеральный бюджет, что парадоксально. Он свидетельствует о том, что не соблюдаются важные принципы формирования бюджетов: принцип сбалансированности и принцип разграничения между бюджетами бюджетной системы РФ доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов.
Практика необоснованного сдерживания расходов на экономику и социальную сферу для снижения дефицита бюджета при наличии достаточных средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния (до 1 января 2008 г. Стабилизационного фонда), находящегося в зарубежных банках, препятствует развитию национальной и региональной экономик, предоставляя финансовые ресурсы для экономического роста других стран.
Снижение курса доллара и инфляция уменьшают предполагаемую доходность вложенных средств в указанные фонды, поэтому обоснованны вопросы о целесообразности хранения значительной суммы денежных средств государства в зарубежных банках. В то же время наличие большой безработицы и населения, имеющего доходы ниже прожиточного минимума, говорят о необходимости инвестирования в человека и национальную экономику, что в дальнейшем способствовало бы росту экономического и финансового потенциала и обеспечило бы возможность исполнения обязательств, возложенных на региональные и местные органы власти.
Опасна деградация немалой части общества из-за безысходности его социального положения, удручает деформация и деиндустриализация экономики, одной из причин которых является упущенная экономическая выгода в результате неэффективного использования государственных финансов. Негативные последствия этих явлений несоизмеримы с декларируемыми Правительством РФ преимуществами сдерживания инфляции.
В государственном регулировании последних лет превалируют не налоговые инструменты, а бюджетные. Основные доходные налоги имеют статус федеральных налогов, поступают в федеральный бюджет и перераспределяются между бюджетами в основном через бюджетные фонды. Часть государственных полномочий делегируется центром субъектам Федерации и органам местного самоуправления. Для выполнения делегированных обязательств из федерального и регионального фонда компенсаций поступают денежные средства. Поэтому планирование и исполнение региональных и местных бюджетов в большой степени зависит от человеческого фактора: компетентности и некоррумпированности федеральных, региональных и муниципальных чиновников.
Необходимо сбалансировать налогово-бюджетное регулирование для обеспечения большей самостоятельности, автономности и ответственности при формировании и исполнении региональных и местных бюджетов. Принятые всеми уровнями власти законодательные и нормативные акты направлены на решение имеющихся проблем, но важно предусмотреть механизм их реализации и осуществлять действенных контроль за исполнением.

---

Литература

1. Постановление Правительство РФ 22.05.2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».
2. Постановление Правительства РК от 22.12.2006 г. «О мерах по повышению деятельности ОГВ Республики Калмыкия».
3. Постановление Правительства РК от  22.12.2006 г.  №  497 «Положение  о ДРОНД органов исполнительной власти РК».
4. Постановление Правительства РК от 28.04.2007 г. № 159 «Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ».
5. Постановление Правительства РК от  25.05.2007 г.  № 204г «Стратегические цели и задачи Правительства РК для разработки ДРОНД ОИВ РК».
6. Решение Правительственной комиссии по проведению административной реформы в Республике Калмыкия от 16.02.2007 г. № 1 «О методических рекомендациях по подготовке ДРОНД ОИВ РК».
7. Бюджетный кодекс РФ.
8. Финансы России 2006. Стат. сб. М.: Росстат, 2006.
9. Финансы Калмыкии. Стат. сб. Элиста: 2006.
10. www.roskazna.ru
11. www.fpcenter.ru