Новые механизмы приоритетного развития сельского хозяйства

Г. Беспахотный

Развитие сельского хозяйства призвано решить, прежде всего, проблему восстановления продовольственной независимости страны. Перспективное значение аграрной сферы для экономики определяется тем, что по площади и качеству сельскохозяйственных земель Россия занимает первое место в мире. Важную роль играют сельскохозяйственное производство и вся сельская инфраструктура при хозяйственном и социальном освоении огромных территорий, природных богатств.

Приоритетное развитие сельского хозяйства в экономической политике государства нашло отражение в следующих документах: национальный проект "Развитие АПК", Федеральный закон "О развитии сельского хозяйства", "Государственная программа развития сельского хозяйства, рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы". В последние годы наблюдаются положительные тенденции стабилизации и повышения эффективности агропромышленного производства. Целевые показатели национального проекта "Развитие АПК" на 2006-2007 гг. выполнены. В государственную программу развития сельского хозяйства на предстоящее пятилетие вошли все направления этого проекта и реализуемые федеральные целевые программы по социальному развитию села и повышению плодородия почв. Вместе с тем начавшийся кризис в мировой продовольственной системе и неутешительные прогнозы на ближайшую перспективу вызывают необходимость принятия дополнительных, более радикальных мер по защите населения страны от потрясений в мировой экономике.

Возрастающая покупательная способность населения в большей степени удовлетворяется за счет наращивания импорта. Существующий рост сельскохозяйственной продукции не удовлетворяет требованиям потребительского рынка и необходимости уменьшения продовольственной зависимости. С 2000 по 2006 г. ввоз продуктов питания увеличился почти в три раза. В 2007 г. он достиг 27, 6 млрд. долл. Импорт продовольствия возрос за один год почти на 30 млрд. долл.

Чтобы дать адекватные ответы на современные вызовы, требуется начать разработку дополнительных мероприятий по ускорению восстановления отечественного агропромышленного производства и внести соответствующие корректировки в планы правительства на ближайшую и дальнюю перспективы. В первую очередь это касается импортозамещения продовольствия, особенно животноводческой продукции. В 2007 г. в стране произведено мяса и молока в размере 50% уровня 1990 г., а продукции овцеводства - менее 25%. Для удовлетворения потребностей населения увеличен завоз мяса с 2, 6 млн. т в 2006 г. до 3, 4 млн. т в 2007 г. при росте собственного производства на 0, 6 млн. т.

Резкий рост цен на продукты питания в последнее время привел к увеличению социальной напряженности в обществе. Углубление финансовых и продовольственных кризисов в мире может усилить угрозы дестабилизации внутреннего продовольственного рынка. С такой опасностью наша страна столкнулась после дефолта 1998 г. Удалось избежать крупных неприятностей благодаря широкомасштабной гуманитарной помощи и большим закупкам зерна в зарубежных странах. Критическая ситуация вынудила тогда государственные органы усилить внимание к продовольственному обеспечению. Совет безопасности РФ одобрил подготовленный Минсельхозом России проект доктрины о продовольственной безопасности, а Государственная дума подготовила закон о продовольственной безопасности Российской Федерации. Однако эти документы не были утверждены и впоследствии работа над ними была прекращена. Целесообразно вернуться к рассмотрению этих документов, определяющих продовольственную стратегию.

Один из основополагающих вопросов продовольственной стратегии - соотношение импорта и экспорта. Вызывает сомнение большой оптимизм политиков по поводу превращения нашей страны из импортера зерна в экспортера. В 2007 г. экспорт достиг 16 млн. т. Вывозить излишки продовольственного зерна нужно. Однако совместить одновременное решение двух задач - увеличение экспорта зерна и сокращение доли импорта животноводческой продукции - вряд ли удастся. Государственная программа развития сельского хозяйства предусматривает увеличение реализации зерна хозяйствами страны к 2012 г. на 6 млн. т, рост экспорта зерна запланирован в том же объеме. Непонятно, как будут обеспечены зерном новые животноводческие комплексы, за счет которых намечено решить проблему роста мясомолочной продукции.

Первоочередная задача на сегодняшний день - увеличить производство фуражного зерна, а в целом по валовым сборам выйти на уровень 1990 г. Тогда было получено 117 млн. т, а в 2007 г. - 81, 8 млн. т. Государство может способствовать решению такой задачи путем создания специального фонда зерна в размере не менее 15 млн. т. Такой фонд нужно рассматривать как часть действующего Стабилизационного фонда в натуральном виде и создавать его за счет средств Стабилизационного фонда. Зерновой фонд позволит гарантировать стабильность внутреннего рынка от изменений мировой конъюнктуры цен на продовольствие и финансовых потрясений. Неоценима роль фонда в сглаживании негативных последствий погодных условий, которые периодически повторяются. После неурожайного 1998 г., когда производство сельскохозяйственной продукции упало почти на 15%, потребовалось четыре года на восстановление объемов производства. Через федеральный резерв государство получит возможность поддерживать животноводство, предлагая хозяйствам зерно на корм по приемлемым ценам.

Основным условием вытеснения импорта является повышение конкурентоспособности отечественной продукции. Взятый в последние годы курс на модернизацию животноводческих ферм, наращивание генетического потенциала продуктивности животноводства уже дает положительные результаты. Примером может служить птицеводческая отрасль. Объемы производства мяса птицы достигли 1990 г., по технико-экономическому уровню отечественные птицефабрики не уступают мировым показателям. Но даже при таких успехах для обеспечения рентабельности птицеводческой продукции выделяют государственные субсидии.

Современное состояние экономики не позволяет требовать бюджетных субсидий для села на уровне развитых стран. Поэтому отечественным товаропроизводителям надо сохранять имеющиеся с советских времен конкурентные преимущества перед западными странами: дешевые энергетические и материальные ресурсы, бесплатное землепользование, крупные размеры сельскохозяйственных предприятий. Несмотря на более тяжелые для сельскохозяйственного производства природно-климатические условия и большое технологическое и техническое отставание, продукты питания в нашей стране были намного дешевле.

Проблема диспаритета цен на промышленную и сельскохозяйственную продукцию в 1990-е гг. не принималась во внимание экономическими ведомствами. Более того, господствовала точка зрения, что в рыночной экономике не может быть диспаритета, так как рыночные механизмы обеспечивают необходимые пропорции и равновесие. В настоящее время аграрники добились частичной компенсации за счет бюджета удорожания горючего, субсидий на удобрения. Однако частичные меры не решают проблемы роста издержек в сельском хозяйстве. За пять последних лет цены на минеральные удобрения возросли в 2, 5 раза, на горючее - в 2 раза. По сообщениям "Российской газеты" от 14 апреля 2008 г., металлургические компании страны повысили цены на металлопрокат на 40%.

Поставщики средств для сельского хозяйства объясняют рост цен на свою продукцию ростом затрат на энергетическую составляющую. Цены на энергетические ресурсы являются в современной экономике главным фактором увеличения затрат. Если прямые затраты на горючее в себестоимости сельскохозяйственной продукции составляют 10%, то на энергетические ресурсы (если считать по всем технологическим цепочкам межотраслевого баланса экономики) - 80%. Прибыль энергетических, металлургических, химических компаний согласно годовым отчетам ежегодно увеличивается в несколько раз, и значительная ее часть ложится на стоимость продуктов питания.

В целях стимулирования приобретения сельскохозяйственными предприятиями минеральных удобрений и других средств химизации выделяются бюджетные субсидии в размере 30% их стоимости. С помощью субсидий не удалось пока переориентировать производителей минеральных удобрений на внутренний рынок, 90% удобрений вывозится за рубеж, обрекая отечественное растениеводство на низкую урожайность. При этом высокая природная монопольная рента присваивается химическими компаниями - производителями удобрений, обеспечивая им сверхдоходы.

Государству нужно направлять свои усилия не только на компенсацию увеличения затрат в сельском хозяйстве, а принимать меры по снижению требований естественных монополистов. Реализуемый правительством курс на повышение цен на энергоносители до мирового уровня сдерживает возможности отечественных товаропроизводителей, и целесообразно выход на мировые цены отложить.

Проводимая земельная политика может лишить отечественное сельское хозяйство такого важного конкурентного преимущества, как низкая стоимость земли. Не состоявшийся земельный рынок в 1990-х гг. получил новые стимулы для своего развития со стороны высокообеспеченной группы населения, которая скупает и продает земли вокруг Москвы и других городов. Земельный бизнес стал самым прибыльным в стране. Изменение конъюнктуры на продовольственном рынке, повышение спроса на отечественную продукцию привели к тому, что продовольственные холдинги, до последнего времени работающие на импортном сырье, стали приобретать земли общей (долевой) собственности. Руководители сельскохозяйственных предприятий скупают земельные доли пенсионеров и работников хозяйств. Политика государства, судя по земельным актам последних лет, направлена на переход от долевой к частной собственности на землю.

Для ускорения процедуры скупки земли в Федеральном собрании инициируется вопрос выделения земельных долей в натуральном выражении. Таким образом хотят провести разделение полей и севооборотов на мелкие участки, с тем чтобы их было удобно продать, а затем снова создать поля нормальные по размерам для обработки современной техникой. Натурализацию долей предлагается провести за счет государства, что потребует затрат, равных годовому бюджету страны. Экономических аргументов необходимости передачи земли в частную собственность нет, но есть обоснование со ссылкой на мировой опыт. Не во всех странах земля частная, и там, где она государственная, вопрос о ее приватизации не ставится.

В большинстве стран институт частной собственности на землю сложился исторически. В результате концентрации производства и сокращения числа фермерских хозяйств происходит разъединение прав собственности, владения и пользования землей. Для сохранения института земельной собственности требуются всевозрастающие государственные затраты. В США земельная арендная плата фермеров составляет более половины огромных средств, которые выделяет государство на поддержку сельскохозяйственного производства. В Европе активно обсуждается проблема так называемых диванных фермеров, которые сдают свои участки в аренду и получают еще от ЕС субсидии. Возникает естественный вопрос, зачем затратную модель землепользования навязывать нашей стране?

В рыночной экономике земля как товар имеет особенность. Она постоянно растет в цене, что служит одной из причин удорожания сельскохозяйственной продукции и инфляции на потребительском рынке. Как природный ресурс земля независимо от форм собственности является во всех странах общенародным достоянием. Государство проводит природоохранные мероприятия, выделяет средства на поддержание плодородия почв. Для решения обостряющихся экологических проблем в аграрной политике развитых стран сформировалось самостоятельное направление - устойчивое развитие сельских территорий. Организация системы управления земельными ресурсами в условиях частной собственности требует более высоких трансакционных издержек, чем при государственной собственности на землю. В нашей стране, с ее уникальными пространствами, организация использования земель имеет особое значение как для хозяйственного освоения территорий, так и для осуществления властных и социальных отношений. В федеральных органах власти рассматривается концепция перехода на новые формы малоэтажного расселения на основе проектирования эколого-хозяйственных систем. Реализовать такую концепцию можно более успешно при государственной собственности на землю.

На нынешнем этапе земельной реформы имеются возможности вернуть значительную часть сельскохозяйственных земель в государственную собственность. Речь не идет о национализации. В условиях многоукладного сельского хозяйства должны сохраняться разные формы собственности, владения и пользования землей. Необходимо в первую очередь выкупить неиспользуемые угодья. Согласно сельскохозяйственной переписи 30% крупных и средних сельскохозяйственных организаций, 48% фермеров не занимаются сельскохозяйственной деятельностью, большая часть земли у них не обрабатывается.

Законодателей следует переориентировать на разработку механизмов передачи земель долевой собственности под контроль государства. В некоторых субъектах Федерации уже встали на этот путь. Главное, сделать так, чтобы средства, выделяемые на выкуп земли, способствовали и росту доходов селян, и восстановлению производства.

В первую очередь необходимо направить государственные средства на восстановление мелиоративных земель. Урожайность на этих землях гарантирована независимо от погодных условий. Разрабатывалось уже несколько федеральных целевых программ по восстановлению плодородия почв на мелиорированных землях. Благодаря им удалось восстановить значительную часть крупных водохозяйственных объектов. Вместе с тем внутрихозяйственные мелиоративные сети, которые должны содержать сами сельскохозяйственные предприятия, не работают. У хозяйств на это нет средств, и на предстоящее пятилетие не оправдавшая себя система финансирования не только сохранена, но ужесточена. Предусмотрено сокращать годовые лимиты федерального бюджета, если не выполняются установленные условия по финансированию из бюджетов субъектов Федерации и внебюджетных источников. Мелиоративные системы создавались во всех странах с древних и до наших времен государством. Восстановление разрушенных систем, введение в оборот орошаемых как наиболее ценных земель должно взять на себя государство.

Нуждается в изменении налоговая система на землю. Экономический смысл этого налога - изымать образующуюся в сельском хозяйстве земельную ренту в пользу государства. Из-за низкой рентабельности сельскохозяйственного производства основная масса хозяйств платит налог при "отрицательной земельной ренте", а должна получать компенсации. В то же время при переводе земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий (что получает массовое распространение вблизи городов) стоимость земли возрастает в сотни раз. Но эта рента не изымается, а именно она могла бы стать источником финансирования расходов государства по выкупу земельных долей. Следовало бы законодательно установить плату за перевод земель сельскохозяйственного назначения в земли других категорий.

Наряду с названными мерами по повышению конкурентоспособности сельского хозяйства важнейшими являются меры инновационного характера. Существующие структуры инвестирования и инноваций в сельском хозяйстве находятся в зачаточном состоянии. Механизмы государственной поддержки инвестирования, реализованные в национальном проекте "Развитие АПК", перенесены в государственную программу развития сельского хозяйства. Главные из них: субсидирование долгосрочных кредитов, лизинг сельскохозяйственной техники, приобретение племенных животных. Эти механизмы дали положительные результаты, но в изменяющихся условиях нельзя рассчитывать на продолжение такого же успеха. Субсидированные кредиты использовались в основном для восстановления таких отраслей, как свиноводство и птицеводство. Теперь на очереди - самое массовое мясомолочное производство, которое менее рентабельно и требует более длительных сроков окупаемости. Льготные кредиты получали, как правило, передовые хозяйства, имеющие залоговую базу и возможности погашения кредитов. Низкорентабельные и убыточные хозяйства, которых в стране большинство, не смогут воспользоваться предоставленными льготами. Очевидно, по указанным причинам суммарные заявки субъектов Федерации на субсидированные кредиты на 2008-2012 гг. оказались на 10% меньше, чем предусмотрено государственной программой по сельскому хозяйству. Правительством РФ принимаются определенные меры для изменения положения, в частности намечено увеличить срок погашения инвестиционных кредитов с 8 до 10 лет.

Улучшение ситуации видится в разработке и использовании новых организационных и экономических механизмов. Такие механизмы, на наш взгляд, должны иметь мобилизационную направленность за счет более активного участия государства в трех ключевых звеньях инновационного процесса: разработке и освоении новых видов техники и технологий; продвижении их на рынок; освоении инноваций непосредственно в сельскохозяйственных предприятиях. В этих звеньях должны появиться новые организационные структуры.

Нужно создать государственно-частную корпорацию по разработке и производству современной техники. Такая корпорация может действовать по образцу создаваемых корпораций в судостроении и авиастроении. В настоящее время начинает возрождаться рынок сельскохозяйственной техники. В 2007 г. сельскохозяйственные организации приобрели 15 тыс. тракторов и 6, 5 тыс. зерноуборочных комбайнов. Большая часть приобретенной техники иностранного производства. Ориентация на использование импортной техники и импортных технологий не дает возможности укреплять отечественный научно-технический потенциал. Достаточно сказать, что в 1990 г. в сельское хозяйство страны было поставлено 143, 7 тыс. тракторов и 38 тыс. зерноуборочных комбайнов.

Важно организовать новые и поддержать действующие компании по разработке и внедрению новых технологий по отраслям сельскохозяйственного производства. Такие организации могут создаваться с участием государственных научных учреждений, передовых хозяйств, освоивших инновационные технологии и готовых их реализовать в другие хозяйства, частных фирм по реализации семян, отдельных видов техники и другой научно-технической продукции. Выход на рынки технологий крупных компаний позволит перейти на проектный подход к модернизации сельскохозяйственных предприятий "под ключ". В настоящее время на рынке действуют разрозненные фирмы. Научные учреждения пока не могут обеспечить современный маркетинг. Между ними и сельскохозяйственными товаропроизводителями действуют многочисленные посредники, удорожающие инновационную продукцию. Участие науки в таких комплексных компаниях будет способствовать востребованности уже выполненных разработок и дополнительному финансированию новых. Неразвитость внедренческих структур приводит к тому, что отечественный рынок инноваций все в большей мере захватывают западные фирмы.

Непосредственно в сельскохозяйственном производстве должны получить распространение организационные структуры холдингового типа, способные привлечь крупные инвестиции и осуществить модернизацию хозяйств с отсталой материально-технической базой. Как показала практика, частные решения по поддержке несостоятельных хозяйств (пролонгация долгов, выделение субсидий, строительство жилья для отдельных специалистов) в большинстве случаев малоэффективны. В таких хозяйствах деградированы материально-техническая база, кадровый потенциал и вся система организации и управления производством. Существует необходимость выработки специальной государственной политики в отношении этих хозяйств. Сейчас они лишены возможности участия как в реализации принятого национального проекта, так и государственной программы по развитию сельского хозяйства, поскольку не могут выполнить условия, заложенные в механизмах финансирования.

В регионах ищут решения проблемы. Имеются положительные результаты, требующие научного обобщения. Более значимые успехи достигнуты там, где использованы новые организационно-правовые формы хозяйствования и новые механизмы государственной поддержки, обеспечивающие активное вовлечение в хозяйственный оборот земли, фондов, рабочей силы несостоятельных хозяйств. Известен опыт создания в Орловской области при поддержке местной администрации "Агрокомбината", который в настоящее время реорганизован, а включенные в него слабые хозяйства успешно функционируют самостоятельно. В Белгородской области организуются агрохолдинги с выкупом государством земель несостоятельных хозяйств. Во многих регионах успешно работающие хозяйства, особенно животноводческие комплексы, птицефабрики скупают неиспользуемые земли соседних хозяйств для создания собственной кормовой базы.

Наиболее последовательную и масштабную работу по сохранению потенциала убыточных предприятий проводят ныне в Пензенской области. Начиная с 2000 г. здесь отрабатывается организационно-экономический механизм поддержки таких хозяйств. Его создание прошло в несколько этапов. Начали с организации машинно-технологических станций (МТС) и закончили на сегодняшний день созданием районных агропромышленных объединений (РАО) на базе убыточных хозяйств и МТС, которые стали муниципальными унитарными предприятиями. Муниципальные предприятия наделены за счет средств бюджета области сельскохозяйственной техникой. Передача имущества неплатежеспособных хозяйств осуществлена путем внесения в уставный (паевой) фонд РАО, земля передана на основе договоров аренды. Образование районных агропромышленных объединений с государственной поддержкой позволило сельским товаропроизводителям обеспечить доступ к таким рыночным источникам финансирования, как лизинг и кредит. В результате начался рост производства сельскохозяйственной продукции, частные инвесторы стали проявлять заинтересованность к сотрудничеству с РАО.

Целесообразно осуществить на федеральном уровне мероприятия по стимулированию объединительных и поглотительных процессов в сельском хозяйстве. На сегодняшний день ситуация выглядит, с точки зрения потенциального инвестора, абсурдно. Помимо средств для восстановления утерянного за годы реформ материально-технического капитала присоединяемых хозяйств инвестора ждет малопривлекательная перспектива расплачиваться за долги, к накоплению которых он не имел никакого отношения.

Для экономического развития отсталых производств частным инвесторам необходимо предоставить налоговые льготы. К сожалению, налоговая система государства носит преимущественно фискальный характер. Хотя в сельском хозяйстве она считается щадящей, но для убыточных и низкорентабельных хозяйств непосильна.

Не отвечают требованиям развития аграрной сферы действующие положения по банкротству. В современных условиях банкротство является не средством оздоровления хозяйств, а одним из инструментов их разрушения, о чем свидетельствует множество примеров. Рейдерство стало определенной формой бизнеса, приносящий огромные средства его организаторам за счет получения в собственность земли. Нужно внести дополнительные статьи в закон "О несостоятельности (банкротстве)", которые предусматривали бы ведущую роль государства в проведении процедуры банкротства в сельском хозяйстве. Государство оказывает финансовую поддержку сельскохозяйственным предприятиям и имеет право вмешиваться в решение вопросов использования его имущества, особенно земли как общенародного достояния.