Анализ условий и механизмов либерализации внутреннего рынка природного газа

16.11.2009 01:57
Индекс материала
Анализ условий и механизмов либерализации внутреннего рынка природного газа
Страница 2
Все страницы
Н.И. Комков
М.В. Кротова
Б.Ю. Титов

Тенденции развития газовой промышленности России и потребность в выработке адекватных регулирующих механизмов. Газовая промышленность составляет основу внешнеэкономического потенциала страны, обеспечивая половину производства и внутреннего потребления энергоресурсов в Российской Федерации (РФ). Одна из доминирующих тенденций ее развития в последние два-три года - усиление действенности государственного регулирования процессов экономического реформирования, прежде всего, восстановление управляемости государственного сектора экономики и акционерных компаний с государственным пакетом, лидирующее место среди которых занимает ОАО «Газпром». Политическое и деловое сообщество признает преимущества таких крупных компаний, как ОАО «Газпром», в отстаивании интересов России на международной арене и реализации приоритетных национальных проектов. Это не только не отрицает необходимости поддержки малых и средних предприятий, но и предъявляет исключительно высокие требования к эффективности финансово-хозяйственной деятельности всех компаний газовой отрасли.

Определяющим остается вопрос о степени эффективности компаний-монополистов в долгосрочной перспективе. Исторический опыт показал, что государство, обладая таким административным ресурсом, как регулируемая газовая отрасль, принимает с периодичностью примерно раз в 10 лет радикальные (нередко крайне противоположные) решения.

Первое из таких решений - заниженные цены на газ в целях стимулирования роста других секторов экономики. При этом национальная газовая компания вынуждена расплачиваться за свою «близость» к государству обременительными для нее социально-политическими обязательствами. Такая практика приводит к дефициту газа из-за недостатка инвестиций, как это произошло, например, в США в 1970-е годы. Начавшийся процесс либерализации сформировался после принятия Конгрессом специального закона о газовой отрасли в 1978 г. (Natural Gas Policy Act of 1978), следствием которого стало существенное снижение уровня регулирования этого рынка государством. Сходные предпосылки наблюдались и накануне приватизации национальных энергетических компаний в Латинской Америке в 1990-е годы.

С аналогичной проблемой столкнулась и современная российская экономика. Согласно оценкам, приведенным в «Энергетической стратегии России на период до 2020 года», в начале 2000-х годов перед угрозой нехватки инвестиций оказался российский топливно-энергетический комплекс (ТЭК). Не следует забывать, что решения о регулировании цен на газ и поддержании их на уровне ниже объективных издержек его добычи и транспортировки были приняты в период становления Российского государства, когда инфляция ежегодно составляла 250% и более, а дефицит бюджета не позволял своевременно финансировать потребителей государственного сектора. Поэтому целью принятия этих решений было сохранение социально-политической стабильности в обществе ценой определенных уступок, в том числе недофинансирования инвестиционной программы ОАО «Газпром».

Другое крайнее решение - о монопольно завышенных ценах на газ, которые, как правило, начинают использоваться правительством для последующего перераспределения сверхприбыли на государственные и социальные нужды. В результате, продукция промышленных предприятий становится менее конкурентоспособной, как это, например, произошло в Германии и во Франции. Выходом из ситуации послужила системная демонополизация всего европейского рынка газа, законодательную основу которой сформировали первая (98/30/EC) и вторая (2003/55/EC) газовые директивы Евросоюза.

Специфическая проблема внутреннего рынка газа - в неудовлетворительном использовании попутного нефтяного газа: по объемам его сжигания на факелах РФ занимает первое место в мире. По данным Министерства природных ресурсов и экологии РФ, на факельных установках ежегодно сжигается не менее 14,9 млрд. куб. м этого невозобновляемого энергетического и химического сырья, при этом в атмосферу, по разным оценкам, выбрасывается от 322 до 400 тыс. т загрязняющих веществ. Неоднократные попытки государства решить данную проблему, изменяя налоговую политику путем сокращения ставок налога на добычу полезных ископаемых, не дали ощутимого результата. Газ, добываемый на расположенных в труднодоступных нефтяных месторождениях, пока невозможно эффективно реализовать - отсутствуют технологии. Торговлю попутным нефтяным газом сдерживают, помимо других технико-экономических факторов, далеко не всегда своевременные гарантии ОАО «Газпром», обеспечивающие доступ нефтяных компаний к своим магистральным газопроводам.

Поэтому объективно обусловленная на современном этапе развития общества либерализация российского внутреннего рынка природного газа необходима для решения стоящих перед газовой отраслью задач. Для этой цели в 2003 г. было создано Некоммерческое партнерство «Координатор рынка газа». В его состав вошли нефтегазовые компании (ОАО «Газпром», ОАО НК «ЛУКойл»), а также крупнейшие потребители газа (РАО «ЕЭС России», «Комплексные энергетические системы», «МЕЧЕЛ» и др.). Одна из целей партнерства - гарантия энергетической безопасности России. В этом главную роль играет сохранение целостности Единой системы газоснабжения (ЕСГ) и удержание ОАО «Газпром» в перспективе существенной доли внутреннего рынка. Но параллельно с этим должны развиваться и новые виды контрактов, позволяющие торговать газом на внутреннем рынке по конкурентным ценам, тем самым способствуя определению объективных издержек производства и транспортировки этого важнейшего для страны энергоносителя.

В течение 2006-2007 гг. федеральная власть приняла ряд решений стратегического характера, адекватных объективной потребности в поэтапной либерализации газовой отрасли. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2006 г. (№ 534) «О проведении эксперимента по реализации газа на электронной торговой площадке» предусмотрен эксперимент по торговле ограниченным объемом газа на рыночной основе. Решение о структуре рынка газа в перспективе, т. е. продолжение эксперимента в отношении тех же объемов газа - его расширение или свертывание, находится в компетенции Правительства РФ. В случае полной реализации целей указанного эксперимента рынок газа в России будет состоять из двух секторов поставок газа: по ценам, регулируемым Федеральной службой по тарифам; по нерегулируемым ценам, устанавливаемым по результатам конкурентных торгов.

Постановление Правительства РФ от 28 мая 2007 г. (№ 333) «О совершенствовании государственного регулирования цен на газ» фактически означает переход к свободным ценам на газ. Согласно постановлению, с 1 января 2011 г. поставка газа, добываемого ОАО «Газпром» и его аффилированными субъектами по договорам, всем потребителям, кроме населения, будет осуществляться по оптовым ценам, определяемым по формуле цены газа. Последняя строится исходя из принятых в западной практике методов и принципа обеспечения равной доходности поставок газа на внешний и внутренний рынки.

Для современной России это реальный шаг на пути сближения российской экономики с европейским экономическим пространством. В целом Россия будет следовать стратегии поэтапной, находящейся под постоянным контролем государства либерализации газового рынка. Не случайно даже специалисты Института экономики переходного периода - убежденные сторонники экономической либерализации [1] -приходят к выводу, что в основе национальных интересов России при вступлении в ВТО лежит обеспечение выгодных условий присоединения, учитывающих специфику экономической системы России. Применительно к газовой отрасли на это направлен принятый от 18 июля 2005 г. Федеральный Закон «Об экспорте газа» (N 117-ФЗ), согласно которому исключительное право на экспорт газа получает организация -собственник ЕСГ, т.е., фактически ОАО «Газпром».

Одной из обязательных предпосылок развития рынка газа является недискриминационный доступ к технологически взаимосвязанному комплексу магистральных и распределительных газопроводов, или к газотранспортной системе (ГТС). Недискриминационный доступ означает равные возможности подключения к ГТС всех субъектов отрасли: как юридических, так и физических лиц. Доступ к ГТС -это право, получаемое потребителем на определенный период времени, на использование производственных мощностей ГТС для транспортировки добываемого (потребляемого) природного газа. Предполагается, что в условиях переходной экономики право на доступ к естественно-монопольным отраслям должно предоставляться органами исполнительной власти. Применительно к современной России, ими могут быть, например, Минпромэнерго России либо Федеральная антимонопольная служба (ФАС).

Задача, поставленная высшим руководством РФ, по созданию в стране инфраструктуры рыночной торговли энергоносителями, не может быть кардинально решена без разработки типовых и обязательных для всех участников рынка газа правил доступа к ГТС, находящейся под контролем ОАО «Газпром», и использования ее мощностей, а также без нормативного содействия совместной эффективной работе газотранспортных компаний и продавцов газа.

Международный опыт показывает, что таким достаточно универсальным документом могут служить сетевые кодексы национальных газотранспортных компаний. Сетевой кодекс (СК), согласно официальным материалам Международного газового союза, - это требования к форме типового контракта между газотранспортной компанией и поставщиком газа, в которых детализируются правила доступа к газопроводам для всех грузоотправителей, а также - что немаловажно - условия оказания услуг технологического характера, непосредственно затрагивающих интересы потребителя.

Хотя СК и регламентирует исключительно вопросы транспортировки газа, он, по сути, играет системную роль. Доступ к ГТС вследствие высокой капиталоемкости отраслей магистральной транспортировки и распределения газа всегда является задачей доступа к ограниченному ресурсу и его распределения между участниками рынка. До сих пор вопросами доступа к объектам ЕСГ фактически распоряжалось ОАО «Газпром». Между тем логика свободной торговли энергоносителями подразумевает совместное регулирование газового рынка как со стороны правительства, так и формирующихся сегодня саморегулируемых организаций.

С целью содействия развитию эффективных рыночных отношений в отечественной газовой отрасли экспертами Некоммерческого партнерства «Координатор рынка газа» - саморегулируемой организации, учредителями которой стали 15 крупнейших компаний - участниц газового рынка, разработана модель эволюции рынка газа в России, которая, в частности, предусматривает:

- поэтапную либерализацию газового рынка, проводимую под контролем Правительства РФ в интересах общества, потребителей и производителей газа. Реализация «двухсекторной модели» переходного периода позволит потребителям газа адаптироваться к новым условиям свободного ценообразования (адаптационный

период);

- сохранение за ОАО «Газпром» как вертикально интегрированной компании, являющейся сегодня собственником системы магистральных газопроводов и выполняющей функции по добыче, транспортировке, хранению и поставке газа, статуса оператора внутреннего рынка газа и экспорта газа;

- возможность равноправного доступа всех независимых производителей газа к свободным мощностям магистральных газопроводов;

- обеспечение равных условий для всех субъектов свободного сектора рынка, в том числе для организаций, которые будут реализовывать на данном секторе объемы газа ОАО «Газпром»;

- разработку мер предотвращения ситуации использования одним из производителей (потребителей) газа доминирующего положения при ценообразовании на свободном рынке;

- условия максимальной защищенности российских граждан от возможных негативных социальных последствий роста цен на газ.

Подчеркнем, что либерализация доступа к ГТС как ключевой функции инфраструктуры газового рынка вовсе не означает демонополизации ОАО «Газпром». Достаточно создать в нем дочерние компании и отработать правила их взаимодействия с другими участниками рынка. Важно отметить, что, несмотря на усилившееся в последние несколько лет политическое давление на Газпром со стороны ряда чиновников Евросоюза, у проектов демонополизации национальных газовых компаний есть влиятельные союзники и в самой Европе - прежде всего, представители газового бизнеса Германии и Франции. Но и в этих странах отрасль переживает серьезные трансформации, становится более открытой для международного сотрудничества [2].

Особенности Сетевого кодекса и анализ возможностей принятия его в России с позиций международного опыта. Учитывая российскую специфику, а также опыт многих стран, «Координатор рынка газа» уже начал работу над созданием для всей системы магистральных газопроводов России СК как соответствующего свода правил и процедур. СК является открытым документом, обязательным для публикации, но вместе с тем не нарушающим коммерческой и государственной тайн. В перспективе СК должен прийти на смену совокупности отдельных нормативных документов по регулированию газовой отрасли, утвержденных Правительством РФ1, и комплексу нормативно-методических документов по тарифам и регулированию цен на газ2. Сведение их в единый документ позволит в перспективе отказаться от во многом неэффективной практики использования относительно компактных и внешне вполне прозрачных российских законов, которые сопровождались большим количеством подзаконных актов и, как правило, затрудняли применение самого закона, а нередко противоречили его положениям.

Исторически сетевые кодексы возникли в зарубежной практике 1970-1980-х годов в сфере информационных технологий для регламентации прав доступа к сетевым ресурсам и сроков их использования различными категориями пользователей. Следующий этап эволюции СК в западной практике (середина 1980-х годов) связан с реструктуризацией естественных монополий, вначале в электроэнергетике, а затем и в газовой отрасли. Это было обусловлено разделением функций транспортировки и собственно поставки энергоносителей. К середине 2000-х годов, по мере развития европейской экономической интеграции СК сближаются по своим задачам с документами, формирующими законодательно-нормативную базу отрасли, а в процессе их разработки и согласования все большую роль играют такие общественные и государственные структуры, как Офис по газовым и энергетическим рынкам (OFGEM) в ВелУдаапрднаниСК есть несколько юридических особенностей.

Во-первых, формально эти СК не являются законами, что не вполне вписывается в существующую российскую юридическую терминологию. По своему статусу это, скорее, корпоративные документы, опубликованные в открытом доступе для всех потенциальных потребителей услуг компании, т.е. СК представляют собой опубликованное предложение газотранспортной компанией своих услуг. Требования СК приобретают юридическую силу только после заключения договоров с газотранспортной компанией на транспортировку газа. Поэтому, говоря о необходимости принятия СК в России, следует понимать, что на практике это означает не только работу по формированию элементов будущего российского СК, но и одновременно внесение изменений в гражданское, административное, антимонопольное и налоговое законодательства РФ.

Во-вторых, наличие СК предполагает, что условия оказания таких услуг для всех потенциальных участников газового рынка, как и условия контрактов на транспортировку газа, должны быть максимально унифицированы. Если при наличии опубликованного СК газотранспортной компании условия контрактов с различными пользователями газотранспортной системы существенно различаются, то, по мнению экспертов Международного газового союза, нормативно-правовая среда газовой отрасли в таких случаях может быть даже менее прозрачной, чем она была бы при отсутствии СК [3, 4]. Показательно, что данная проблема в настоящее время не решена и в государствах ЕС, о чем говорится в отчетных материалах Еврокомиссии за 2007-2008 гг., посвященных реформам как газового, так и энергетического рынков.

СК принимаются и действуют как часть трехуровневой системы регулирования газовой отрасли, которая включает:

- законодательство ЕС;

- национальное законодательство об энергетике и (или) газе, согласованное с требованиями ЕС;

- сетевые кодексы газотранспортных компаний.

Структура и степень проработанности разделов Сетевого кодекса для условий современной России. Анализ зарубежных СК показал, что их структура может быть выстроена по-разному. Однако в любом ее варианте содержатся с большей или меньшей степенью детализации следующие элементы процесса транспортировки газа [5]:

1. Сфера и предмет регулирования СК. Участники рынка газа.

2. Право собственности на транспортируемый газ.

3. Административное обеспечение доступа к ГТС и газораспределительным сетям:

- условия, порядок и сроки предоставления заявок и документации;

- ответственность сторон, порядок разрешения спорных ситуаций;

- резервирование мощностей и передача газа (включая «обратную транспортировку»);

- оплата услуг по транспортировке газа, финансовые требования и нормы для потребителей.

4. Балансировка работы ГТС и газораспределительных сетей:

- замеры расхода газа;

- контроль качества газа;

- поддержание давления на входе и выходе сети;

- балансировка сети и плата за недобор либо перерасход газа.

5. Сервисные услуги, оказываемые владельцем ГТС или его дочерними предприятиями, включая эксплуатацию газопроводов, находящихся в собственности производителей и потребителей газа; аренду мощностей, услуги в области контроля качества и расхода газа и др.

6. Обслуживание сети в чрезвычайных ситуациях, включая:

- аварии на сети и связанных с ней объектах (с учетом газоиспользующего оборудования);

- процедуры выхода;

- ответственность сторон;

- противоаварийные мероприятия.

7. Технологическое подключение независимых производителей и крупных потребителей к газотранспортным и газораспределительным сетям:

- условия, порядок и сроки предоставления заявок и документации;

- ответственность сторон и порядок разрешения споров.

8. Планирование работы и развития сети и подземных хранилищ газа (ПХГ), включая:

- техническое обслуживание;

- координацию процесса эксплуатации с потребителями;

- нормативы прогнозирования спроса;

- управление ПХГ, в том числе поддержание баланса в газотранспортной системе и газораспределительных сетях.

9. Обмен информацией между участниками рынка газа в процессе транспортировки газа по магистральным газопроводам и газораспределительным сетям.

Чтобы принять СК, потребуется последовательный, поэтапный переход от существующего «рассредоточенного» состояния нормативно-законодательной базы газовой отрасли путем ее преобразования к единому своду.

Прежде всего, с нашей точки зрения, необходимо определить круг законодательных актов, регулирующих функционирование рынка газа, каждый из которых должен регламентироваться отдельным законом. Любой из этих законов будет увеличивать количество прямых требований к хозяйствующим субъектам. Параллельно должна осуществляться разработка нормативных документов, утверждаемых Правительством РФ, другими министерствами и ведомствами.

Одновременно должна решаться вторая задача - выделение из всей законодательно-нормативной базы рынка газа коренных вопросов, которые следует включить в СК: доступ к ПС, балансировка, развитие и коммерческое использование различных технологических объектов и др. Предполагая, что независимые компании, в том числе нефтяные, и финансовые инвесторы, получат в перспективе право сооружать собственные газопроводы как технологически изолированные, так и подключенные к Единой системе газоснабжения ОАО «Газпром», целесообразно принимать Сетевой кодекс Российской Федерации как кодекс для всей газотранспортной системы страны, а не только для Газпрома.

Чтобы разработать российский вариант СК, следует в первую очередь определить его наиболее эффективный с точки зрения хозяйственной практики статус, который вписывался бы в отечественную правовую систему. Его может иметь:

- внутренний свод документов ОАО «Газпром», подлежащий раскрытию и публикации;

- нормативный документ, утверждаемый постановлением Правительства РФ, или ряд взаимосвязанных документов, подлежащих сведению в перспективе в единый документ;

- федеральный закон либо несколько связанных между собой федеральных законов.

Каждый из трех разновидностей статуса СК обладает своими преимуществами и недостатками, которые необходимо учитывать при создании нового документа. Факторами, влияющими на выбор статуса СК, являются:

- естественная и фактическая монополизация отдельных видов деятельности, сложившаяся в результате сочетания экономических и политических факторов;

- соотношение реального влияния власти и бизнеса;

- степень политического доверия между властью и бизнесом, в том числе, к различным институтам и ветвям власти;

- статус регулятора естественных монополий - государственный или независимый (общественная организация).

Сочетание экономических, политических факторов и доминирующих тенденций управления современной российской экономикой предполагает принятие статуса СК в форме закона РФ, что продемонстрирует политическую волю государства и стратегию, нацеленную на создание прозрачного конкурентного рынка газа.

В качестве модельного образца для российского СК эксперты Некоммерческого партнерства «Координатор рынка газа» предлагают использовать Устав железных дорог РФ. Он имеет статус федерального закона РФ. Помимо данного закона, фактическое регулирование отношений между ОАО «РЖД» и грузоотправителями регулируется правительственными документами, расширяющими и дополняющими положения Устава.

Аналогично можно решить вопрос о статусе СК и для российской газовой отрасли. Первоначально СК принимается в виде закона РФ, отражающего минимальный набор «опорных точек» в отношениях между ОАО «Газпром», независимыми производителями, потребителями газа. В качестве «предопределенных алгоритмов» и «ссылок» в него включаются нормативно-методические документы, утверждаемые постановлениями Правительства РФ. Принципы разработки СК РФ можно сформулировать следующим образом:

- соблюдение баланса интересов основных участников рынка газа, сохранение структуры ведущих компаний и повышение эффективности их работы на газовом рынке;

- переход от политического регулирования газовой отрасли к регулированию сделок на рынке газа;

- регламентация условий заключения сделок применительно к новым видам деятельности и новым участникам рынка газа;

- унификация понятийного аппарата законодательно-нормативной базы газового рынка;

- постепенное укрупнение и раскрытие нормативных документов, регламентирующих транспортировку газа и использование мощностей ГТС.

Пользователями ГТС являются компании, добывающие природный (попутный) газ: ОАО «Газпром» и структуры, аффилированые с ним, независимые производители, не входящие в состав компании-монополиста, а также покупатели газа. В число последних входят конечные потребители газа (ТЭС, промышленные предприятия, сельскохозяйственные предприятия, предприятия и объекты инфраструктуры и др.) и объекты коммунально-бытового сектора: ТЭЦ, предприятия, предоставляющие населению услуги в сфере быта, домовладельцы, квартиросъемщики и собственники квартир, оснащенных системами децентрализованного теплоснабжения, газовыми плитами и т. д.

Объективно предпосылки и технологические возможности, открывающие доступ к ГТС независимым производителям газа, обусловлены следующими факторами:

- действующей лицензией на право разработки месторождения газа;

- выполнением обязательных технических условий на подключение к ГТС;

- поставками газа определенного состава, включая ограничения по количеству серы, механических примесей, меркаптанов и др.;

- наличием свободных мощностей, достаточных для транспортировки потребителям ожидаемых объемов добываемого независимым производителем газа;

- наличием потребителей, способных и готовых приобрести газ, поставляемый независимыми производителями.

Если на определенных участках ГТС мощности по транспортировке недостаточны, чтобы принять «новый» газ от независимых производителей, целесообразно ввести «дополнительный» институт - так называемый инвестиционный доступ, основанный на инвестировании строительства лупингов, либо новых участков газопровода, по которым транспортируется газ не только независимых производителей, но и ОАО «Газпром».

Право доступа не должно быть бессрочным, даже для компании-монополиста. Можно выделить следующие виды доступа, ограниченные по времени:

- долгосрочный доступ - более 10 лет,

- долгосрочный доступ - до 10 лет;

- среднесрочный доступ - от 1 до 5 лет;

- краткосрочный доступ - до 1 года.

Право доступа может быть пролонгировано, а также изменяться по мере перехода к рынку газа, что должно соответствовать разным значениям факторов, отражающих условия доступа.