МОДЕРНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ

Наша страна вступает в новый этап развития, в основном исправлены ошибки переходного периода, накоплены возможности и созданы заделы дальнейшего развития экономики. За счет экспорта сырьевых ресурсов, преобразований в экономике и благоприятной конъюнктуры получен значительный денежный капитал, позволяющий реализовать намеченный в стране курс на инновационное развитие. Проблема в том, как эффективно его использовать.

В свете новых вызовов и условий возрастают роль и задачи по формированию эффективного государственного сектора экономики, способного стать главной силой социально-экономического развития России. В большинстве развитых стран именно этот сектор является авангардным элементом экономики в проведении политики, направленной на повышение конкурентоспособности инноваций, технологий и производств, увеличения покупательной способности и в целом благосостояния этих стран.

Кроме того, в каждом государстве имеются нужды безопасности и социальные проблемы (безработица, социальное обеспечение, регулирование цен и т. п.), с которыми рынок самостоятельно справиться не может. Поэтому актуальным вопросом для каждой страны, а для Российской Федерации в особенности, является оптимальное государственное регулирование экономики, и прежде всего - деятельности государственного сектора.

Управление государственным сектором экономики в зарубежных странах. В настоящее время государственный сектор экономики в различных странах играет неодинаковую роль. Национальное правительство, как правило, везде ответственно за оборону, кредитно-денежную эмиссию, международную торговлю, почту, а другие направления деятельности общества в различных странах регулируются по-разному.

В компетенцию местных территориальных органов власти традиционно входят вопросы охраны порядка, образования, уровня жизни. В США, например, на местном уровне действует несколько государственных структур, каждая из которых имеет право взимать налоги и ответственна за руководство отдельными программами.

Наибольшее распространение государственный сектор экономики получил в Австрии. Во многих отраслях ее экономики, прежде всего в топливно-энергетическом комплексе, электроэнергетике, на транспорте, доля государства превышает 75%. Далее по удельному весу государственной собственности в национальном хозяйстве идут Франция, Великобритания, Германия, Нидерланды, Италия, Швеция.

Относительно невелика видимая роль государства в экономике Японии и США. Тем не менее даже в этих странах со второй половины XX в. заметно увеличилось участие государства во владении железными дорогами, федеральными автомобильными шоссе, собственности корпораций. В США к концу 1990-х гг. они давали 30% налоговых поступлений от совокупного производства страны. Государственные расходы составляли более 1, 5 трлн. долл., или 35% совокупного производства, тогда как до первой мировой войны - менее 10%.

Во все времена важнейшей государственной функцией было формирование и соблюдение юридических норм. В прошедшем веке главными направлениями деятельности государства были также производство товаров и услуг, субсидирование частного производства (т. е. смежное с частным владельцем финансирование), закупки товаров и услуг, перераспределение доходов, включающее государственные и социальные пособия (трансфертные платежи).

Наиболее распространена концентрация производства товаров и услуг на государственных предприятиях Франции. Несколько раз после прихода к власти правительств Народного фронта и социалистов национализировались крупные отрасли промышленности. Так, в 1930-е гг. были национализированы французский банк, военная промышленность, железные дороги, в 1940-е гг. -многие шахты, заводы "Рено", производство газа и электричества, крупные страховые компании, все предприятия по добыче минерального топлива. Преобразованы в государственные предприятия компании по морским перевозкам и создана национальная компания "Эйр-Франс". Национальные предприятия возглавляли трехсторонние административные советы из представителей государства, персонала (иногда и потребителей), а также лиц, выбранных с учетом их компетенции.

В Великобритании активная национализация началась с 1946 г., когда под контроль государства перешли английский банк, предприятия по добыче угля, производству газа и электричества, транспорт, гражданская авиация, черная металлургия. Во главе английских национальных предприятий стояли правления из небольшого числа лиц с большим опытом и авторитетом.

В отдельные годы в указанных европейских странах объем государственного промышленного производства составлял до 50% общенационального.

В США доля прямого государственного производства находится в пределах 12% национального выпуска - это один из минимальных среди аналогичных показателей развитых стран мира.

Во многих индустриальных странах государство усиливает в определенных сферах влияние на решение проблем частных производителей с помощью субсидий. Роль государственного сектора возрастает при регламентировании деятельности производства, финансировании различных федеральных и правительственных программ.

Государство предоставляет разнообразные дотации производителям при покупке оборудования, а также гражданам в социальной сфере. Кроме того, в последние десятилетия большое распространение получили скрытые субсидии, когда государство, к примеру, ограничивает импорт какого-то товара или облагает его пошлинами.

Таким образом, американские, французские, канадские и другие производители конкурирующих товаров получают поддержку при достижении своих стратегических целей. Однако такое эффективное субсидирование производителей оплачивается не государством, а непосредственно потребителями. Скрытое субсидирование также происходит путем кредитования государством по низким процентным ставкам, гарантирования займов и регламентации производства.

Кроме того, государственные закупки существуют в виде программ, направленных на содействие и регулирование торговли, строительство жилья и проекты развития городов, сохранение природных ресурсов и защиту окружающей среды. Государство играет активную роль в перераспределении доходов, изымая деньги у одних лиц и передавая их другим.

Ежегодно правительства развитых стран осуществляют закупки товаров и услуг на суммы от 20 до 52% их ВВП, что делается в целях национальной обороны, эксплуатации дорог, обеспечения образования и здравоохранения, соблюдения порядка и т. д. В США расходуемые на это средства равны четверти национального производства, в европейских странах они могут достигать 40%. Неслучайно в бюджетах большинства государств расходы на социальные программы и силовые структуры занимают ведущее положение. Так, в суммарных государственных расходах США наибольший удельный вес занимают социальное страхование (28%), оборона и программа помощи ветеранам (22%), образование (15%), помощь бедным (8%). Субсидии производству достигают 3%. Плюс к тому почти половина всех затрат на транспорте в государственном секторе финансируется федеральным правительством, а в ведении штатов и местных органов власти находится 86% этих расходов.

Перспективы развития государственного сектора экономики в каждой стране носят отпечаток истории государства. По всей видимости, на развитие государственного сектора большое влияние оказывают конкретные условия функционирования топливно-энергетического комплекса каждой страны. В европейских странах, где собственных энергетических ресурсов немного, правительства вынуждены брать на себя заботу об электроэнергетике.

Государственный сектор в индустриальных странах все больше охватывает работу отраслей социальной сферы и услуг. Одной из тенденций технического прогресса является введение всеобщего высшего образования. Эта идея уже апробируется в Японии и Швеции. И так как государство много расходует на предоставление всеобщего среднего образования, то все больше вузов будет контролироваться государством и финансироваться за счет бюджетов. Сходная ситуация и в здравоохранении.Значительная часть медицинских организаций, находящихся в ведении муниципалитетов, может конкурировать по объему и уровню предоставляемых услуг с частными медицинскими структурами.

Все большее влияние на мировую экономику оказывают развивающиеся страны, прежде всего Азиатско-Тихоокеанского региона. С одной стороны, в Китае доля государственного сектора относительно понижается (сейчас он дает примерно 40% национального дохода), с другой - в динамично развивающихся странах, таких как Южная Корея, Тайвань, Сингапур, Таиланд, она расширяется. Хотя менталитеты народов этих государств и различаются, а опыт Японии показывает, что прямое копирование экономического пути других стран не вовсе обязательно, все же прослеживается линия на расширение государственных закупок, создание государственных медицинских программ (например для борьбы с ВИЧ-инфекцией), прямое государственное финансирование фундаментальной науки и опытно-конструкторских работ.

Анализ опыта зарубежных стран показывает, что унифицированных подходов применительно к государственному сектору экономики нет. В одних странах он очень большой (Греция, Италия, Франция), в других - почти отсутствует (Япония, Люксембург); где-то сконцентрирован на небольшом числе хозяйственных участков и отраслей (Нидерланды), а где-то "размазан" по всей экономике (Франция, Португалия). В некоторых странах он высокоэффективен (Швеция, Франция), в других - менее эффективен (Бельгия, США); в ряде стран принята унифицированная система управления предприятиями государственного сектора (Швеция), а где-то работает система "точечного" (пообъектного) управления (США).

Таким образом, повсюду действует конкретная "национальная модель", и основной вопрос заключается в успешности ее практической реализации. Однако определенные общие принципы и схемы построения национальных моделей все же существуют.

Главный принцип состоит в том, что ни одно правительство не может мириться с большим, но неэффективным и обременительным в финансовом отношении государственным сектором. Либо он неэффективен, и тогда его размеры и объем финансирования объективно должны быть минимальными, либо эффективен, и тогда его доля в национальной экономике может быть весьма велика.

В настоящее время выделяются три модели государственного сектора: западноевропейская (Португалия, Франция и ряд других стран), североамериканская (США и Канада) и азиатская (Япония и Южная Корея) [1]. Для западноевропейской модели в основном характерен довольно большой по объему высокоэффективный и щедро финансируемый государственный сектор, имеющий весьма разнообразную отраслевую структуру; для североамериканской - специализирующийся главным образом на чисто государственных функциях, обороне и социальной инфраструктуре исходя из системы экономного финансирования.

Обеим моделям присуща четкая грань между частным бизнесом и государством. Для азиатской же модели эта грань размыта, переплетение интересов государства и бизнеса идет через своих представителей во властных и корпоративных структурах. Существует формально небольшой государственный сектор, которому государство оказывает достаточно ощутимую финансовую и организационную поддержку.

Особым примером в реализации европейской модели является Швеция, которая при построении так называемого шведского социализма, опирается на мощный государственный сектор (32% занятых в стране) и государственные расходы (52% ВВП).

Но и в ЕС национальные модели весьма несхожи, особенно у вновь вступивших стран. Так, в Латвии заметно стремление довести до логического завершения идею всеобщей приватизации. В соответствии с латвийским законодательством приватизировано может быть все, за исключением производства оружия. Предполагается, что в недалеком будущем на приватизацию будут переданы железные дороги, почта и международные аэропорты [2]. А вот Польша идет по пути скандинавской модели. Она поддерживает долю государственных расходов в ВВП на уровне 47%, что в 1, 5 раза больше аналогичного показателя в США [3].

Анализ показывает, что отраслевые позиции государственного сектора в тех или иных государствах хотя и различаются, но не так значительно, как его суммарные относительные размеры. Например, в Италии крупнейшие государственные компании контролируют черную металлургию, электротехническую и судостроительную промышленность. В Испании постепенно расширяется государственный сектор в производстве электроэнергии, и в этой сфере устанавливается строгий государственный контроль. В Великобритании он доминирует в угольной промышленности и ядерной энергетике, во Франции - в электроэнергетике, аэрокосмической, электронной, химической промышленности, металлургии, автомобилестроении.

Если же говорить об общих закономерностях, то можно констатировать, что государственный сектор охватывает в основном почтовые услуги, железнодорожные перевозки, телекоммуникации и электроэнергетику. Даже в США он полностью доминирует в почтовых услугах и составляет примерно четвертую часть в сфере железнодорожного транспорта и электроэнергетики.

Таким образом, энергетика, транспорт и связь являются теми отраслевыми приоритетами, на которых госсектор повсюду концентрирует свое самое пристальное внимание.

Государственный сектор экономики России. В России из двух главных моделей - западноевропейской и североамериканской - выбрана вторая, на наш взгляд, далеко не самая подходящая.

Действительно, размеры российского государственного сектора за прошедшие годы стали незначительными, его финансирование урезано до предела, а результаты деятельности крайне неудовлетворительные. Проблема усугубляется еще и тем, что Россия не в состоянии построить североамериканскую модель, так сказать, в ее чистом виде. Кроме того, переплетение интересов чиновников и представителей бизнеса лишает российский государственный сектор необходимой степени прозрачности и эффективности, присущей североамериканской модели.

Формально государственный сектор по-прежнему остается доминирующим в топливно-энергетическом и оборонном комплексах, медицинской и микробиологической промышленности, в сфере транспорта и связи. Наименьшее распространение частная форма собственности получила в отраслях естественных монополий - электроэнергетике и железнодорожном транспорте. Учитывая, что эти отрасли почти во всех странах мира служат традиционной нишей для государственного предпринимательства, можно утверждать, что Россия на протяжении 1990-х гг. шла в общем русле развития мировой экономики.

Однако данный тезис носит общий характер и должен быть уточнен. Во-первых, в последнее время явно ослабляются позиции государства даже в его традиционных нишах. Во-вторых, истинные различия в "архитектуре" отечественного государственного сектора просматриваются при сравнении более детализированных отраслевых структур.

Поскольку наиболее болезненным сегментом отечественного государственного сектора с полным основанием можно считать его промышленную часть, сосредоточим внимание именно на ней. Хотя сведения о государственном секторе неполны и не слишком точны (данные Росстата за 2005 г.), они все же позволяют нарисовать общую картину и уяснить основные проблемы в развитии государственного хозяйствования (табл. 1) [4].

На наш взгляд, вклад государственного сектора в общие объемы промышленного производства в России уже опустился ниже своей естественной отметки. Его масштабы настолько сжаты, что, по сути, российское правительство лишило себя основного рычага управления и модернизации национальной промышленности. Приватизация привела к тому, что в электроэнергетике доля государственного сектора оказалась более чем в 10 раз ниже, чем во Франции, где эта отрасль почти полностью обобществлена. Примечательно, что в Австрии, Великобритании, Австралии, Швейцарии и Канаде в середине 1980-х гг. более трех четвертей всех активов электроэнергетики также находилось в руках государства.

Но, несмотря на наш столь "впечатляющий" результат, принято решение о дальнейшей приватизации данной отрасли. Если представить, что в России останутся шесть или более частных компаний, то все равно они будут монополистами для данной территории. Регулирование тарифов в этих условиях проблематично. Предположим, что для населения тарифы регулирует государство. Однако компании будут устанавливать свои тарифы предприятиям, которые вынуждены платить, ибо энергия нужна. Удорожание энергии повлечет увеличение стоимости промышленной продукции, снизит ее конкурентоспособность, вызовет виток подорожания всех видов продукции. Кроме того, каждая компания ограничена в капитальных вложениях, в то время как совместными усилиями можно строить капиталоемкие объекты и развиваться.

У нас имеется негативный пример распада (развала) некогда общесоюзной государственной компании "Аэрофлот" на ряд компаний, в результате чего каждая из них не может заказать достаточное количество современных самолетов из-за нехватки средств, что ведет к упадку всей отрасли. В других странах стремятся к слиянию компаний для получения большей устойчивости в рыночных условиях. В России часто наоборот. На наш взгляд, ситуация становится абсурдной. В ошибках трудно признаваться, однако все еще не поздно, а главное - нужно исправить.

Ненамного лучше положение дел в топливной промышленности: доля государственного сектора во Франции, например, не опускалась ниже 40%, а в России она не достигает и 4%. В цветной металлургии российский государственный сектор имеет меньшую долю, чем французский в 1982 г. Если учесть, что после 1982 г. французский сектор расширил свое присутствие в отрасли в 3, 7 раза, то становится ясно, что Россия движется в направлении, обратном общемировой тенденции.

В стекольной промышленности доля французского государственного сектора превышала долю российского в 20 раз.Химическое производство во Франции также значительно шире представлено государственными предприятиями, чем в нашей стране.

Выявляются и прямо противоположные структурные перекосы. Так, относительный размер государственного сектора в российской полиграфической промышленности в 175 раз больше соответствующего показателя во Франции; в легкой промышленности он у нас в 4 раза больше, чем во французской текстильной промышленности. И поскольку кожевенных, обувных и швейных государственных предприятий во Франции вообще никогда не было, зафиксированный структурный перекос представляется еще более впечатляющим. Чрезмерной видится также и повышенная "концентрация сил" отечественного государственного сектора в пищевой промышленности - 9, 3%, тогда как во Франции - лишь 1, 9-2, 0%.

Приведенные данные подводят к выводу: там, где присутствие государственного сектора целесообразно сохранять, Россия от него активно избавлялась, а там, где от него можно было избавиться, она его "приберегала". Для устранения образовавшихся структурных несоответствий, по нашему мнению, необходим радикальный пересмотр концепции реформирования отечественной индустрии.

Проблемы эффективности промышленного государственного сектора. Оборотной стороной объемов государственного сектора выступает его эффективность. Если она высокая, то значительные объемы можно считать оправданными. В противном случае госсектор представляет собой проблемный элемент национальной экономики. Можно сравнить показатели относительной производительности труда и фондоотдачи государственного и негосударственного секторов промышленности. Результаты расчетов (по данным Росстата за 2005 г.) приведены в табл. 2.

Сопоставление интегральных показателей эффективности двух секторов отраслей российской промышленности позволяет сгруппировать их в три кластера.

Первый включает отрасли с высокой эффективностью государственного сектора (выше 100%), среди которых оказывается только электроэнергетика. Второй кластер состоит из отраслей с умеренной эффективностью этого сектора (выше 90% и ниже 100%): полиграфическая промышленность и машиностроение. В третий кластер входят прочие 12 отраслей-аутсайдеров по эффективности (ниже 90%). По критерию интегрального показателя эффективности "право на существование" отстоял государственный сектор только первого и второго кластеров, т. е. трех отраслей. С определенной натяжкой к ним можно приплюсовать микробиологическую и легкую промышленность. В остальных 10 отраслях деятельность государственного сектора оправдывается не столько экономической эффективностью, сколько социальными императивами. Особые опасения вызывает эффективность государственного сектора в стекольной и фарфоро-фаянсовой промышленности (интегральная эффективность его почти в 3, 5 раза ниже негосударственного). На наш взгляд, при подобном дисбалансе сложно аргументировать целесообразность здесь государственного предпринимательства.

Таким образом, структурный анализ подтверждает вывод о том, что государственный сектор российской промышленности пока во многом неконкурентоспособен, в том числе по сравнению с негосударственным, который по своим показателям эффективности тоже далек от мировых стандартов.

Наблюдается рассогласование тенденций развития российского промышленного государственного сектора с общемировыми тенденциями по двум направлениям. Соотношение эффективности государственного и негосударственного секторов в России "перевернуто" относительно ситуации в большинстве стран мира, где производительность труда государственного сектора выше, чем негосударственного. Если же рассматривать только промышленный сегмент национальной экономики, то в нем преимущества государственного сектора проявляются особенно ярко. Для сравнения: во Франции производительность труда в промышленном государственного секторе в 1, 4 раза выше, чем в частном, тогда как в России наоборот - в 1, 6 раза ниже. Следовательно, неудовлетворительные результаты работы отечественного государственного сектора обусловлены специфической организацией российской модели и неумением эффективно управлять государственным хозяйством в промышленности.

Второй аспект проблемы непосредственно связан с величиной выявленных диспропорций. Дело в том, что и в других странах высокая эффективность государственного сектора представляет собой отнюдь не всеобщее или постоянное явление: в некоторых отраслях он уступает первенство частному. Например, во Франции производительность труда государственного сектора в энергетике бывала на 43% ниже, чем в частном. Однако такого перекоса, как, скажем, в российской топливной промышленности, где производительность труда в государственного секторе была в 3, 9 раза ниже, чем в негосударственном, не наблюдалось нигде. Для России это не случайность. Так, в деревообрабатывающей промышленности разрыв составлял 2, 1 раза, в стекольной - 2, 7 раза. Очевидно, что подобные перепады в экономической эффективности - это опять-таки "достижение" сугубо российской модели.

Итак, с точки зрения экономической эффективности развитие государственного сектора Россия в ряде отраслей идет вразрез с общемировыми тенденциями. Основная причина состоит, на наш взгляд, в неадекватной системе управления отечественным государственным сектором.

Практически во всех странах мира государственный сектор представляет собой весьма неоднородное производственное образование. Данный факт, пожалуй, наиболее четко проявляется в официальной идеологии правительства Швеции, подразделяющего все предприятия этого сектора на две группы: работающие в условиях рынка либо выражающие специфические интересы общества (иначе, предприятия с интересами государства). Предприятия первой группы представляют собой форму государственного хозяйствования и нацелены на высокие экономические результаты, второй - обременены некими дополнительными общественными целями и задачами безотносительно к экономической эффективности.

Такое структурное деление позволяет вскрыть специфику нынешнего этапа развития отечественного государственного сектора, а именно: государственное предпринимательство в России пока не получило должного развития, и большая часть промышленного государственного сектора состоит из предприятий второй группы.

Подобная однобокость, отражающая игнорирование прогрессивных критериев организации, является логическим следствием первоначальной стадии формирования, рассматриваемого сектора. Изменить сложившуюся ситуацию можно за счет совершенствования политики в отношении предприятий государственного сектора, действующих как в рыночных условиях, так и ради общественных интересов. Первый блок в России пребывает в стадии становления, второй же вообще отсутствует. Между тем разработка последнего является необходимым условием повышения общей эффективности государственного сектора промышленного комплекса страны.

Только при достаточном финансировании государственный сектор может превратиться в высокоэффективный сегмент и технологический авангард национальной экономики, если же ему недодавать финансы, то он довольно быстро оказывается низкоэффективным и становится обузой для населения страны. В развитых странах это поняли, и правительства сознательно идут на реализацию того или иного подхода.

Похоже, что в России на правительственном уровне эта дилемма до сих пор не осмыслена: от государственного сектора ждут великих достижений, а на его нужды выделяют недостаточные средства.